促進和保障雙碳目標實現的法律規制研究(筆談)

人工智能應對氣候變化問題的法律規制

高 利 紅

(中南財經政法大學 法學院，湖北 武漢 430073)

一、引言

人工智能是利用計算機或其控制的設備，通過感知緩解、獲取知識、推導演繹等方法，對人類智能的模擬、延伸或擴展[1]，具有深度學習、跨界融合、人機協同等特征，被認為是助力碳中和的強大工具[2]。蘋果和谷歌已聲稱通過人工智能和購買排放額度實現了碳中和，騰訊亦于2022年2月宣布將在2030年實現碳中和[3]。一般認為，人工智能可以預測電力需求并及時調度電力、處理故障，改善可再生能源的調度效率、進行動態定價，簽訂點對點智能合約[4]，優化運輸及建筑效率、推進大規模精準農業等，具有使經濟增長與碳排放脫鉤的潛在能力。還能用來預測天氣變化、主動管理生態系統，提高碳匯能力，幫助人類減緩或適應氣候變化。與此同時，人工智能正以無法輕易察覺的方式加速國際物流、化石燃料開采和碳排放。?？松梨?、殼牌等公司運用人工智能提高了開采效能，使煤礦行業變得更智能，我國也不例外[5]。然而，人工智能本身并不能簡單歸類為清潔和低碳技術。根據有關研究，人工智能的碳排放比例于2040年將超過全球的14%，其中45%來自其基礎設施即數據中心[6]。此外，人工智能技術發展中的標準不統一、信息孤島也可能加劇地區和行業的割裂。智能定價則存在使邊緣人士承擔更不公平的碳減排成本之風險。簡言之，人工智能具有雙重效應，在“應對氣候變化和導致氣候變化方面均是貢獻者”[7]。為此，及早聚焦人工智能在應對氣候變化方面的法律挑戰，研究規制的法理與制度機理，可以使法律不至于落后于科技太多而致社會付出不必要之成本。人工智能在應對氣候變化方面的法律規制至少可以概括為三大問題：一是法律如何建立一個程序以確保人工智能獲取的氣候變化數據得以在全球范圍內共享；二是法律如何評估并規制人工智能技術自身帶來的碳排放增加；三是法律如何確保碳減排成本不因為智能定價而不公平的分攤致使發展中國家和邊緣人群受到更大傷害。鑒于法學領域尚無此類學術成果(1)截至2022年5月2日，以“人工智能”+“碳排放”、“人工智能”+“氣候變化法”搜索，CNKI結果顯示法學研究成果為零。，本研究主要在氣候科學、氣候經濟學、氣候倫理學和人工智能法學交叉學科的基礎上予以探索，試圖提出方向性建議。

二、對氣候變化數據共享的規制

應對全球氣候變暖的任何限制性機制都有賴于對碳排放總量的計算。國際層面上圍繞氣候的談判基本上是基于排放的歷史總量和未來減排額度的爭論，集中表現為政治談判中的數據之爭，其背后是對碳排放量的計算。在全球并無一項取得共識的溫室氣體排放量測算依據和無共享規則的背景下，已經發布的重量級研究報告均建立在各研究機構自建的溫室氣體排放數據庫之上。其中最著名的報告要數美國氣候責任研究所的《2017年碳排放大戶報告》，該報告聲稱是基于有史以來最全面的數據分析而得出的，而收集和分析這些數據運用了人工智能。顯然這是一項任務浩繁的巨型科研項目，但就全球而言，想要覆蓋全部碳排放數據，單一的數據庫無疑是恣肆汪洋的數據海洋上的一葉扁舟。為解決碳排放數據問題，歐洲已經開始運用衛星技術。2019年歐盟成員國向歐洲航天局授予125億美元的預算，其中18億美元用于分析人類碳排放量，人工智能是主要分析工具。由三顆衛星掃描300公里寬的地球，每隔幾天即可實現對地球的全景掃描，捕獲各發電廠的信息。歐洲航天局坦言各國的行動有其利己性，因為碳測算有利于對未來產業進行定位[8]。美國在發現自己落后之后，于2020年由前副總統阿爾·戈爾領導確立了“氣候追蹤”(Climate TRACE)計劃，運用“特定行業的人工智能或衛星監測技術能力”直接測量全球的溫室氣體排放數據。該計劃允許許多組織“單獨構建各種算法、數據集和分析方法，并將之像樂高積木一樣組合在一起”[9]。此種全球聯合主要是基于谷歌等九家高新技術公司所在的歐美主要發達國家，其他國家很難參與技術標準的確定和數據分享。

