馬克思社會結構理論視野下的市域社會治理體系及其現代化構建

郎曉波

一、引 言

黨的十九屆四中全會指出，要“加快推進市域社會治理現代化”，成為全會一個突出的亮點。(1)郭聲琨：《堅持和完善共建共治共享的社會治理制度》，《人民日報》2019年11月28日?！笆杏蛏鐣卫憩F代化”是對“共建共治共享的社會治理制度”做出進一步豐富與完善，是將社會治理的制度優勢更好地轉化為社會治理效能，從而為建設更高水平的平安中國提供持久保障。2018年6月，中央政法委秘書長陳一新同志在中國延安干部學院首次提出了“市域社會治理”的概念，并從中央層面就實現“市域社會治理理念體系能力現代化”進行戰略部署。(2)陳一新：《新時代市域社會治理理念體系能力現代化》，《社會治理》2018年第8期?！笆杏蛏鐣卫怼弊鳛閲抑卫碓趯蛹夡w系的特定表達，既有國家治理“總體要求”的規范性，又有市域社會治理“自選動作”的獨特性，是極富理論性與實踐性的戰略命題。習近平總書記曾明確指出，加強和創新社會治理，關鍵在體制創新，核心是人。(3)習近平：《推進中國上海自貿區建設 加強和創新特大城市社會治理》，人民網：http://cpc.people.com.cn/n/2014/0306/c64094-24541425.html。社會治理體系是社會治理賴以運行的制度基礎，社會治理現代化的關鍵在于制度創新。(4)周慶智：《社會治理現代化的關鍵在制度》，《領導科學論壇》2014年第12期。構建現代化的市域社會治理體系是實現市域社會治理現代化的前提。由于市域社會治理從提出到寫入全會報告歷時不長，學術界的相關研究尚未完全啟動，有必要從學理上對“市域社會治理體系”的科學內涵進行理論闡釋和解讀，從而為“加快推進市域社會治理現代化”的行動提供智力支持。馬克思認為，社會治理體系的構建在本質上是一種結構性的制度安排。作為社會結構理論的重要代表人物，他在《〈1857—1858年經濟學手稿〉導言》中系統闡述了社會結構理論。(5)馬克思：《經濟學手稿(1857—1858年)》，出自《馬克思恩格斯全集》第31卷，人民出版社1998年版，第35頁。1859年，馬克思在《〈政治經濟學批判〉序言》中又進一步寫道:社會結構理論是指導自己“研究工作的總的結果”。(6)[美]杰姆遜：《后現代主義與文化理論》，唐小兵譯，北京大學出版社2005年版，第8頁。本文將重返馬克思社會結構理論，通過挖掘社會結構理論的豐富內涵和方法論意義，構建市域社會治理體系的認知框架，并指出推進市域社會治理體系現代化的三重維度與未來面向。

二、馬克思社會結構理論與市域社會治理體系的內涵

馬克思社會結構理論從不同層次的社會要素出發考察和把握社會結構狀況。社會結構不是要素的簡單疊加，還要進一步考察各個要素之間的內在聯系以及它們怎樣形成一個相對穩定的有機整體。社會結構是多層次復雜系統聯合的結果。馬克思認為社會結構是由橫向的系統結構和縱向的層次結構組成的統一整體。橫向的系統結構包括政治、經濟、社會、文化、生態等不同領域及其行動主體，縱向的層次結構是指將社會結構分成若干等級的子結構，其中高一級結構由低一級子結構組成。(7)《馬克思恩格斯文集》第1卷，人民出版社2009年版，第194頁?？梢?，馬克思社會結構理論是橫向系統論與縱向層次論的結合，體現出系統性分析法和層次性分析法的有機統一。馬克思社會結構理論還指出，無論是宏觀層面的人、社會與自然界相統一，還是在中觀和微觀層，“人”都是最重要的要素。(8)杜玉華：《馬克思社會結構理論視角下的國家治理體系構建》，《華東師范大學學報》(哲學社會科學版)2014年第6期。

