中國新型政黨制度視域下無黨派人士民主監督效能提升研究

宋書豪

（山東大學政治學與公共管理學院，山東 青島 266237）

“無黨派人士”這一稱謂最早可追溯于新民主主義革命時期，是由“社會賢達”經“無黨派民主人士”演變而來。最初是郭沫若、符定一等人在響應“五一口號”時，以“無黨派民主人士”的名義致電毛澤東，在得到中共中央肯定后，第一屆人民政協正式設立了“無黨派民主人士”的界別。直到2000 年2 月23 日，中央統戰部發布的《關于加強新時期無黨派人士工作的意見》中正式規范了“無黨派人士”這一稱謂。在2005 年5 號文件中無黨派人士被首次界定為“是指沒有參加任何黨派、對社會有積極貢獻和一定影響的人士，其主體是知識分子?！盵1]不論是在新民主主義革命時期誕生階段，還是改革開放后被規范界定時期，無黨派人士在多黨合作事業以及國家建設中均發揮了重要的作用。在新時代，無黨派人士將繼續“參照民主黨派履行職能”[2]，在履行協商民主職能工作中發揮出獨特優勢，助力于中國共產黨領導的科學民主決策，致力于實現中華民族的偉大復興。

一、新型政黨制度視域下無黨派人士民主監督的獨特優勢

無黨派人士雖與民主黨派地位相同，共同履行民主監督、參政議政和政治協商三大職能，但同時具有“在形式上沒有結成黨派，但實質上是有黨派性的”[3]特殊群體屬性，使得無黨派人士在對中國共產黨領導的民主監督中具有獨特優勢，主要體現在以下幾個方面：

1.有利于保障新型政黨制度在基層貫徹落實

無黨派人士是我黨統一戰線工作的重要對象，無黨派人士工作歷來是我黨統一戰線工作的重要組成部分。在我國的革命、建設、改革和發展的各個時期，無黨派人士始終堅持和擁護中國共產黨的領導，在與中國共產黨的團結合作中發揮了重要的作用。1989 年14 號文件正式將中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度確立為我國的一項基本政治制度，這一項基本政治制度貫徹和落實應該延伸至基層，將制度精神融入到基層政權機關的建設和運行中。為了明確民主黨派的組織建設，中央統戰部于2019 年印發了《各民主黨派中央關于新時代組織發展工作座談會紀要》，文中明確規定了民主黨派的成員發展要堅持“三個為主”，其中的“以大中城市為主”原則要求在縣級（縣級市）不再新建民主黨派組織。民主黨派和無黨派人士的民主監督職能面向于各級黨組織和政府，基層黨組織和政府因同樣需要民主監督。從某種意義上講，因民主黨派在基層缺少組織，民主監督的重擔基本靠無黨派人士承擔。無黨派人士在承擔繁重的民主監督工作的同時，也保障了新型政黨制度在基層的貫徹落實。

2.有利于將新型政黨制度優勢轉化為治理效能

近年來，我國在推進國家治理體系和治理能力現代化進程中，新型政黨制度發揮出了獨特的制度優勢，民主黨派和無黨派人士對中國共產黨的民主監督成為實現國家治理體系和治理能力現代化的必然內容和要求。在國家治理中，中國共產黨處于執政地位把握著治理方向、進程，民主黨派和無黨派人士處于參政地位通過履行職能在國家治理中發揮協同作用。2021 年6 月開展的長江生態環境保護民主監督是無黨派人士作為監督主體首次參與的中央層面的專項民主監督工作，這不僅為無黨派人士履行民主監督職能提供更廣闊的平臺，而且體現了中國共產黨對無黨派人士工作能力的充分信任，彰顯了我國多黨合作的制度優勢。自工作啟動以來，無黨派人士積極配合民主黨派開展工作，通過線上和線下相結合的方式對有關省市或地區進行監督調研。去年六月無黨派人士開展了對武漢市水生態保護和修復的民主監督工作，通過實地調研和走訪，為當地黨委和政府開展水環境治理提出了健全突發環境事件應對工作機制、數字城市建設推動公眾參與水生態保護等意見和建議。長江生態環境保護民主監督工作調動了無黨派人士參與各項國家治理工作的積極性，他們在履行民主監督職能過程中將推動新型政黨制度優勢更好地轉化為治理效能。