迄今為止，國際和國內層面均無相關立法要求就碳排放的算法進行協調并共享人工智能協助下獲得的碳排放數據。以氣候追蹤計劃為例，關于工廠、發電廠的溫室氣體排放主要依賴圖像處理算法來檢測。該項目是谷歌人工智能挑戰賽的支持項目，由“人工智能算法研究發電廠排放的煙囪、冷卻水等形成的紅外線圖譜”[10](P6)，從而測算出其碳排放量。就其技術路線而論，這只是人工智能技術在追蹤碳排放的可疑跡象，其可靠性無法保障。若要校驗該數據，有賴于進一步的合作。由于人工智能輔助下的碳排放數據主要由發達國家測算而來，由此而形成的分析報告對未加入該項目的國家(其中主要是發展中國家)殊為不利。鑒于碳排放量蘊含著國際法上的規范意義，具有衡量人的“行為要求或標準所具有之準則性及拘束性”[11]。且隨著全球氣候訴訟的推進，可能擁有明確的責任指向，建立全球共享的人工智能碳排放算法和監測標準已頗具現實和法律意義。我國在相應立法時，應將人工智能輔助下的碳排放算法和監測標準、數據共享等作為重點制度之一。

三、人工智能技術自身碳排放的規制

人工智能本身就是重要的碳排放者。馬薩諸塞大學2019年的一項研究表明，自然語言處理模型的智能化大約需排放30萬公斤的二氧化碳，相當于紐約和北京之間125次航班往返的碳排放量[12]。此類大量排放溫室氣體的人工智能被稱為“紅色AI”，其特點是通過大規模計算來獲得更強的線性增益效果。如今七成以上發表在頂級刊物上的論文依賴“紅色AI”。盡管紅色AI具有價值，但發展“綠色AI”即不增加計算成本而產生結果的研究方法更值得提倡[13]。不過，人工智能之父里奇·薩頓悲觀地預測，人工智能迄今無法替代復雜的人類思維，突破性進展總是來自搜索和計算的擴展[14]。因此，對計算量的追逐在可見的未來仍是一個無盡的游戲。

規制人工智能碳排放的首要制度是對數據中心進行類型化處理，研究制定數據強制共享的法律標準和程序，以便通過提高數據共享而有效降低重復計算。目前全球的數據中心最主要集中在美國，中國也正積極建設。國務院2017年發布的《新一代人工智能發展規劃》關于基礎設施部分，提出要依托國家數據共享交換平臺、數據開放平臺等基礎設施建設大數據基礎數據庫，整合國家治理和社會各類數據資源。這一規劃的實施，有賴法律制度的進一步保障。數據和算法是科研機構或企業的核心競爭力，而共享數據具有公共利益指向，目前尚無良策在公共利益與行業數據壟斷、科研競爭之間求得制度性平衡。

其次是建立人工智能碳排放技術評估程序，并公開大型人工智能設施或公司的碳排放量。在沒有法定評估制度的情況下，人工智能公司傾向于掩飾其碳排放的真實情況。比如亞馬遜公司雖然承諾2040年實現凈零排放，但2019年的碳排放量反而增加了15%[15]?？萍既藛T認為評估人工智能的碳足跡并非難事，既然人工智能運行的是硬件，只需要知道所運行的操作數量，即可以對數據中心、網絡基礎設施及其配套設施進行評估。關鍵問題是法律是否要求進行此類評估。2021年，具有全球立法風向標意義的歐盟《人工智能法》提案雖然將人工智能技術區分為禁止使用、高風險、低風險技術系統，并制定了一系列監管制度，對于人工智能自身碳排放的規定卻付諸闕如。該法將對基本權利造成不利影響的人工智能系統歸類于高風險技術，而氣候變化法中與基本人權最接近的是氣候穩定權?！皻夂蚍€定權是指每個人均享有穩定氣候的權利”[16]，美國圍繞氣候穩定權已經提起多起訴訟。而“歐洲法院在塑造氣候穩定權方面呈現多面性，一些案件將氣候穩定權視為基本權利之一”[17]。如果氣候穩定權能夠像歐盟和美國的氣候人權訴訟所主張的那樣最終成為基本人權，則有望納入《人工智能法》的保護之中。

