行政處罰立案制度的構建邏輯與實踐價值

商思剛

一、行政處罰立案制度及現行規范

行政程序的啟動可以分為依職權啟動和依申請啟動，我國行政法律規范體系中也相應使用了“立案”和“受理”兩個類似的概念。但在具體的法制文本和實務操作中，兩個概念的用法較為混亂。梳理下來，大致包括三種情形：一是“立案”與“受理”通用，兩者名稱不同但涵義相同。[2]該用法分為兩種情形：一是名為“立案”實為受理，例如《專利行政執法辦法》中對處理專利侵權糾紛、調解專利糾紛用“立案”，但此處涵義實為受理相關申請；二是名為“受理”實為立案，如《公安機關辦理行政案件程序規定》中對行政案件用“受理”，對刑事案件用立案，但此處的“受理”行政案件與行政立案并無實質區別。二是“立案”與“受理”并用，用于投訴舉報處理、行政處罰以及兩者的銜接程序，以不同對象和時間順序相聯結。[3]例如，《衛生行政處罰程序》中規定，對案件要及時受理，符合條件的要在七日內立案。再如，《市場監督管理投訴舉報處理暫行辦法》中規定，對投訴材料審查后決定是否受理，對舉報材料在線索核查后決定是否立案。三是契合漢語詞義的通常用法，即“受理”是對申請的處理，用于依申請行政行為的啟動，如《行政許可法》《行政復議法》《政府信息公開條例》均規定了“受理”，《行政強制法》在規定人民法院接收行政機關強制執行申請時也使用了“受理”；“立案”則用于依職權行政行為的啟動，因公權力能動行使時多具有強制性，尤其專用于行政處罰這種與刑事追責程序同具懲戒性的傳統威權行為。在長期的法治實踐中，我國已有不少法規、規章、行政規范性文件和行政機關內部文件涉及行政處罰立案問題。但是，在《行政處罰法》于2021年修訂之前，我國行政處罰制度體系中尚不存在法定的行政處罰立案制度。

立案制度的非法定化，使得立案程序與檢查、聽證、審核、集體討論、決定、送達和執行等法定程序相比，較少受到執法實踐和司法審查的重視。例如，檢查、強制、決定和執行，能夠直接產生對外效力，屬于獨立的可訴的行政行為。再如，聽證、審核、集體討論和送達，雖然屬于內部程序，但在司法審查中能夠對行政處罰行為的法律效力產生決定性影響。只有立案程序，不僅被行政執法機關視作內部程序，行政復議機關、人民法院也認為對其不具有進行合法性審查的必要。此次法律修訂，在立法邏輯上補足了行政處罰制度中長期缺失的啟動環節，在行為邏輯上進一步強化了對行政處罰的入口管理。修訂后的《行政處罰法》中與立案有關的條款包括第25條第1款關于管轄權爭議處理的規定、第39條關于立案依據公示的規定、第54條第2款關于立案標準和要式形式的規定、第60條關于執法時限計算的規定、第76條第2款關于不立案責任的規定。以上內容相互聯結、各有作用，共同在行政處罰普通程序中構建起完整的行政處罰立案制度，并使立案程序從國家法律層面上確立為法定程序、外部程序，[4]參見袁雪石：《行政處罰法釋義》，中國法制出版社2021年版，第309頁。使該程序在行政復議、行政訴訟中具有了合法性審查的意義，并使其在部分情況下具有被單獨提請法律救濟的必要性。

二、行政處罰立案制度的法治意義

（一）體現行政處罰公開、公正原則

《行政處罰法》修訂后要求行政處罰立案依據必須公示，是指從實體法維度上必須將行政處罰的違則和罰則向社會公示?！秶鴦赵恨k公廳關于全面推行行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大執法決定法制審核制度的指導意見》（國辦發〔2018〕118號）指出，包括行政處罰在內的行政執法公示是保障行政相對人和社會公眾權利的重要措施。行政處罰立案依據公示，既是落實行政執法公示制度的要求，也是貫徹行政處罰法定原則和公開、公正原則的要求，更是從行政處罰程序起點上保障行政相對人和社會公眾知情權、參與權、表達權、監督權的重要措施。