馬克思社會結構理論為我們科學把握市域社會治理體系提供了重要指導。本文將市域社會治理體系理解為橫向的系統結構和縱向的層次結構的有機統一。在整個體系中，“人”是核心要素。從橫向的系統結構來看，市域社會治理體系是由政治系統、經濟系統、社會系統、文化系統、生態系統等結構要素構成的整體。不同的系統均包含各自的行動主體，包括黨政機關、事業單位、群團組織、城鄉社區、社會組織、各類企業以及其他組織。各類主體相互交織形成錯綜復雜的社會關聯，既有“黨委—政府機關或事業單位—人民團體與社會組織”的同心圓式結構，系統之間由內向外確立“領導—被領導”的聯結機制和“決策—執行”的運行方式，也有“政府—市場—社會”形成社會治理的“行政機制—市場機制—社會機制”協同互補的運行方式。其中，政府雖然屬于橫向系統結構中的組成之一，但實際情形中往往以縱向層級結構中的某一具體組織或組織體系存在。市域社會治理體系的縱向層次結構主要表現在政府自上而下的權力結構，包括不同層級政府之間或者說中央政府與各級地方政府之間的權力配置關系以及一級政府不同部門之間的權力配置關系?？v向體系涉及宏觀、中觀和微觀不同層級，必須從“國家治理體系—省域治理體系—市域治理體系—縣域治理體系—基層社會治理體系”的脈絡中統籌把握。長期以來，我國城市管理體系強調采用“兩級政府(市、區縣)、三級管理(市、區縣和街道或鄉鎮)、四級網絡(市、區縣、街道或鄉鎮、居或村委會)”的內部模式。(9)1996年，上海市政府提出“兩級政府、三級管理”的體制構想，后調整為“兩級政府(市、區縣)、三級管理(市、區縣和街道或鄉鎮)、四級網絡(市、區縣、街道或鄉鎮、居或村委會)”，成為“上海模式”的主要內涵，后在全國推廣，是傳統城市管理體制的典型模式。市域社會治理體系內部呈現出典型的“錐體”特征，形成“市—區(縣市)—街道/鄉鎮”三級金字塔式結構，層級之間有著法理或事實上的隸屬關系，依靠“命令—服從”機制運行。但在實踐過程中，“省—市—縣”銜接明顯不足，亟須在體系建設上加以強化。市域社會治理體系處在國家治理體系與縣域治理及基層治理體系的中樞地位，其職能體系與上下層級結構之間構成密不可分的銜接、傳遞與互動關系。頂層設計和基層實踐在此交匯，治理層級作為構成要素充分凸顯了市域社會治理體系的樞紐優勢。市域社會治理體系既保障層級結構協調運轉，還兼有同一層次內扁平治理的開放性，呈現出由中心向邊緣傳遞輻射而形成同頻共振的遞增效應。(10)徐漢明：《市域社會治理現代化：內在邏輯與推進路徑》，《理論探索》2020年第1期。

在市域社會治理體系中，還包括從“社會人”的角度出發，發揮公眾的自治能力、民主素養形成良好的社會治理格局。市域社會治理體系的建構要牢牢樹立起“以人為本”的核心理念，市域社會治理體系現代化要服務于人的全面成長，最終提升公眾的獲得感、幸福感和安全感。

三、社會結構理論的方法論與市域社會治理體系現代化構建

就方法論而言，馬克思的社會結構理論呈現三個顯著特征：一是社會結構的系統性認識論；二是社會結構的整體性認識論；三是社會結構的協同性認識論。(11)杜玉華：《馬克思社會結構理論視角下的國家治理體系構建》，《華東師范大學學報》(哲學社會科學版)2014年第6期?？傮w而言，馬克思指出要用系統性、整體性和協同性的方法來認識社會結構。上述方法論要求也進一步表明，社會結構不是孤立的、碎片的以及靜止不變的，而是在均衡、有序、協調狀態中保持動態穩定，從而發揮積極的社會功能。