再次是通過規劃制度，合理布局人工智能中心。我國的人工智能、云計算、數據中心的布局具有顯著的國家行為特征，應在規劃布局階段考慮其能源消耗。2021年工信部發布的《“十四五”信息通訊行業發展規劃》雖然將綠色低碳作為七個原則之一，但通篇對低碳再無著墨。

最后是通過稅收等制度為商業性云計算商提供優惠，促使其將數據中心選址在能夠利用太陽能等可再生能源的地方，并充分利用運算設備產生的廢熱?，F實是我國的超算中心全部集中在中心城市，且主要使用化石能源。所幸我國2022年已經啟動“東數西算”工程，綠色低碳是數據中心技術創新和工程建設的重點。此前深圳發布的《建設新型數字信息基礎設施行動計劃》也將低碳列為目標之一。

此外，還可以試點低碳人工智能或綠色AI認證制度。鑒于綠色AI還是一個抽象的技術概念，監管部門對其內涵一無所知，現階段可以運用行業的內在約束力，啟動相應的技術認證，以便給市場或利益相關者提供更多有效信息。麻省理工學院已編制了綠色AI認證標準并啟動認證，其標識為一個綠色圓環[18]，這一做法具有戰略性意義，我國應在相關立法中考慮此項制度。

四、碳定價的公平性規制

人工智能使用的風險之一是造成算法歧視，包括個體無意識歧視和結構性不平等驅使的系統性歧視。人工智能既然是人類設計使用的程序，人類自身的利益便不可能完全被隔離在程序之外，而是以更加隱蔽的方式植入其中。全球碳減排正是在極端不平等的基礎上展開的，個中利益糾葛復雜難辨。1950年以來四分之三的碳排放可以歸因于發達國家，而碳排放定價的主導權也由發達國家掌控，其中的公平和正義問題始終如云如霧纏繞不去。碳正義成為一個充滿爭議的不確定概念，隨著在政治、經濟、社會、法律各領域被頻繁使用，其內涵也更加多元化。就法律領域而言，于分配正義部分，主要關注碳減排額度分解的公平性，于矯正正義部分，則聚焦氣候變化導致的法律責任。減排壓力之下，發達國家構建了與發展中國家鏈接的國際碳交易市場。碳市場的合法性基礎是其能夠促進在最便宜的地方進行減排，并使整體減排成本最優化。然而研究表明，國際碳市場的存在實際上是富裕國家的碳減排壓力變小而進一步削弱了貧困地區的發展空間。由于經濟發展的地區不平衡，發達國家更有能力對碳提高定價而壓低發展中國家的碳價格。實際操作過程中發達國家在為碳定價時會刻意與發展中國家進行對比，比如2013年澳大利亞工業集團在反對碳定價時就尖銳地說：“中國某省的一個設施可能不會面臨碳定價，盡管有一個區域或全國性的碳價格，因為國家和競爭層面之間有很多屏蔽和差異?！盵19]而在一國之內，碳定價也可能傷害更加脆弱的行業和地區并滋生“產生受害者和惡棍”[19]。

這些政策性的爭論帶有定性表述的模糊性且富于文學化的修辭和夸張，經濟學的定量研究則給出了更加確切的測算，并提示法學家們應抓住其中的非正義問題。一份對歐盟碳交易系統的研究揭示了這個2005年推出的目前世界上最大的溫室氣體排放交易體系的價格波動情況。企業及研究團隊借助人工智能運用自適應神經模糊推理系統對碳價格進行預測，幫助公司應對歐盟環境政策面臨的碳排放壓力。由于每噸碳的排放價格是波動的，公司在人工智能技術的助力下通過購買指標而緩解壓力[20]。研究表明，人工智能與碳價格共同向相反方向運動，也就是說，人工智能對歐盟的碳排放交易發揮了對沖作用[21]。需要再次申明的是，碳價格低廉的地區也許是未充分發展地區，而行業之間的碳價格差異也將更不利于發展水平較低的產業。碳定價的經濟成本并未由整個社會平均承擔，受影響最大的是低收入家庭，且在價格波動時尤甚。令人憂慮的是，隨著碳市場的全球化，人工智能將發展成為一種新殖民化的工具，為資本主義在全球的掠奪提供新的生命力。

