吉林省農村環境治理現存問題及解決路徑
——基于吉林省299 份調查問卷的分析

王鑫

（吉林工程技術師范學院，吉林 長春 130000）

一、文獻綜述

農村環境治理問題不僅是黨中央、國務院關注的焦點，也是國內學者爭相討論的熱點問題之一。近幾年學者們研究的側重點主要集中在政策體系、治理主體、治理行為以及治理路徑和策略等方面的探索。如杜焱強（2019）分析了新中國成立70 年來的農村環境治理各個階段政策脈絡，從理念、結構與技術三重視閾下探討制度環境治理變遷的轉換邏輯。張志勝（2019）梳理了十八大以來的7 個中央一號文件對于農村環境治理問題的詳細舉措，提出多元共治的農村環境治理新模式。戚曉明（2018）回顧了新中國成立近70年來的農村環境治理主體變遷軌跡，給予農村環境治理主體新的角色定位。張芷婧（2019）認為應該從自覺意識、法治建設、發展經濟以及組織嵌入等4 個角度充分保障和發揮農民的主體作用，為農村環境治理提供長效不竭的動力源泉。張童朝等（2019）通過構建Probit 模型檢驗了農民的利他傾向和有限理性對農民自身采用綠色農業技術行為的影響。謝文寶（2018）運用了計量經濟分析研究了農戶的經營行為對耕地面源污染的嚴重影響。孫慧波等（2018）基于結構方程模型實證分析人居硬環境和軟環境兩個方面對滿意度的影響，得出農村人居環境滿意度較差的結論，需要在優化農村環境衛生和提高農村社會服務上下功夫。孫鈺等（2019）通過構建農村環境治理投入-產出指標體系，基于DEA 計量模型實證研究方法，得出農村環境治理技術水平治理效率偏低，認為采用先進技術，加大投入開展跨區域治理合作是提升農村環境治理效率的主要策略?？傮w而言，已有文獻忽略了農民作為參與者與使用者的雙層角色對環境治理效果的切身體驗,因此本文以農民滿意度作為切入點探究農村環境治理效果，從政府、農戶及農村經濟組織分析農村環境治理問題表征，繼而預判出農村環境治理問題的未來走向，以期能為吉林省乃至我國農村環境治理問題的解決以及實現鄉村振興戰略提供參考。

二、數據來源

本文數據來源調查范圍涉及吉林省5 個縣（市）（公主嶺、榆樹、伊通、舒蘭、遼源）10 個行政村，調查時間為2020年8 月～10 月。共發放調查問卷350 份，回收325 份,有效問卷299 份,有效問卷占回收問卷的92%。數據分析利用SPSS.23 進行數據統計分析。

有效調查問卷中，受訪者個人基本特征從年齡分布上看30 歲及以下6 人，30～40 歲24 人，40～50 歲99 人，50～60 歲133 人，60 歲以上37 人。從性別上看男性155人，占51.8%，女性144 人，占48.2%。從家庭人口數分布上看，3 口人以下占14.38%，3 口人家庭占23.41%，4 口人家庭占37.46%，5 口人家庭占14.38%，6 口及以上的占10.37%。從學歷分布上來看，小學及以下的受訪者101 人，占總數的33.8%，初中學歷的受訪者162 人，占總數的54.2%，高中及中專學歷35 人，占總數11.7%，大專及以上學歷的受訪者1 人，占總數的0.3%。在種植結構分布上，以玉米為主要種植作物的家庭占73.6%，水稻24.7%，其他（包括土地流轉）占1.7%。

三、農村環境治理效果分析

2013-2019 年7 個中央一號文件對于農村環境治理問題從推進農村生態文明建設到農村人居環境整治，從美麗宜居鄉村建設到補齊農村人居環境和公共服務短板，體現了國家對生態文明建設頂層政策設計的重視，為繼續深化農村環境保護奠定深厚基礎。2014 年和2018 年國務院出臺的《關于改善農村人居環境的指導意見》《農村人居環境整治三年行動方案》，2013 年和2015 年原農業部出臺的《關于開展“美麗鄉村”創建活動的意見》《關于打好農業面源污染防治攻堅戰的實施意見》，2015 年住房和城鄉建設部出臺的《關于全面推進農村垃圾治理的指導意見》，2016年國家發展和改革委《關于編制“十三五”秸稈綜合利用實施方案的指導意見》，體現了國家及政府各部門對農村生態環境治理思路從頂層設計到分項政策配套逐步系統化的過程，體現了生態文明建設已經深入到農村社會生活的方方面面。隨著各項政策措施的實施，農村環境治理問題正在逐步得到解決，農村環境狀況正在逐步得到改善。