（二）強化對執法不作為的監督

我國之所以在此次法律修訂中將立案程序賦予法定地位且著力構建立案制度，應是在國家《行政程序法》尚付闕如的背景下，著力解決人民群眾反映較為強烈的行政機關“有案不立”“久查不結”等執法領域頑癥痼疾。為此，不僅規定了符合條件時必須及時立案，還配套了對不依法立案的監督和責任規定。此外，以書面文書或電子文書作為載體的立案決定，因其作為證據使用時具有清晰、易查的特點，尚有作為其他程序準據節點的意義。一是除法律、法規、規章另有規定外，以立案之日開始計算90日的行政處罰辦理時限，這樣能夠盡量避免行政機關隨意變動立案時間、規避辦理時限要求；二是以“最先立案”作為處理不同行政機關之間管轄權爭議的標準，解決了法律修訂前通常以“先發現違法行為”為標準，但發現時間爭執不清、論證不明的問題。

（三）完善行政執法工作機制

在執法實踐中，行政機關除對屬于行政處罰權限范圍的違法行為開展專項執法外，還對包含行政處罰權限在內的全部行政職責事項負有主動的日常監管職責，并且受理與行政職責事項密切相關的群眾投訴舉報、辦理上級機關交辦的與行政職責有關的事項。法定立案程序的缺失，使得日常監管履責、投訴舉報處理、交辦事項辦理與行政處罰執法之間銜接混亂，且線索初查、行政調查、行政檢查邊界不清，執法資源的調用較為隨意，過度執法和消極執法亂象并存。以立案為程序節點將執法活動區分為立案前、立案后，能夠從時間邏輯上把與執法相關的行政程序串聯為有機的履責場域，并且可以從法治邏輯上將行政調查區分為立案前的線索初查和立案后的正式調查，以便根據前后調查深度的不同合理使用行政檢查、行政強制和先行登記保存措施。[5]根據《行政處罰法》第54條、第56條的規定，行政機關在立案前后均可使用行政檢查、先行登記保存措施。另據《行政強制法》第19條規定，行政執法人員通過補辦批準手續的方式在行政處罰立案前后均可使用行政強制措施。但是，根據立案法定、辦理時限法定的立法原義，遵循正當程序原則，行政機關在立案前使用先行登記保存、行政強制措施的，除必須在法定期限內作出處理決定外，還應當及時補辦行政處罰立案手續。另外，行政機關在立案前使用上述措施的，理應在頻次或強度上與立案后有所區別，否則有違公正原則。

（四）提升行政執法規范化水平

立案程序原為法規、規章、行政規范性文件或者內部工作文件規定的內部程序，立案標準以及是否立案、結案、銷案一般不對外公開，甚至行政相對人、投訴舉報人等利害關系人也難以明悉案情進展。行政相對人因不明案情進展而長期處于等待調查的焦慮中，投訴舉報人因訴求得不到有效回應而認為行政機關不作為或包庇被投訴舉報人，由此產生很多不必要的行政爭議?！缎姓幜P法》將立案程序確立為外部程序并配套規定了不依法立案的監督和責任，通過設定立案依據公示、立案標準法定等“陽光執法”的新措施，能夠達到減少行政爭議產生、實質性化解部分爭議的良好效果。并且，法定的立案制度將促使行政執法機關與行政復議機關、人民法院、人民檢察院在實踐中對立案標準、審批程序、不立案責任、法律救濟等問題逐漸形成統一認識，既有利于在法治的軌道上更加充分地保障當事人權利，也有助于提升行政機關執法規范化水平。

三、作為立案制度核心的立案標準

行政處罰立案制度的核心是立案標準問題。我國現行行政法律規范體系中有關行政處罰立案標準的規定散見于行政法規、部門規章和國務院部門行政規范性文件中，以部門規章為絕對主體。在“北大法寶”平臺以“立案標準”“立案條件”為關鍵詞對現行有效的行政法律規范進行檢索，可以找到《中華人民共和國藥品管理法實施條例》等7部行政法規、《司法行政機關行政處罰程序規定》等33部部門規章，另能找到《郵電通信案件立案標準》等數量不多的國務院部門行政規范性文件。[6]檢索平臺為“北大法寶”網站的“法律法規”數據庫（https://www.pkulaw.com/law?way=topGuid），分別以“立案標準”“立案條件”為關鍵詞進行全文檢索。最后訪問時間為2022年11月16日。這些有關立案標準的規定從總體上可以分為原則性規定和操作性規定兩種類型。前者如《中華人民共和國海關行政處罰實施條例》第33條“海關發現公民、法人或者其他組織有依法應當由海關給予行政處罰的行為的，應當立案調查”，后者如《自然資源行政處罰辦法》第12條“符合下列條件的，自然資源主管部門應當在10個工作日內予以立案：（一）有明確的行為人；（二）有違反自然資源管理法律法規的事實；（三）依照自然資源管理法律法規應當追究法律責任；（四）屬于本部門管轄；（五）違法行為沒有超過追訴時效。違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，可以不予立案”。