遺憾的是，針對這一問題的規制在全球范圍內未提上法律的議事日程，唯有少量的倫理學和經濟學研究文獻略有提及。工信部于2021年制定的《網絡安全標準實踐指南——人工智能倫理安全風險防范指引》將侵權性風險和歧視性風險作為倫理風險的類型，侵權性風險是人工智能對人的基本權利包括人身、隱私、財產等造成的侵害或產生負面影響的風險。就碳定價而言，在現有的法律框架下還很難與財產權直接關聯。歧視性風險是人工智能對人類特定群體的主觀或客觀偏見影響公平和公正。這些模糊的語言遠遠無法支撐制度構造所需要的確切概念和責任內核，而且倫理學的研判也處于發軔階段，法律則因其本性追求秩序之穩定而具有滯后特征，對該問題尚未知覺。鑒于人工智能對碳的定價很難與數據所有人溝通，數據所有人也不具備充分的知識能力和程序保障參與對數據的核實，而解釋人工智能的碳定價又需要“算法設計者和使用者對模型設計目的、歷史以及特定決策原因作出具有意義的邏輯性解釋”[22]，加上技術鴻溝、商業秘密等原因，碳定價所及的利益相關人難以參與其中，異議權的行使更無從談起。然而，“數據是人工智能時代的石油，對于數據的收集、分析正在形成一種新型的權力類型，與傳統的政治經濟權力結合后將帶來權力的結構性變化”[23]。人工智能對于碳正義而言，疊加其間接性和責任主體的多樣性特征后，更可能是雪上加霜，進一步加劇結構性的不平等。

五、結語

人工智能的多面性、復雜性、隱蔽性以及其蘊含的巨大可能性將對人類產生系統性影響。法律必須盡快就其正負雙重作用構建制度，以最大可能發揮其應對氣候變化的積極作用而減輕或消除其負面影響。本文僅就其蘊含的問題進行了簡單的概括，提出了初始性的制度建議。如何建構制度引導其最大程度地幫助我們應對氣候變化也許更為重要。由于該指向已形成積極樂觀的方向性判斷，而其問題尚無人察覺，故而我選擇了提出問題。整體而言，運用制度規制人工智能應對氣候處于起步階段，大量問題需要法學界投入精力進行研究。除了本文提出的三個問題之外，人工智能在應對氣候時對消極自由的削減也是值得關注的傾向，且其在協助人做出有利于減排之選擇時難免有操縱之嫌，市場的功能也有可能受到限制。顯然，人工智能將地球迅速數據化并加強了人類對整個自然的控制能力，由此帶來的風險和責任也需要法律進行分配。我國正在研擬氣候變化應對法，而“氣候變化法律監管空間宏大，涉及領域和問題復雜多樣”[24]，將人工智能對氣候變化的負面影響問題納入其中是未來的必要選擇。

依法構建降碳減污擴綠保供增長五位一體的協同機制*

孫 佑 海

(天津大學 法學院，天津 300072)

*基金項目：國家社科基金重大項目“國家治理現代化視域下的生態環境保護法律體系研究”(項目編號：20ZDA089)。

習近平主席2020年9月代表中國政府向全世界宣布“雙碳”目標[1](P7)以來，全國上下積極開展降碳工作。但一些部門和地方出現了為降碳而降碳，甚至“運動降碳”的做法，引發了經濟、民生和社會穩定等問題。因此，如何建立降碳、減污、擴綠、保供、增長五位一體的協同機制，就成為我國當前和今后一個時期的重要任務。

一、相關概念界定和構建五位一體協同機制的意義

(一)相關概念界定

研究構建減污降碳擴綠保供增長五位一體的協同機制，首先需要對相關概念進行界定。

所謂降碳，是指降低或減少二氧化碳等溫室氣體的排放量。隨著全球氣候變暖，人類應當降低或減少二氧化碳等溫室氣體的排放量，以有效應對氣候危機。為此，中國政府提出了力爭2030年前實現碳達峰，2060年前實現碳中和的國家自主貢獻目標。