(一)市域社會治理體系現代化構建的系統性維度

市域社會治理現代化體系的建構首先是一個系統性工程。要統籌發展各個社會系統，使其具備相互協調、共同發展的能力。從大類上看，市域社會可以分成城市社會和鄉村社會兩大子系統。在人類社會發展中，城鄉關系演變的趨勢是從對立、分離走向城鄉融合。(12)《馬克思恩格斯全集》第4卷，人民出版社1958年版，第368頁。就現代化的進程而言，我國不少發達地區事實上已經到了走向城鄉融合的關口。以浙江杭州為例，2019年末，杭州市常住人口達1036萬，其中城鎮人口達813.26萬，城鎮化率為78.5%。城區面積不斷拓展，已增加到10個區，城區面積達8000多平方公里，全市GDP突破1.5萬億元，人均GDP達15.2萬元。(13)數據來源：杭州網杭州新聞中心，https://hznews.hangzhou.com.cn/chengshi/content/2020-02/15/content_7676600.htm？from=singlemessage。城鄉統籌、一體運作、水平均衡的社會治理體系是實現城鄉融合，促進城鄉居民公平參與現代經濟社會生活、分享現代物質精神文明成果的關鍵。(14)王小章：《以社會建設推動城鄉一體化》，《浙江學刊》2011年第5期。因此，“市域”這一概念關鍵不在行政層級，也不能局限于特定的層級。市域社會治理體系是包含鄉村社會在內，聚集一定規模的人口，通過相對完整的分工與交換自成一體的系統性體系，同時在全國乃至全球分工體系中又居于特定且必要位置。從這角度來說，市域社會治理體系是一個“開放”的系統，在很大程度上塑造出了新型的社會治理結構。市域社會治理體系既包括城市行政區域的城市社會治理體系，也包括城市所轄區行政區域的城鎮和鄉村社會治理體系?？h域社會治理體系和基層社會治理體系都是市域社會治理體系的子系統。過去將社會治理體系區分為城市社會治理體系和鄉村社會治理體系，并在兩個系統實行不同的社會治理與服務制度，這與國家治理體系和治理能力現代化的要求南轅北轍。社會治理的二元結構將造成經濟效率降低、社會平等感缺失以及社會穩定性減弱等問題。(15)黨國英：《論城鄉社會治理一體化的必要性與實現路徑——關于實現“市域社會治理現代化”的思考》，《中國農村經濟》2020年第1期。中國需要做出系統性改革，通過逐步消除行政區劃和城鄉二元壁壘來打通物理空間以及制度政策的“斷頭路”，建立城鄉一體化的社會治理體系，市域社會治理現代化的提出是解決這個問題的一劑良方。

(二)市域社會治理體系現代化構建的整體性維度

市域社會治理現代化體系還要更加注重從整體性的維度加以把握，否則體系就難免會停留在碎片化、零散性的具體事務治理之中。整體性主要針對市域社會治理體系的縱向權力結構而言，包括“市—區(縣市)—街道/鄉鎮”的塊塊關系(層級關系)，也包括統一層級不同職能部門之間的條條關系(職能關系)，還包括條塊之間的關系(交互關系)。受“整體性政府”思想的影響與啟發，市域社會治理現代化體系的縱向權力結構主要特征表現為整體性，即通過縱向和橫向協調的思想與行動實現預期社會治理效能的政府治理模式。在實踐中，縱向權力結構的整體性是指“市—區(縣市)—街道/鄉鎮”三級以及政府各個部門之間職能邊界清晰、權責體系完善、銜接配合機制健全，通過推進機構整合和工作協同，為社會公眾提供方便快捷、優質高效的公共服務。首先，在塊塊關系上，層級政府間的職能配置與權責關系劃分是完善政府縱向組織體系的基礎，也是推進市域社會治理體系和治理能力現代化的重要內容。理順塊塊關系的核心是合理劃分“市—區(縣市)—街道/鄉鎮”三級政府(包括派出機構)之間的事權，推動塊塊職責體系向有機整體性方向發展，同時有助于有效規避在突發事件應急管理中的“本位主義”。其次，在條條關系上，對公共部門的功能和服務領域進行橫向整合與協同，解決以往跨界治理不力的問題。(16)陳國權、皇甫鑫：《在線協作、數據共享于整體性政府——基于浙江省“最多跑一次改革”的分析》，《國家行政學院學報》2018年第3期。條條關系的優化在實踐層面主要有兩種實現方式：一是合并職能機構，通過組織結構調整進行新一輪的機構改革；二是在保持科層制分工基礎上借助現代信息技術構建部門間溝通協調機制。再次，市域社會治理體系中的條塊關系主要是指區(縣市)和鄉鎮街道的關系，即基層條塊關系。探索新型基層條塊關系是基層社會治理改革的要點，也是市域社會治理現代化的基點。需要重點強調的是，在整體性的縱向權力結構構建過程中，高速發展的數字技術無疑將提供巨大支撐作用。沒有高度發展的信息化政府，就無法真正跨越政府之間的層級鴻溝，無法將規模龐大的行政機構和其他組織用信息連接起來，從而為民眾提供整合性的服務。(17)彭錦鵬：《全觀型治理：理論與制度化策略》，《政治科學論叢》2005年第23期。