3.有利于提升新型政黨制度的國際話語權

我國政黨制度屬于非競爭型政黨制度體制模式中的一黨領導的多黨合作制，有效避免了一黨制的寡頭獨裁、缺乏監督和多黨制的惡意競爭、輪流坐莊。在世界政黨理論中，常常根據掌握政權情況，將政黨定義為執政黨、次執政黨、在野黨、議政黨等，而“無黨派人士”被定義為“沒有參加任何政黨、有參政議政愿望和能力、對社會有積極貢獻和一定影響的人士”[4]，是我國政黨體系中的獨特概念。無黨派人士雖不屬于任何政黨，卻以具有“黨派性”的獨特身份參與國家政權建設，這種獨特性體現在他們既能置身于群眾之中，又能超脫于政黨之外，使得他們可以以普通群眾的身份從事不便以政黨形式出面的事務和活動。面對著復雜多變的國際國內形勢，在國家事務中更加需要無黨派人士以中立的政治角色參與各種對外事務?！盁o黨派人士”概念的提出以及參與對外交流的靈活性，首先，打破了西方政治學界對政黨的固有認知，拓展了政黨的內涵，彰顯了我國政黨制度的獨特性；其次，為無黨派人士的發展指明了方向，無黨派人士參照民主黨派履行職能，通過“一個參加三個參與”為執政黨執掌國家政權提供意見和建議。再次，是對無黨派人士在國家政權中地位的肯定，是對無黨派人士光輝歷史的總結，極大的調動了無黨派人士參與國家建設的積極性，增強了他們對中國共產黨的政治認同。最后，提升了我國新型政黨制度的國家話語權，為一些正在進行政黨制度探索的國家提供了中國智慧和中國方案。

二、新型政黨制度視域下影響無黨派人士民主監督的主要因素

長期以來，無黨派人士作為黨外知識分子代表同中國共產黨真誠合作，在不斷加強自身建設中積極履職盡責，推動了多黨合作事業以及國家建設事業的發展。隨著國際國內復雜形勢多變，無黨派人士在履行民主監督職能過程中不可避免地受到主客觀多種因素的影響和制約，主要體現在以下幾個方面：

1.重視程度不夠

在新型政黨視域下，我國政黨體系由中國共產黨、八個民主黨派和無黨派人士組成，中國共產黨是執政黨，各民主黨派是參政黨，無黨派人士參照民主黨派履行職能。由于一些地方黨委和政府對無黨派人士存有片面或錯誤認識，對無黨派人士民主監督的重視程度不夠，使得無黨派人士的民主監督效能無法得到有效發揮。

一、輕視無黨派人士的政治地位，或重視民主黨派輕無黨派人士，或把無黨派人士等同于民主黨派而同等看待。無黨派人士和民主黨派雖同屬多黨合作的重要主體，但二者本質區別在于無黨派人士沒有政黨組織特征卻具有黨派性。一些地方領導同志即使認識到了無黨派人士的特殊性，也會從主觀或客觀方面不加以重視，認為沒必要為無黨派人士另辟蹊徑、浪費時間。

二、輕視無黨派人士而重視黨內人士工作，有的地方黨委和政府對黨的統一戰線知識和政策把握不足，使得他們只重視黨內工作而忽略了民主黨派、無黨派人士的統戰工作，甚至有些地方認為黨外人士的統戰工作可有可無，對他們的民主監督工作更是敷衍塞責，只是把工作停留于表面。由于對無黨派人士的認識不足，有些地方領導認為無黨派人士的知識水平和業務能力低于黨內同志，從而無法有效配合無黨派人士的民主監督工作。

三、輕視無黨派人士整體性工作，有些地方黨委或政府只是看到了無黨派人士某些個體的價值，只去做這些具有突出地位無黨派人士的統戰工作，而忽視了無黨派人士整個群體的建設和發展。個體不等于整體，對個別無黨派人士的工作也絕不等于完成了對無黨派人士群體的工作，如果不重視無黨派人士群體的發展，將會導致無黨派人士隊伍建設遲緩，無法獲得優秀人才力量的候補或新老成員的更替，從而制約無黨派人士民主監督作用的發揮。