所謂減污，是指采取措施，確保污染物排放量的減少。對排污行為有兩個控制標準，一個是污染物排放標準，一個是污染物排放總量控制指標。我國法律規定，污染物的排放應當符合排放標準。在污染物的排放已經達到排放標準但仍然不能實現區域環境質量標準的情形下，應當對排污者排放污染物的行為實行總量控制。

所謂擴綠，是指采取種樹種草等措施，推進生態保護和修復。種樹種草和生態修復，可以有效吸收大氣中的二氧化碳，從而減少溫室氣體在大氣中的濃度。這個過程也是吸收二氧化碳的過程，即碳匯。2003年12月召開的《聯合國氣候變化框架公約》第九次締約方大會，將植樹造林納入碳匯項目達成了一致意見，形成了新的國際法準則。

所謂保供，是指降碳工作應當在保障供電、供氣、供熱安全穩定的前提下進行，不能因為開展降碳而影響人民群眾的生產和生活。

所謂增長，是指降碳等工作應當與經濟增長協同進行，不能因為開展降碳而影響經濟增長。

所謂五位一體，是指應當將降碳、減污、擴綠、保供、增長等多重目標置于一個考核體系中進行綜合決策和考評，而不是各行其是、單打獨斗。其實質是國家有關部門的行政權力應當在降碳、減污、擴綠、保供、增長的進程中協同行使，目的在于協調各方面的關系，保障國家上述綜合目標的有效實現。

所謂協同機制，是指相關主體之間相互協調、向著共同的目標而發力，并符合客觀規律的工作方式。在當前的形勢下，構建降碳、減污、擴綠、保供、增長五位一體的協同機制，對于全面貫徹習近平生態文明思想，全力推進生態文明建設，是十分必要的。

(二)構建五位一體協同機制的重大意義

當前形勢下構建降碳、減污、擴綠、保供、增長五位一體的協同機制，意義十分重大。

首先，有助于實現降碳的目標。因為碳排放與其他污染物排放有較高的同源性，比如燃燒煤炭既產生大氣污染，又產生碳的排放，因此，降碳與減污具有較強的協同效應。而擴綠，在植樹種草、促進生態修復等方面采取更加有效的措施，可以增加碳匯，而碳匯可以有效地中和碳排放。加強綠色技術創新和推廣，在促進經濟增長和生態環境保護的同時，也有利于實現降碳的目標。

其次，有助于依法進行污染防治攻堅戰。當前，我國總體上仍然是一個發展中國家，在發展程度上與發達國家仍然有較大的差距。發達國家已經度過了工業化高峰期，進入服務業為主的增長階段，常規的環境污染問題已經基本解決，生態環境總體上呈現良好的局面[2]。在生態環境保護方面，面臨的主要任務是碳減排，因而有條件在控制氣候變化方面提出更高的要求。而我國作為最大的發展中國家，除了碳減排之外，常規環境污染治理和生態保護還沒有過關，因此我們應當在依法進行污染防治攻堅戰方面，作出更大的努力。

第三，有助于實現“保供”的目標。強調構建降碳、減污、擴綠、保供、增長五位一體的協同機制，將“保供”作為五位一體的重要一極，就是要求減碳工作必須在保障供電、供氣、供熱安全穩定的前提下進行。強調“保供”，對于堅持以人民為中心的發展理念，增進人民福祉，取得人民支持，維護社會穩定，是至關重要的。

第四，有助于實現經濟的穩步增長。我國現階段一個十分重要的任務，就是繼續保持經濟的穩步增長。只有實現經濟的穩步增長，才能為教育、科學、文化、衛生、體育、人民福利以及改善生態環境創造必要的條件。尤其是我國經濟欠發達地區，更加有必要也有潛力繼續保持較快的經濟增長。我國的民生、就業、社會穩定、各項事業的發展，無一不需要基于經濟增長帶來的財政收入的支持。因此，我們提出構建降碳、減污、擴綠、保供、增長五位一體的協同機制，就要求國家在采取降碳等政策措施時，必須在保持經濟增長方面，留出必要的空間。降碳、減污、擴綠、保供和經濟增長，這幾個方面都很重要，決不可偏廢。