對上述文本作整體分析，可以發現有關立案標準的現有規定未能完全符合《行政處罰法》和《國務院關于進一步貫徹實施〈中華人民共和國行政處罰法〉的通知》（國發〔2021〕26號）提出的邏輯性、安定性、可操作的要求。一是現有文本整體上以原則性規定為主，欠缺實務操作性。全部40部行政法規、部門規章中，操作性文本為18部，占比不到一半。二是現有文本在法律位階上以部門規章為主，基于其各自立法的特點，立案標準從要素設計、要素結合和要素列明上均較為混亂。三是部分文本邏輯混亂，某些條款法理上難以令人信服。例如，《市場監督管理行政處罰程序規定》將可以不予處罰的“首違免罰”情形與應當不予處罰的“輕微不罰”情形同列為不予立案的條件之一，[7]“輕微不罰”指《行政處罰法》第33條第1款規定的“違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰”，“首違免罰”指《行政處罰法》第33條第1款規定的“初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰”。另外，本文中的“不罰”指應當不予處罰，“免罰”指可以不予處罰。既不符合為了防止“有案不立”而設定立案制度的修法精神，實踐中又因“首違”未立案導致后次執法時難以精確識別同一行為人前次違法構成情況。

四、立案標準的要素設定和邏輯構建

從行政處罰理論和執法實踐出發，通過對現有立案標準進行分析并提取“公約數”，可以提出構建操作性立案標準的三個維度要素：一是從特定行為是否可能符合行政實體法律規范體系中違則和罰則的實體維度作出正向適用性判斷。二是從對該行為實施行政處罰是否明顯有違法定的追訴程序規定或者明顯符合不予處罰規定的程序維度作出負向排除性判斷。三是從行政處罰的基本原則、法律限度內的政策性要求維度進行裁量適用。

（一）正向適用的實體維度要素

該維度是指以行政實體法律、法規、規章的規定來判斷特定行為是否可能符合違法行為構成并產生行政責任，并且該行政責任是否具體表現為行政處罰的罰則。實體維度要素中包含違法行為構成、違法責任設定、實體罰則有無三個子要素。在行政機關擬作出立案決定時，對各個子要素均應進行正向的適用性判斷，且各子要素間應當為“并且”的關系。即特定行為同時符合構成違法行為、有行政責任、該責任表現為實體罰則這三個要素時，才能在實體維度層面認可對其作出立案決定的傾向性意見。為避免執法擾民及節約行政資源，對該判斷中需要自由心證的“可能”之程度，可以借鑒證據法中有關證明標準的理論，確立為“排除濫用職權標準”，亦即行政機關在初查階段掌握的證據，能夠證明當事人的特定行為違反實體法的可能性稍大于不違反實體法的可能性。[8]排除濫用職權標準也可稱為優勢證據標準，高度蓋然性標準可以稱為明顯優勢證據標準。行政處罰簡易程序中采用排除濫用職權標準，普通程序中原則上應采用高度蓋然性標準，但處以大額罰款或自由罰時應達到排除合理懷疑標準（確信無疑標準）。法定立案制度的設立初衷雖是為了防止有案不立，但禁止濫用職權是行政法的基本原則之一，對立案標準中的實體違法可能性之判斷，有必要達至排除濫用職權標準。