(三)市域社會治理體系現代化構建的協同性維度

市域社會治理體系現代化還必須依據協同性原則來構建，即將原來分割運行的橫向系統協同起來形成市域社會治理的合力。改革開放以來，中國社會治理體系的變遷不僅表現為結構轉型和制度創新的過程，也是一個復興社會主體以及創造多元社會主體的過程。隨著市場經濟發展和行政體制改革的深入，從總體性社會(Total Society)中產生出多種類型的社會主體，并在一定程度上發展出以決策權為核心的自主性。(18)參見孫立平：《轉型與斷裂:改革以來中國社會結構的變遷》，清華大學出版社2004年版，第31頁?？傮w性社會是指社會結構分化程度很低的社會。在這種社會中，國家對經濟以及各種社會資源實現全面的壟斷，政治、經濟、社會、文化及意識形態等高度重疊，國家政權對社會整體實現全面的控制。在此基礎上，中國形成了具有鮮明特色的多元主體結構，由于不同主體的運行目標、行動規則、價值導向和功能都有差別，中國社會進入了多主體、多中心時期。這個過程也意味著總體性社會的消融，社會治理的專門性逐漸明晰，政府負責公共事業，經濟建設的主體是各類企業，社會組織則主要從事社會公益事業等。當然，并非所有社會事務都能進行這種明確的分割，并有單一主體與之對應。事實上隨著社會的發展，社會事務及社會需求越來越呈現出多元和復雜的特征，現代化社會治理體系的構建必須建立起多種主體協同的觀念。只有依賴橫向系統結構的集體行動，通過多主體合作、多機制互補互促，才能實現社會治理實踐的多重超越。此外，橫向系統結構的協同性也應置于一定的國家制度背景、社會結構現狀和歷史文化傳統之中來綜合考慮，在不同國家、不同地區、不同階段，橫向系統結構中的主體關系及治理模式會呈現多種模式。當前，中國市域社會治理體系現代化的協同性主要是指黨建引領“一核多元”協同共治的社會治理體系，具體涉及夯實各級黨委引領基石和凝聚力的功能、提升部門與基層政府的社會管理效能、恢復基層自治組織的治理功能和鼓勵各類社會組織參與治理、探索人民團體參與治理新途徑以及激發企業參與社會治理的活力等內容。

四、結語：邁向“市域社會治理共同體”

黨的十八大以來，黨中央關于“社會治理體系”的制度探索經歷了及時而鮮明的轉變。黨的十八大提出要“加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”(19)胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進、為全面建成小康社會而奮斗》，人民出版社2012年版，第34頁。。黨的十八屆三中全會將“社會管理體制”調整為“社會治理體制”，要最大限度增加和諧因素，增強社會發展活力，并明確指出，社會治理堅持系統治理、依法治理、綜合治理和源頭治理。黨的十九大報告對“打造共建共治共享的社會治理格局”進行了專門部署，提出要“加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平”(20)習近平：《決勝全面建成小康社會、奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，人民出版社2017年版，第49頁。。堅持“共建共治共享”的社會治理要求，黨的十九屆四中全會將其上升為中國社會治理制度的基本內涵，并進一步完善“黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的社會治理體系。歸納來看，近年黨中央關于社會治理體系的頂層設計呈現兩大改革趨勢：第一，不斷優化社會治理的“結構”形態；第二，不斷強化社會治理的“公共性”導向。市域社會治理體系現代化建構體現上述兩大趨勢的集成。從結構優化的角度來看，市域社會治理體系現代化的重要目標是優化市域社會治理結構，重建市域社會穩定與活力并存的治理秩序，這關乎社會治理改革的重要路徑。從“公共性”導向來看，市域社會治理體系現代化的重要意義在于回應市場化、城鎮化機制對傳統城市社會聯結機制的消解，化解城市日益原子化與失范(Anomie)危機并重新實現社會整合，這關乎社會治理改革的基本方向。當然這兩種改革趨勢是互相聯系的，兩者的溝通點就是作為一系列權利和責任之承擔者的公民。政府改善民生和實施社會服務的對象是作為國家之主體的公民，公民作為社會治理的行動者也決定著社會最終能否真正有活力可持續地運轉起來。因此，社會治理的核心是“人”，這也是馬克思在社會結構理論中反復強調的觀點。黨的十九屆四中全會提出“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。市域社會治理體系現代化也必將朝著“市域社會治理共同體”的方向邁進。