因此，在黨中央提出“雙碳”目標后，強調構建降碳、減污、擴綠、保供、增長五位一體的協同機制，對于全面貫徹高質量發展的理念，意義十分重大。

二、我國降碳減污擴綠保供增長領域的現狀和問題

(一)我國降碳工作的成就

黨的十八大以來，在習近平生態文明思想的指導下，我國各地推進降碳工作取得很大成就。從全國范圍來講，2020年，我國碳排放強度相比2015年下降18.8%，超額完成“十三五”約束性目標，相比2005年下降48.4%，超額完成了我國向國際社會承諾的到2020年下降40%-45%的目標[3]。同時，全國煤炭消費比重降低到56.8%，非化石能源消費比重提高到15.9%。截至2020年底，北方地區冬季清潔取暖率提升到60%以上，京津冀及周邊地區、汾渭平原累計完成散煤治理約2500萬戶。重點區域35蒸噸以下燃煤鍋爐基本淘汰，65蒸噸及以上燃煤鍋爐基本完成超低排放改造[4]。近年來，我國還積極推動全國碳排放權交易市場啟動上線交易，第一個履約周期納入發電行業重點排放單位達2162家[5]。

從地方探索實踐看，以天津市“十三五”期間降碳工作為例，該市通過整合撤銷取締200余個工業園區，關停退出多家鋼鐵企業等措施調整產業結構。通過治理120多萬戶散煤取暖，改燃關停1萬余臺燃煤鍋爐，推動火電行業、鋼鐵企業超低排放和低排放改造等措施調整能源結構。通過推進重大生態建設工程，升級保護875平方公里濕地自然保護區，建設736平方公里雙城中間綠色生態屏障區，穩步提升153公里渤海近岸海域岸線生態功能等措施推動生態保護修復，有效增加碳匯[6]。以上工作，有效提升了降碳的實際效果，總體成就應當給予肯定。

(二)存在的問題

在充分肯定成績的基礎上，應當清醒地看到一些部門和地方在降碳、減污、擴綠、保供、增長的協同方面存在著一定的差距。其中，比較突出的問題，就是一些地方為了實現“雙碳”目標，出現了影響供電、供熱、供氣以及經濟增長等問題。

比如，進入2021年之后，廣東、安徽、浙江、江蘇、陜西、山東、云南等18省區陸續發布了“能源雙控”的措施，這是“史上最嚴限電令”“規模史無前例”。以廣東為例，從5月份“開五停二”，到6月份升級為“開三停三”，再到9月份則升級到“開二停五”，有些地區甚至是“開一停六”，9月22日至26日更是決定停止工業生產。

再如發電大省云南，5月份“應急錯峰限電”，錯峰限電量為10-30%。7月份實施第二輪規模限電，要求有色金屬冶煉等企業降低25%用電量。9月份進一步要求工業硅企業月均產量不得超過8月產量的10%，9-12月黃磷生產線月均產量不得超過8月產量的10%等，這相當于削減了90%的產量。

再如江蘇南通，受“雙控”目標影響，部分企業因減排壓力紛紛被迫采取限電措施，僅2021年9月，停產達二十天之久。南通作為中國紡織產業出口重鎮，在經濟復蘇及勞動密集型外貿訂單大規?；亓鞯谋尘跋?，因限電而停產造成較大經濟和其他損失。當地官員則稱，完成年內“雙控”目標還有不到4個月，要扭轉局面必須采取非常規手段，要下猛藥下重藥，出手要快[7]。

以上影響只是工業領域，直至“東北限電”登上熱搜，限電范圍擴大到居民用電，而且從有序用電變成拉閘限電，許多單位和個人措手不及，限電一時間成為嚴重影響民生的重大問題。

(三)原因分析

2021年，一些地方出現了電力供應緊張，甚至“拉閘限電”，這與一些地方采取“運動式減碳”等方式有著密不可分的關系。由于許多地方政府將減碳的目標層層加碼，導致一些地方寧可將經濟發展速度放緩，也要提前完成實現碳達峰的任務。