1.農業生產環境持續惡化有所遏制

農業面源污染是農業生產環境遭到破壞最大的元兇之一。農業面源污染的根本原因是分散的養殖戶畜禽糞便的隨意排放和過量的農藥及化肥使用經雨水沖刷氮磷流失進入水域。根據2015 年《中國環境公報》數據顯示：“全國廢水中化學需氧量排放量是2223.5 萬噸，農業源化學需氧量排放量1068.6 萬噸，占總數的48.1%,全國廢水中氨氮排放量229.9 萬噸，農業源氨氮排放量72.6 萬噸，占總排放量的31.6%?！闭{查問卷結果統計，耕地土壤污染方面，67.9%的調查對象認為與過去3 年相比耕地板結情況沒有惡化，21.7%的調查對象認為情況愈來愈嚴重，75.6%的調查對象糧食畝產填報的數據與當地農業部門給予的平均數值相比變化范圍在5%以內。在農藥和化肥等農資資料投入方面，75.9%的調查對象填報的化肥投入量數據是在當地平均投入量5%變化范圍內，42.1%的調查對象填寫的農藥投入量數據是在當地平均投入量5%變化范圍內，而36.5%的調查對象填寫的農藥投入量數據高于當地平均投入量。在畜禽養殖方面，64.2%的被訪戶沒有進行畜禽養殖，超過一半的被訪戶認為畜禽氣味、糞便對生活影響較之前有所緩解。從問卷整體反映的情況來看，農業生產環境持續惡化有所遏制，并且有初步好轉之改觀。

2.農村的人居環境改善初見端倪

通過調查問卷統計，67.2%的被訪農戶所在村80%以上道路屬于水泥路，18.7%為砂石路，只有13.7%的被訪農戶所在村80%以上道路屬于土路；73%的被訪農戶認為飲用水口感與過去5 年相比沒有變化或者越來越好喝；92.3%調查對象所在村建立了集中垃圾收集場所，但是污水、廁所治理還沒有采取更進一步的措施，70.2%調查對象所在村沒有建立污水處理設施，74.6%的調查對象所在村沒有政府修建的衛生廁所。對于農村的生活環境與過去5 年相比整體滿意度，67.2%的被訪農戶認為生活環境越來越好，26.8%的被訪農戶認為沒有變化，只有6%的農戶選擇越來越差?？傮w來看，農村生活環境改善狀況成效明顯，農戶對農村整體生活環境滿意度較高。

3.農村的自然環境改善還在原地踏步

根據調查問卷統計，農戶認為所在村莊的自然環境與過去5 年相比沒有變化的占到一半以上，21.7%的被訪農戶選擇了越來越差。筆者還設計一道題目是“所在村屯的綠化覆蓋率”，80%以上的被訪農戶選擇了不清楚。

四、農村環境治理存在問題

1.現有涉農資源缺乏有效整合

以吉林省為例，美麗鄉村、耕地質量保護、黑土地保護和畜禽標準化養殖等各種獎補項目資金主要承擔實施部門是農業農村廳；秸稈綜合利用獎補項目主要承擔實施部門是發展和改革委員會；垃圾污水處理項目承擔主體變成了住房和城鄉建設廳。各個部門在項目實施過程中側重于本部門職責區域和范圍，各自為政分散治理的結果最終導致農村環境進入九龍治水，供需錯配“內卷化”困境。

2.公共基礎設施和服務投入不足

盡管農村環境工作受到高度重視，各種政策資金向農村環保項目傾斜，但是由于項目資金碎片化導致資源配置低下,垃圾、污水、衛生廁所等公共基礎設施建設和公共服務投入不足導致農村環境治理形勢依然嚴峻，治理道路依然任重道遠。根據于法穩2016 年對全國的行政村數據調查顯示：52.62 萬個行政村有20%的比例能夠對生活污水進行處理，65%的行政村對生活垃圾進行集中收集轉運。

依據本次調查數據統計分析來看，受訪農戶所在行政村（鎮）能夠進行污水處理的村鎮占總村鎮比例29.8%；受訪農戶所在村有政府修建的衛生廁所占總村鎮比例的32.8%；92.3%的受訪農戶所在村建立了集中垃圾收集場所。盡管大多數村都實現了垃圾集中堆放、集中收集、集中轉運，但是后續的垃圾處理僅限于填埋為主，資源化利用效率極低，不僅給填埋場帶來極大負擔，而且在轉運和填埋過程中容易造成二次污染。