1.特定行為符合行政違法行為構成。行政違法行為的構成要件，雖然在行政法學界和實務界沒有形成類似犯罪構成“要件論”的共識，但應當遵守處罰法定的原則并無異議。此處的“法定”，應當指行政實體法律、法規、規章的明文規定所設定的違則，亦即以類型化的方式呈現的違法行為種類。行政實體法律規范體系能夠對特定行為完成涵攝的，才能認定該行為構成行政違法，才產生是否應當予以調查并追究行政責任的問題。如果僅能夠從立法目的的角度闡釋特定行為對行政管理秩序的危害性，或者僅存在行政規范性文件、內部工作文件或其他文件的依據，則不能認定該行為構成行政違法行為。當然，行政實體法律規范體系中存在“其他違法行為”的兜底性條款，對該類條款應當在個案執法中具體判斷是否能夠適用。從成文法的嚴肅性、法律秩序的安定性和“監管紅利”歸于行政相對人角度考量，除非特定行為危害性過于突出或正處于突發事件應對期間等極端情形，對兜底性條款的適用應當保持足夠的謙抑性。

2.違法行為在實體法中設定有行政責任。我國行政實體法律規范體系中存在一些有違法無責任的規定，例如實施行政許可管理的某些領域對列舉的違法行為未能一一設定行政責任，又如垃圾分類、物業管理等較多的涉及公民個人違法的領域難以設定并實現行政責任等等。這一問題從《行政處罰法》修訂時增加了授權行政法規、地方性法規、規章補充設定各自上位法未作處罰規定的內容亦可得窺一二。因此，某一行為即便構成行政違法行為，但是否產生行政責任仍應視行政實體法律規范體系中的明文規定而論。

3.該行政責任表現為實體法中的罰則。行政責任包含行政處罰措施和非處罰措施，前者如罰款、吊銷許可證件、責令停產停業等，后者如約談、警示、教育等。因此，即使特定行為符合行政實體法的違則，且該違則有明確的責任性條款，仍應判斷該責任是否具體表現為行政實體法律、法規、規章中的罰則。上述認定必須從行政實體法律規范體系中進行逐一審視，并應注意辨別行政處罰措施和非處罰措施中均包含的警告、通報批評等跨類型措施在個案中的具體性質。

（二）負向排除的程序維度要素

該維度是指判斷行政機關對特定行為實施行政處罰是否明顯有違《行政處罰法》的追訴程序規定，以及是否明顯符合阻卻違法構成、免予承擔責任的不予處罰規定。行政機關擬作出立案決定時，對程序維度下各個子要素均應進行負向的排除效力判斷，且各子要素間應當為“或者”的關系。即特定行為不符合追訴程序規定中任意一項或者符合不予處罰規定中任意一項的，在程序維度層面均應排除對其作出立案決定的傾向性意見。因為這種負面排除的適用方式屬于對積極執法作為的否定，不予立案決定必須經得起監督體系和救濟程序的考驗。因此，對該判斷中需要自由心證的“明顯”之程度，可以借鑒證明標準理論中的“確信無疑標準”，亦即行政機關在初查階段對不予處罰條件的認定或者所掌握的不予處罰事實，能夠就適用不予立案規定的證明，達到確信無疑的程度。[9]確信無疑是指：（一）對不予處罰條件的認定沒有任何可質疑之處；（二）初查掌握的不予處罰事實，沒有任何證據能表明或從常識上能推斷其存在真實性問題，且各種證據之間、證據與不予處罰事實之間不存在矛盾。

1.追訴程序規定，包括管轄權、追訴時效、適用依據等。具體包括行政機關對特定行為實施行處罰有級別、地域、事務或者專屬管轄權；涉嫌違法行為未超出法定的行政處罰追訴時效；行政實體法在執法過程中有修改時不存在新法或舊法不認為是違法的情形等。其中，管轄應結合行政機關的“三定”方案、職權清單和行政處罰權力清單來認定，并應注意是否存在委托執法、綜合執法、承接處罰權或協議管轄、指定管轄、行政管轄豁免等情況。

2.不予處罰規定，包括阻卻違法事由、主體責任承擔和法定不予處罰規定。阻卻違法事由如不可抗力、緊急避險、公務行為等，在有實體法明確規定的情況下，其可以影響對行為違法性的定性，從而影響行政責任的歸集和追究。主體責任承擔的規定包括主體不正確或不適格，主觀過錯問題由相對人在初查階段所提交的證據已足以排除，[10]主觀過錯要件原則上實施過錯推定歸責原則，即由當事人舉證證明自己無主觀過錯。該證明過程一般應在立案后的調查中完成。但是，也不能完全排除涉嫌違法行為人在初查階段即提交了足夠證明自己無主觀過錯的證據?；蛘咴摪覆环蠈嶓w法在特定違法行為構成上明文列出的主觀過錯要件。[11]過錯推定歸責原則亦有例外，法律、行政法規可以設定行政機關必須主動查明當事人是否有主觀過錯的條款。例如，《中華人民共和國海關行政處罰實施條例》第17條規定，報關企業、報關人員因過錯致使特定違法情形發生的，可以對報關企業實施行政處罰。法定不予處罰規定僅指《行政處罰法》第33條第1款規定的“違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果”的情形，該情形在性質上被視為不構成違法。