有關部門發布的“雙碳”目標的考核辦法，也在客觀上強化了提早實現減碳的壓力。比如，根據國家發改委發布的《2021年上半年各地區能耗雙控目標完成情況晴雨表》，青海、寧夏、廣西、廣東、福建、新疆、云南、陜西、江蘇9個省區上半年能耗強度不降反升，浙江、河南、甘肅、四川、安徽、貴州、山西、黑龍江、遼寧、江西10個省上半年能耗強度降低率未達到規定的要求。國家發改委同時指出，對能耗強度不降反升的地區(地級市、州、盟)，要將暫?！皟筛摺表椖抗澞軐彶榈拿麊螆笏蛧野l改委，并督促各地采取有力措施，完成全年能耗雙控目標。面對日益嚴峻的國內能耗雙控形勢，被國家發改委點名的省區如江蘇、云南、廣西、浙江等紛紛推出限電措施，嚴控高能耗企業用電，以確保能耗雙控目標按時完成，這就使得江蘇、云南、廣西、浙江等省區企業的生產受到不同程度的影響。在電力行業，上述政策措施加劇了煤炭以及煤電行業的生存壓力，煤電企業虧損嚴重，銀行斷貸、資金鏈斷裂等情形時有發生。

與此同時，一些地方在國家提出“雙碳”目標后，只顧降碳目標的實現，而對環境污染治理等常規生態環境保護工作則重視不夠，導致有的地方生態環境治理工作有所放松，當地的環境質量因而出現下降的趨勢。

三、構建降碳減污擴綠保供增長五位一體協同機制，促進我國經濟高質量發展的建議

(一)以習近平生態文明思想為指導，貫徹“先立后破”原則

習近平總書記強調落實“雙碳”目標應當注重處理好發展和減排的關系，要在經濟發展中促進綠色轉型、在綠色轉型中實現更大發展[8]。習近平總書記還提出，實現“雙碳”目標應當堅持“先立后破”的原則。他指出，綠色轉型是一個過程，不是一蹴而就的事情。要先立后破，而不能未立先破。習總書記還特別形象地說，不能先把手里吃飯的家伙扔了，結果新的吃飯家伙還沒拿到手，原有的本領卻丟掉了。既要有一個綠色清潔的環境，也要保證生產生活正常進行，保障能源的安全和供應[9]。我們應當按照習近平總書記“先立后破”的指示精神，全面推進降碳、減污、擴綠、保供、增長的協同工作，并將建立降碳、減污、擴綠、保供、增長五位一體的協同機制作為我國實現經濟高質量發展的一個重要原則。

(二)構建五位一體協同的指標體系，用科學的指標體系引導企業行為

指標體系是企業行為的指南，有什么樣的指標體系，就有什么樣的企業行為。因此，對降碳、減污、擴綠、保供、增長，有關人民政府都應當提出有科學依據的考核評價指標，同時應充分考慮這些指標之間的關聯性，促進降碳與減污、降碳與擴綠、降碳與保供、綠色技術創新與降碳、減污、保供、增長之間的協同效應。尤其是應當盡快實現由能源消耗總量和強度的雙控向碳排放總量和強度“雙控”轉變，重點在統計方法、考核機制等方面把標準做深、做實、做細，盡快形成實施的條件。

建議將構建降碳、減污、擴綠、保供、增長五位一體協同機制的理念內化為各級政府規劃、年度任務和日常管理，實現事先有規劃計劃，事后有檢查評估。要強調不能單打一，而是諸方面協同推進。不能運動式，而是立足長遠、按照客觀規律辦事。不能搞形式主義，而是推動經濟發展方式的實質性變革，讓理論和實踐緊密結合。

(三)構建五位一體協同的綠色核算體系，核定綠色低碳發展的經濟賬

以碳核算、生態核算為主要內容的綠色核算體系，是綠色轉型發展的基石。我國開展的綠色核算無論在理論上還是在方法上都存在供給不足的問題，不能滿足生態文明建設的實際需要。建議盡快補足這一短板，并以此為基礎，普遍建立碳賬戶和生態賬戶，進而形成與降碳、減污、擴綠、保供、增長協同機制相適應的包括各級政府、企業和個人在內的綠色責任賬戶，確定各主體的減排義務及責任，切實把黨和國家提出的降碳、減污、擴綠、保供、增長的各項要求真正落實到位。

(四)構建五位一體協同機制應顧及全國減碳空間格局

應綜合考慮各地區發展階段和資源稟賦等因素，根據區域間不同主體功能定位，構建差異化的減碳義務目標分解機制。在減碳任務分解方面，應當鼓勵東部地區與西部地區共同發展，有結對幫扶協議的省份之間，應當開展協同減碳的探索。同時，完善區域間生態保護補償制度，平衡生態保護地區和受益地區之間的利益關系。在區域協同發展的重點地區及空氣重污染區域、水污染重點區域，應當允許跨省共同承擔減碳任務。應當堅持全國一盤棋的原則，共同完成降碳、減污、擴綠、保供、增長的各項任務。