2.內生動力有待提升

從狹義上看，內生動力是指“是指在有機體需求的基礎上產生的一種內部推動力，它能驅使有機體產生一定行為并進而達到某種需求?！盵5]而從廣義上看，內生動力不僅包括行為主體的主觀意愿，還包括實現主觀意愿的能力。結合無黨派人士自身來看，影響無黨派人士民主監督作用的內生動力主要包括兩個方面：一是政治認同；二是基于政治認同而產生的監督意識和能力。

一、從政治認同層面來看?！罢握J同是確立無黨派人士群體自身社會歸屬的內在要素，是積累共識、凝聚力量，發揮作用的前提條件”[6]，無黨派人士只有對中國共產黨的領導、中國特色社會主義等保持高度認同才能使民主監督工作高效運行。但從近年的實踐來看，由于受到復雜社會環境以及西方思想觀念的影響和滲透，少數無黨派人士因缺乏政治認同而對中國共產黨委托的監督事項重視程度不夠。再加上無黨派人士缺乏明確的組織，在發展過程一味重視新成員的社會影響力和知識專業技能而忽視了對其政治認同的考察，導致少數不講政治信仰、缺乏政治認同、動機不純的人加入了無黨派人士隊伍。部分無黨派人士政治認同度較低進而影響了監督意識和能力的提升。

二、從監督意識和能力來看。無黨派人士對民主監督的思想認知是影響民主監督作用的重要因素。從目前來看，阻礙無黨派人士民主監督作用發揮的錯誤意識主要有：一是認為民主監督可有可無，在信息技術飛速發展的今天，監督形式豐富多樣、監督程序快捷便達，部分無黨派人士將精力主要集中于人大等權力監督、信訪等群眾監督以及新媒體輿論監督，認為民主監督的作用發揮非常有限。在對民主監督作用發揮的錯誤認識下，少數無黨派人士中出現了民主監督“無用論”的聲音，使得他們對民主監督的熱情逐漸消減；二是認為民主監督存有風險，目前民主監督的風險防范機制有待健全，再加上我國多黨合作史上曾出現過“反右”擴大化和“文革”浩劫，部分無黨派人士不敢不愿開展民主監督活動，不敢直面民主監督問題，使得無黨派人士提出的意見和建議泛化；三是認為民主監督沒動力，民主監督的獎懲機制不健全導致了部分無黨派人士對民主監督缺乏積極性、主動性，而熱衷于參政議政等其他業務，對民主監督無所作為。除了“不愿監督”外，部分無黨派人士還存在“不會監督”的問題，主要體現在：一是對理論知識學習、相關政策研究不足，致使部分無黨派人士對民主監督的內容、程序把握不夠；二是缺乏主觀能動性，對一些民主監督政策的學習只是靠中國共產黨的單方面輸出、自身被動輸入，所掌握的政策信息大都是一些“二手”資料；三是缺乏實踐歷練，提升無黨派人士的民主監督能力，不僅需要加強理論學習，還要在實踐中進行歷練，無黨派人士要切實把握機會，主動地參與到民主監督實踐中去。

3.組織機制不夠健全

無黨派人士是我國政治語匯中獨有的概念，是新型政黨制度“多黨合作”的重要主體。目前，無黨派人士組織機制不健全問題直接影響了其隊伍建設、履職盡責，制約了無黨派人士民主監督作用效能提升。

一、無黨派人士組織形態不明確。首先，無黨派人士隊伍建設亟待完善。因為無黨派人士沒有統一的組織形態，使得他們在隊伍建設中存在發展對象不明確、認定登記標準不統一以及后備力量儲備不足等問題。其次，無黨派人士組織建設向心力缺乏。伴隨著改革開放的不斷深入，我國社會各階層發生了復雜而深刻的變化，新的社會思潮不斷分化，無黨派人士的思想價值觀念也呈現出多元化態勢。在缺乏政治載體依附、缺乏集體意識的情況下，無黨派人士的組織建設出現了向心力和凝聚力缺乏的現象，進而影響了其民主監督的效能發揮。最后，無黨派人士政治形象較為弱化?！吨袊伯a黨統一戰線工作條例》（以下簡稱《條例》）中明確規定，無黨派人士參照民主黨派履行職能。但在實際工作中，無黨派人士相比于其他黨派，在參加人大、政協等會議中代表名額較少，所提出的意見和建議很難像民主黨派一樣得到重視，致使無黨派人士民主監督的作用發揮受到制約，也無法全面體現出我國新型政黨制度的優勢。