（三）綜合平衡的裁量維度要素

該維度是指從行政法治理念和行政處罰原則高度，對上述實體要素和程序要素進行綜合平衡，并在法律限度內落實行政管理活動的政策性要求。具體包括三個方面。

1.特殊考量因素，是指實體維度要素和程序維度要素之外，足以影響違則認定或罰則適用的其他規定。鑒于此類要素的復雜性，對其考量和適用應當十分慎重。行政機關擬援引該類要素作出不予立案決定時，其適用性判斷需要用“確信無疑標準”使自由心證達至“明顯”程度，另外還須注意該類要素屬于可以不予立案而非應當不予立案。具體包括三類因素：（1）法定的免予處罰規定，該情形僅有一種，即《行政處罰法》第33條第1款規定的“初次違法且危害后果輕微并及時改正”的情形；（2）非法定的處罰影響因素，亦即在執法實踐中通常予以考慮的能夠阻卻違法行為構成、行政責任歸集和追究的各種事由，具體包括行政實體法中沒有明文規定的受害人同意、正當防衛等阻卻違法事由，[12]阻卻違法事由中的不可抗力可以歸入主觀過錯要件予以證明，但正當防衛、受害人同意、緊急避險、公務行為、自助行為等難以完全從主觀過錯的角度考量。能夠用證據予以推翻的因果關系推定；[13]《行政處罰法》未區別行為犯、結果犯、危險犯，對違法行為構成也未規定因果關系要件，但在學理解釋和執法實踐中仍將因果關系視為重要的定性考量因素。另在部分情況下，有實體法明確規定了危害后果作為違法行為構成要件，此時必須考量因果關系情況以確定是否構成違法行為。對因果關系要件，應當參照主觀過錯要件實施過錯推定責任，由涉嫌違法行為人提交證據證明其行為與危害后果之間不存在因果關系?！伴g接正犯”等轉移違法責任的情形等；（3）特殊的法律適用原則，具體包括執法過程中法律修訂導致適用“實體從舊兼從輕”原則，“一事不再罰”原則，“刑事優先原則”等。

2.按普通程序進行立案、處罰的必要性?！缎姓幜P法》在第五章“行政處罰的決定”部分設計了簡易程序和普通程序兩種類型，并將規定立案標準和要式形式的第54條第2款置于第五章第三節“普通程序”之下。立法作如此安排，應是考慮到行政處罰活動的效率要求，厲行節約行政成本。至于第五章第二節規定的“簡易程序”，雖然立法用語是在“違法事實確鑿并有法定依據”，對公民、法人、其他組織處以小額罰款或者警告的法定條件下“可以”適用簡易程序，不過從遵守過罰相當原則和節約行政成本、防止過度擾民的角度考量，除非法律有特別規定或者案情有特殊情況，行政機關在案情符合法定條件時應當優先適用簡易程序。

3.法律限度內政策性要求的遵照。在堅持處罰法定原則的制度框架下，行政處罰應當遵守行政管理活動的政策性要求。政策性要求一般具有即時性和緊迫性，但如經過一段時期的執行發現具有長期堅持的必要性，也會上升為立法。例如，《行政處罰法》修訂后對涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的違法行為延長追訴時效至五年，在重大傳染病疫情等突發事件處置期間對違反應對措施的違法行為強調依法快速、從重處罰等。在行政執法實踐中，為服務經濟發展和社會穩定大局，行政機關落地“優化營商環境”“六穩”“六?！钡却胧┮彩切姓C關應負的政治責任。遵照政策性要求，行政機關可以對立案標準在制度框架內進行必要的裁量適用，但不能突破公正原則和平等原則的法治底線。