3.村民參與農村環境治理意愿較低

各地實踐證明，農民是農村環境治理問題解決的核心，農村環境污染治理工作的主體是生活在農村地區的居民，其環境治理離不開他們的支持。然而，事實上，在我國快速工業化和城鎮化進程中，大部分農民思想意識還停留在小農經濟形態里，環保自我治理需求比較低，更加關注政府環保政策的輸出和治理安排，“等、靠、要”現象比較突出。本次調查數據關于農戶的環保認知、參與和支付意愿情況如下表1：

表1 農戶的環保認知、參與和支付意愿

五、農村環境治理問題解決路徑

通過以上分析可以得出，近些年來，隨著國家對農村環境治理問題的高度重視，各項政策和配套項目資金傾斜，農村環境狀況有了很大改善。但是，其治理形勢依舊嚴峻，存在問題依然突出，特別是現有涉農資源配置較低、公共基礎設施建設投入不足，公共服務模式單一，村民、農業企業和農業經濟組織環保自主參與意愿和行為較低等方面。因此，結合鄉村振興戰略的重點任務，著力思考我國農村環境治理未來走向正是想國之所想，急國之所急。

1.理順政府各部門職能，實現農村環境政策系統化供給

新中國成立后很長一段時期，受城鄉二元結構、產業發展等因素影響，我國的農村環境保護一直讓位于經濟建設，處于空白和邊緣位置。后期國家逐步加強對“三農”工作的重視，尤其是新農村建設和美麗鄉村建設的目標提出后，農村環境治理問題也提上日程。近期，隨著習近平總書記在各種會議場合對農村環保工作的科學論斷，農村環保價值和重要性又得到重新認識，為農村環保工作的開展開辟了良好的政策基礎。然而很久以來，我國各級政府部門不同程度存在職能重疊、分工不清、權責不一致、爭功諉過、政出多門等等之亂象，僅農村環境治理這一問題就涉及農業、發改、住建及環保等等多個部門，多頭分散治理大大降低農村環境治理效率。因此，歷次的機構改革，理順職能關系也變成了政府改革的第一要務，2018 年機構改革繼續推行“大部制”，體現了政府政策思路系統化過程。未來農村環境治理政策思路頂層設計應更加關注系統化和綜合性，從各部門單要素專項治理轉向多部門聯合整治，打破空間地域限制，實現農村環境連片治理。

2.創新農村環境治理模式，實現農村環境服務多樣化供給

長期以來，我國農村環境治理一直是以行政化手段為基礎，以罰款和資金獎補為主要懲罰和獎勵措施來糾正環境外部影響，強調政府權威性管制一種模式。然而隨著社會經濟的不斷發展，環境治理問題層出不窮，原有治理模式不再適合復雜環境現象，探索農村環境治理模式，實現農村環境服務多樣化供給正是未來農村環境發展應有之義。農村環境服務多樣化供給模式包括：農村環境服務第三方治理模式、PPP 模式以及村民自我服務模式等等。以吉林省公主嶺市為例，2017 年開始，公主嶺市政府與北京環衛集團簽訂服務合同，采取政府購買、服務外包模式，將公主嶺市24 個鄉鎮，404 個行政村生活垃圾清運交給北京環衛集團，很好地解決了公主嶺農村垃圾隨意堆放、環境臟亂差問題。

3.廣泛動員農村環境治理參與主體，推動農村環境治理多元合作

實踐證明，隨著經濟社會的轉型升級，農村環境治理問題由多重復雜因素交互在一起，任何單一主體政府、企業、社會治理模式都會造成部分“失靈”是不可取的。近年來，相關政策強調農村環境治理主體的多元化。政府作為公共產品主要供給者，承擔著農村環境治理終極責任；農民和農村社區作為農村環境使用者和治理的參與者有著得天獨厚的優勢和必要性；農村企業和農業經營組織應該轉變觀念，承擔環保的社會責任；非政府組織通過自身的社會影響力，彌補政府失靈和市場失靈環境治理空白。因此在農村環境治理過程中，由傳統政府行政管控轉向多元主體合作共治模式已經成為必然趨勢。

4.強化綠色生產方式認知，促進現代農業可持續發展

不置可否，農村環境問題大規模爆發，與村民、農業企業、經濟組織的環保意識淡薄，缺乏綠色生產方式認知有很大關系。因此當務之急就是增強村民、農業企業和經濟組織負責人的環保意識，提高環保素養，明晰環保社會責任，使他們清楚認識到自身的環保主體地位，認識到生態環境與自身生活質量息息相關。

其次要強化村民、農業企業和經濟組織負責人綠色生產方式認知，引導他們在農業生產過程中自覺踐行環保理念，真正將環境發展融入到農業綠色發展中，促進現代農業的可持續發展。