二、無黨派人士工作機制不健全。相比民主黨派，《條例》中有關無黨派人士的相關內容不夠清晰明確，因此在無黨派人士的民主監督工作中存在較大的隨意性、隨從性，尚未形成明確、健全的工作機制。雖然有關統戰工作部門專門設置了無黨派人士的工作機構，但在地方層面缺少明確的基層單位，無法為無黨派人士履行民主監督職能提供有效的服務機制。目前，部分地方黨委和政府只重視具有突出社會經濟地位的無黨派人士的統戰工作，并未建立完善黨外代表人士隊伍建設的培養環節，從而忽視了無黨派人士群體作用的發揮。另外，部分地方黨委和政府與無黨派人士之間的聯系機制的缺失，也是制約無黨派人士發揮民主監督作用的重要因素之一。

4.平臺載體相對單一

由于無黨派人士沒有明確的組織形態，而分布比較松散，導致其發揮群體作用所依托的平臺載體較為單一，這是制約無黨派人士履行民主監督職能的難點和瓶頸問題。就目前無黨派人士的統戰工作，無黨派人士群體作用發揮主要依托政協和知聯會兩個制度化平臺。全國政協或地方政協成立了無黨派人士工作辦公室以及相應部門，有些地方設立了“無黨派知識分子聯誼會”、“臺聯”、“僑聯”等組織，但這些設置僅僅充當了無黨派人士的聯絡站，并不是無黨派人士的組織。這些既有載體數量較少、形式較為單一，對無黨派人士不具有約束力，無法適應無黨派人士群體作用發揮的需求。

一、從政協來看，無黨派人士是人民政協三十四個重要界別之一，但界別優勢并不明顯，更多地是以分散的、個體的形式發揮作用。因缺乏組織，無黨派人士在政協中所提出的議案、意見和建議相比民主黨派被重視程度較弱。民主監督是《政協章程》中所確定的人民政協的三大職能之一，但從近年來民主監督成效來看，相較于政治協商、參政議政職能發揮具有一定的滯后性。通過從主觀和客觀兩個層面分析，無黨派人士在人民政協中所發揮出的民主監督作用“實然”和“應然”之間還存有一定差距。

二、從知聯會來看，知聯會的興起增強了無黨派人士對黨外知識分子身份的認同感，但知聯會無論是在整體作用發揮還是內部構成方面都存有諸多不足：一是知聯會的社會團體定位，使得其缺少地方財政以及一些外圍組織的支持，活動開展所需經費只能依靠其自身，進而導致活動的開展受阻。二是知聯會內部結構不完善，組織形式單一，難以為無黨派人士提供全面的服務。三是知聯會定位不明確，一方面由于缺乏統一、規范的制度規定，導致知聯會人員構成混亂、差距明顯；另一方面知聯會的聯誼性定位突出，政治性定位缺失，使得其政治作用的發揮無法得到保障。

三、新型政黨制度視域下無黨派人士民主監督效能提升路徑

在新時代，發揮無黨派人士在民主監督工作中的重要作用，關鍵在于深刻把握好無黨派人士的獨特政治屬性，處理好其形式上“未結成黨派”和實質上“有黨派性”的對立統一關系，進而探索出提升無黨派人士民主監督效能的恰切路徑。