五、行政處罰立案制度中的監督機制

（一）自行糾偏

由于初查階段掌握的證據材料及初查手段、資源的有限性，部分情況下也由于特定領域程序性規定對立案前初查時間的限制，對涉嫌違法行為從實體維度一時難以判斷是否符合違則和罰則的，以及從程序維度一時難以判斷適用排除立案的追訴程序規定、不予處罰規定是否足以達至“確信無疑標準”的，執法機關應當先行立案。從社會秩序角度作價值考量，行政機關執法不作為的危害性遠遠大于亂作為，必須嚴格防止行政機關以立案標準不明、要素難以把握為由有線索不查、有案不立。立案后經過正式調查，如果發現該行為不符合行政實體法的違則和罰則，或者不符合行政處罰追訴程序規定，又或者符合不予處罰規定的，應當終止調查、撤銷案件并及時通知行政相對人，根據法定程序規定或按正當程序原則應當通知利害關系人的亦應履行相應告知義務。另外，對于因管轄問題終止調查的，行政機關應當移送有管轄權的機關處理，對于涉嫌犯罪并以先行追究刑事責任為宜的，應當移送司法機關處理。

（二）層級監督

根據《行政處罰法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的立法規定以及《法治政府建設實施綱要（2021-2015）》《黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責規定》（2016年11月30日）的文件要求，縣級以上人民政府應當通過定期組織行政執法考核、評議、案卷評查以及通過政府督查、專項檢查等方式，加強對行政處罰的監督檢查?！缎姓幜P法》第76條還專門強調了行政機關不及時立案的法律責任，規定由上級行政機關或有關機關責令改正，并由監察機關、公職人員任免機關對相關責任人員給予處分。

（三）社會監督

《憲法》第41條第1款規定，我國公民對于任何國家機關和國家工作人員有提出批評和建議的權利，對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。行政機關實施包括立案行為在內的行政處罰活動，當然屬于國家機關和國家工作人員的公職行為，應當受到社會監督?！缎姓幜P法》第75條第2款規定，社會公眾有權對行政機關實施行政處罰的行為提出申訴或者檢舉，行政機關應當認真審查并主動改正錯誤。另外，輿論監督是保障社會公眾知情權、參與權、表達權和監督權的重要方式之一。對于新聞媒體反映的包括立案問題在內的工作意見和建議，行政機關應當及時研究、處理。

（四）法律監督

檢察機關對行政處罰活動的監督方式有三種：一是根據《行政訴訟法》第11條、《人民檢察院組織法》第20條第5項、《檢察官法》第7條第1款第4項的規定，通過對行政訴訟實行法律監督來間接督促行政機關依法履責；二是根據《行政訴訟法》第25條第4款、《個人信息保護法》第70條以及《最高人民法院最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第4條的規定，對于生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓、個人信息保護領域行政機關違法行使職權或者不作為致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，在提出檢察建議未果后，檢察機關可以以原告的身份向人民法院提起行政公益訴訟；三是按照《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》文件精神，檢察機關可以根據《人民檢察院組織法》第20條和《檢察官法》第7條第1款關于職權、職責的兜底性規定，對在履行法律監督職責中發現的行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，通過制發檢察建議等方式直接的、普遍的實施檢察監督，并可以開展行政爭議實質性化解工作。

（五）法定救濟

立案制度依法設立后，立案程序成為對外直接發生法律效力的行政行為。根據行政行為的“成熟性理論”，立案程序作為過程性行為，一般不具有被單獨進行合法性審查的救濟價值。但是，如果該行為對公民、法人或者其他組織的權利義務產生了較大的實際影響，應當允許行政相對人或利害關系人通過申請行政復議或者提起行政訴訟的方式尋求法律救濟。具體可以分為三種情況：一是行政相對人對立案決定不服的，鑒于行政機關對其權限范圍內事項具有日常監管職權且行政行為具有形式公定力，行政相對人對于立案決定以及其后的行政調查具有配合義務和合理程度的容忍義務，因此不應允許在此種情形下對立案決定提請法律救濟。但是，立案機關不具有行政主體資格或者立案沒有法律依據的，有較大可能構成行政行為無效事由，應當允許行政相對人尋求法律救濟；二是為自身利益提出訴求的投訴舉報人對不予立案決定不服的，或者對行政機關在立案后以不存在違法行為為由終止調查、撤銷案件的行為不服的，應當允許其尋求法律救濟。但是，為他人利益、公共利益提出投訴舉報的，或者對行政機關立案后作出的行政處罰決定、確認違法的免罰決定不服的，不應允許其尋求法律救濟；三是行政相對人、投訴舉報人對立案制度中除立案行為之外的立案依據公示、層級監督職責履行情況等行為不服的，一般不屬于行政復議范圍或行政訴訟受案范圍，對與立案制度相關的中止調查、終止調查、撤銷案件、移送其他機關處理等行為不服的，應當根據主體身份、行為依據、合理性程度等因素逐一辨別是否符合法律救濟程序中的受案范圍、利害關系或訴的利益規定。

六、認真貫徹落實行政處罰立案制度

（一）做好依據公示，及時依法立案

行政機關應當嚴格落實《行政處罰法》《國務院關于進一步貫徹實施〈行政處罰法〉的通知》（國發〔2021〕26號）和《國務院辦公廳關于全面推行行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大執法決定法制審核制度的指導意見》（國辦發〔2018〕118號）要求，將包括行政處罰立案依據在內的執法信息事前公開工作與政府信息公開、權責清單公布、“雙隨機、一公開”監管等工作統籌推進，通過政府網站及政務新媒體、辦事大廳公示欄、服務窗口等平臺向社會公開。立案依據公示應當具有規范的標準、格式，并應根據立法修訂、職能變更情況及時進行動態調整。對于在日常監管中發現、上級機關交辦、群眾投訴舉報中收集的違法線索，行政機關應當運用適當的初查手段、調用合理的初查資源進行線索核查，發現屬于本機關職責范圍并應予以行政處罰的，必須嚴格根據《行政處罰法》的規定及時立案調查。

（二）盡快完善、嚴格執行立案標準

對于法規、規章或者國務院部門行政規范性文件中明確規定的操作性立案標準，各級行政機關必須嚴格執行。目前僅有原則性規定或者尚沒有任何規定的，省級行政機關應以制發行政規范性文件的方式盡快制定本系統各下級機關共同適用的操作性立案標準，待條件成熟時推動形成立法議案。為確保法律適用的統一性，不宜再由省級以下行政機關自行制訂立案標準。實施綜合行政執法改革后，各地普遍在城市管理、市場監管、生態環境、文化市場、交通運輸、應急管理、農業等領域建立了綜合執法隊伍，同級司法行政機關應當加強對各支隊伍制定、執行立案標準的監督。實施基層執法賦權改革后，鄉鎮人民政府、街道辦事處承接縣級人民政府職能部門行政處罰權的，縣級人民政府及其職能部門應當加強對街鄉執法隊伍執行立案標準的指導。

（三）加強內部管理，作好檔案留存

行政機關作出立案決定、不予立案決定的，除實施電子化辦公外，應當制作立案審批表、受案請示報告等審批文書并由案前初查人員逐級報批，根據審批權限由執法機構負責人或行政機關負責人批準。對于重大、疑難、復雜案件，行政機關法制審核人員有必要在立案階段提前介入。立案審批表、受案請示報告等審批文書應當載明初查的事實、涉嫌違反的實體法規定以及是否存在不予處罰、免予處罰事由等內容，按規定對外出具的立案通知書、不予立案決定書應當載明作出相應決定的依據并說明理由，并應及時送達行政相對人或其他利害關系人。行政機關應當加強對立案類文書的歸檔管理，為應對案情變化或立案監督、評議考核、案卷評查保留履責痕跡。

（四）作好政府信息公開、行政復議和行政應訴答辯工作

公民、法人或者其他組織對立案類文書申請政府信息公開的，行政機關原則上可以以其屬于內部事務信息、過程性信息或行政執法案卷信息等作為理由不予公開。不過，應當注意《政府信息公開條例》第16條第2款“法律、法規、規章規定上述信息應當公開”的但書規定，以及第19條“涉及公眾利益調整、需要公眾廣泛知曉”的主動公開規定。例如，行政機關對上市公司涉嫌重大違法行為的立案決定，或者對環境保護、公共衛生、安全生產、食品藥品、產品質量領域具有重大社會影響的投訴舉報作出的不予立案決定，就具有讓社會公眾廣泛知曉的必要性。公民、法人或者其他組織就立案決定或不予立案決定提請法律救濟的，因該類行政行為與當事人之間法律關系的復雜性，行政機關不宜僅從不符合利害關系、受案范圍、訴的利益等受案條件規定的角度進行答辯，還應當從初查事實、決定依據和履責程序角度進行實體答辯。