1.提高政治站位，強化責任擔當

無黨派人士是我國民主政治建設的一支重要力量，同中國共產黨有著悠久的合作歷史。無黨派人士同中國共產黨的合作最早可以追溯至抗日戰爭時期，中國共產黨在陜甘寧邊區“三三制”政權建設過程中主張，“無論政府人員中或民意機關中，共產黨員只占三分之一，而使其他主張抗日民主的黨派和無黨派人士占三分之二”[7]，在發揚民主精神的同時鞏固了我黨的統一戰線領導權，為取得抗日戰爭的勝利奠定了政治和力量基礎。歷史和實踐證明，堅持中國共產黨的集中統一領導、堅持中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是推動國家治理現代化的必要路徑，符合我國國情，具有顯著優勢。要提升民主監督效能，無黨派人士在履行民主監督職能過程中必須提高政治站位，強化責任擔當，要在民主監督過程中“通過提出意見、批評、建議的方式”“促進中國共產黨實現科學執政、民主執政、依法執政?！盵8]無黨派人士要始終把政治標準擺在自身建設的首位，明確自身性質和定位，在民主監督實踐中不斷增強對中國共產黨的政治認同。無黨派人士提升政治把握能力的路徑主要包括：一、增強政治理論學習是無黨派人士提高政治站位的重要途徑之一。無黨派人士要在實踐中認真學習習近平新時代中國特色社會主義思想，認真學習中國共產黨史、新中國史、多黨合作史，認真學習中國共產黨的理論、政策和方針，在學習中不斷提升自身政治素養；二、增強政治實踐歷練，無黨派人士政治把握能力的提升不僅要通過理論學習，還要在實踐中加以運用，要在民主監督等工作中使自身的政治素質得到歷練；三、嚴格遵守政治紀律，對無黨派人士來說，堅持中國共產黨的領導，堅持走中國特色社會主義道路就是政治紀律，無黨派人士“只有嚴守政治紀律和政治規矩，才能始終接受中國共產黨的領導，在思想上政治上行動上始終同中共中央保持高度一致，經得住各種風浪考驗，承擔起自己的政治責任?！盵9]

2.建立健全機制，增強工作保障

民主監督是社會主義監督體系的重要組成部分，是促進中國共產黨、民主黨派和無黨派人士共同發展的重要途徑。提高民主監督實效性，必須有完善、高效、健全的體制機制作為保障。從目前民主黨派、無黨派人士的民主監督實踐來看，相關監督機制并不完善，主要原因在于：一是民主監督作為民主黨派、無黨派人士的職能被提出時間較短，相關機制建設還沒來得及完善；二是無黨派人士自身成員比較松散，缺少明確的組織形態，無法為相關機制的建立提供組織保障；三是無黨派人士部分成員民主監督意識淡薄，對民主監督活動的參與缺乏積極性。

確保無黨派人士民主監督效能高效，必須建立健全相關機制，為無黨派人士履行民主監督職能提供保障。首先，建立健全統戰部門牽頭協調機制，無黨派人士自身沒有明確的組織系統，在履行民主監督職能時缺少相應的制度保障。因此，統戰部門在開展無黨派人士工作時要發揮主導作用，充當無黨派人士的“組織中樞”，努力“構建黨委統一領導、統戰部門牽頭協調、有關方面各負其責的大統戰工作格局”[10]。其次，建立健全信息聯絡機制，無黨派人士履行民主監督職能必須有準確、足夠的信息作為支撐，一方面，各級黨委和政府要保障無黨派人士的知情權，為他們提供政策、信息支持；另一方面，無黨派人士與民主黨派以及無黨派人士內部各成員之間也要加強聯系，實現監督信息共享。再次，建立健全考察調研機制，調查研究是民主黨派、無黨派人士履行民主監督職能的基本功和“必修課”。深入實際開展各類調查活動，了解監督事項的真實情況是充分發揮無黨派人士民主監督作用的有效途徑，因此各級黨委和政府以及無黨派人士內部要積極完善考察調研機制，為無黨派人士開展調查研究創造有利條件。最后，建立健全成果反饋機制，對于無黨派人士在民主監督過程中所提出的意議案、意見、批評或建議，各級黨委和政府必須及時做出反饋，這不僅可以對無黨派人士的民主監督行為產生激勵作用，還可以對一些負面行為構成約束。

3.搭建多元平臺，創新工作載體

民主黨派、無黨派人士的民主監督相較于中國共產黨黨內監督、群眾監督、輿論監督具有更加專業性、針對性的特點。無黨派人士主體是黨外知識分子，往往掌握較高的技術特長和理論知識，能夠結合自身實際和專長，在充分發揮代表性的基礎上為中國共產黨提供專業的意見和建議，彰顯出無黨派人士在民主監督方面的獨特優勢。充分發揮無黨派人士的民主監督作用，必須在正確把握無黨派人士特殊政治屬性的基礎上，破解渠道限制問題，為無黨派人士的政治參與搭建更寬敞的舞臺、提供更多的機會。一是強化政協界別運行機制建設。人民政協是無黨派人士履行職能、發揮作用的重要平臺。突出無黨派人士在人民政協中的界別優勢，必須進一步強化具有無黨派人士界別特色的運行機制建設，在保證無黨派人士在人民政協成員構成上占有一定比例的基礎上，既要注重無黨派人士內部成員的相互聯絡工作，促進無黨派人士界別活動的規范化、制度化建設，又要在政協各種會議和活動中保障無黨派人士的知情權，使他們所提出的意見和建議得到重視。二是激發知聯會的內在活力。在以往的政治生活中，無黨派人士因缺少明確組織，往往以個人形式參與國家事務，這嚴重制約了無黨派人士群體作用的發揮，阻礙了民主監督等職能的履行。知聯會是中國共產黨團結無黨派人士的重要平臺，通過知聯會中國共產黨可以準確把握無黨派人士的思想狀態、組織發展，還可以加強同無黨派人士的交流，這一平臺的建立有利于將無黨派人士組織起來，從而將其個人優勢轉化為群體優勢。在今后的無黨派人士工作中，要繼續發揮知聯會的優勢作用，進一步明確知聯會的定位，完善相關制度建設，逐步將知聯會打造為發揮無黨派人士群體作用的新載體。三是完善無黨派人士相關智庫。無黨派人士具有廣泛的智力優勢，往往是分布在各個行業的高層次人才。將無黨派人士個體優勢轉化為集體優勢，可以考慮建立具有專家組成的、高水平的無黨派人士相關智庫，在履行民主監督等職能過程中充當起各級黨委和政府的“智囊團”。

4.加強隊伍建設，夯實人才基礎

無黨派人士民主監督工作的實效，根本上取決于其群體素質的高低，尤其是其中的代表人士。民主監督工作往往是民主黨派、無黨派人士圍繞國家建設、發展過程中某項重大問題進行的監督，為了確保民主監督的成效，必須加強黨外代表人士隊伍建設。習近平總書記曾指出，“要加大黨外代表人士培養、選拔、使用工作力度，努力培養造就一支自覺接受中國共產黨領導、堅定不移地走中國特色社會主義道路、具有較強代表性和參政議政能力的黨外代表人士隊伍?！盵11]無黨派人士在履行民主監督職能過程同樣也要加強隊伍建設：一是加強人才儲備，隨著我國多黨合作事業的不斷發展，越來越多的民主監督工作被提上日程，監督工作得到規范化、制度化發展，從而需要更多的黨外高水平人才。統戰部門要發揮主導作用，在與無黨派人士的配合中，繼續發揮好無黨派人士“人才庫”的優勢，為民主監督工作的發展不斷輸送儲備人才。二是加強人才培養，在以往的工作中無黨派人士多是后期培養，即在個體自我成才的基礎上被選定為無黨派人士，而忽略了對無黨派人士的“源頭”培養。加強無黨派人士的“源頭”培養可以有效解決其后備隊伍問題，保證民主監督工作持續發展。因此，統戰部及有關部門要對無黨派人士進行重點培養，制定合理的培養計劃，從而保證無黨派人士隊伍成員的更新與活力。三是加強人才選拔，在開展民主監督工作過程中，一方面無黨派人士要從思想上重視民主監督工作，主動篩選出優秀的代表人士加入到專家隊伍行列，同時包括一些具有擔當意識人士的自我引薦；另一方面統戰部及有關部門也要完善無黨派人士推薦、評選機制，正確把握推薦原則、嚴格規范評選標準，從而促進杰出的無黨派人士加入民主監督工作。四是加強人才使用，無黨派人士只有真正“用起來”，才能切實發揮出自身的獨特優勢。加強無黨派人士在民主監督工作中的使用，一方面各級黨委和政府要為無黨派人士履行民主監督職能提供更多的機會和平臺，使得無黨派人士在實踐鍛煉中不斷提升工作本領；另一方面各級黨委和政府還要關注無黨派人士的后續使用問題，努力改變重選拔安排、輕作用發揮的現狀，如完善相應流動安排以及評價激勵機制等。