(五)推進降碳減污擴綠保供增長協同的法律制度創新

推動《碳中和促進法》盡快出臺，將降碳、減污、擴綠、保供、增長協同進行作為重要原則。盡快修訂《環境保護法》《環境影響評價法》等相關法律，并將碳排放評價納入其中。應當加快發布將碳排放影響評價納入環評體系的工作技術導則，研究將碳排放納入排污許可制度的制度銜接。應當完善碳達峰碳中和執法規范和細則。探索在自貿試驗區中推動碳排放交易與排污權交易相融合，全面清理與降碳、減污、擴綠、保供、增長的協同開展所不相適應的政策法規。

(六)科學構建五位一體協同進行的體制機制

構建降碳、減污、擴綠、保供、增長五位一體協同機制，涉及面很廣，其中包括但不限于國家發展改革部門、生態環境部門、自然資源和能源管理部門、有關工業農業部門以及住房建設等部門，牽涉到有關地方和企業等各方面的利益，尤其是與人民群眾的切身利益息息相關。因此，建議由國務院領導同志擔任五位一體協同機制的召集人，國務院有關部門負責人和地方人民政府負責人為成員單位，企業和公眾代表加入，以便充分反映各方面的意見和建議。機制的構建和運行，應當按照國家治理體系和治理能力現代化的要求進行。在這個原則下，國家應鼓勵各級政府對高碳行業實行“拓展、穩住、限制”相結合的區別化政策，即拓展綠色生產、投資、技術創新和推廣的空間，穩住對經濟社會安全和平穩運行直接相關、短期內難以被替代的產業，有序限制其他非綠色生產和投資，加快實現綠色發展轉型。

當前，要做好受新冠疫情、國際形勢沖擊的風險防控。因上述情況發生，我國一些地區的鋼鐵、電力、化工等傳統能源和高耗能產業為主的區域可能將面臨主體性產業被替換的重大沖擊，并引起高碳資產價值下跌和重估，進而影響金融穩定。建議國家有關部門和各地方應利用一切積極因素，未雨綢繆，對金融風險防控、接續產業培育、員工退出安置和再就業培訓等領域，抓緊制定前瞻性、針對性強的規劃和政策法規。在五位一體協同機制的引導和協調下，有效實現降碳、減污、擴綠、保供、增長的共同推進，為建設生態文明和社會主義現代化國家，做出新的更大的貢獻。

推進“雙碳”目標的氣候公益訴訟機制*

張 敏 純

(長沙理工大學 法學院，湖南 長沙 410014)

*基金項目：國家社科基金一般項目“生態環境綜合執法改革與垂直管理改革有機銜接研究”(項目編號：21BFX139)。

應對氣候變化是一個全球性議題。根據世界經濟論壇最新發布的《全球風險報告2022》，“氣候行動失敗”被列為全球第一大長期威脅，氣候行動失敗將會使全球面臨更為嚴峻的環境危機[1]。氣候危機“全球同此涼熱”的屬性，使得各國難以獨善其身，必須在共同但有區別的原則之下采取單獨或者聯合行動?！栋屠鑵f定》之后，國際氣候治理格局開始由自上而下的強制減排模式轉向自下而上的自主貢獻承諾模式，我國也是在此背景下作出了到2030年前實現碳達峰、2060年前實現碳中和的莊嚴承諾[2]?！半p碳”目標的實現，有賴技術、市場、政策、行政等多元手段的協力，法治在其中發揮著至關重要的路徑[3]。作為法治重要組成部分的司法，在實現“雙碳”目標過程中，自然也不遑多讓。由于氣候變化廣泛影響公共利益，公益訴訟在推進“雙碳”目標實現過程中理應發揮重要作用，但從學理和實踐看，當前對“雙碳”背景下氣候公益訴訟基本屬性的認識很不一致，有必要加以澄清。

一、我國氣候公益訴訟的實踐樣態

通過司法手段應對氣候變化已經在我國理論和實務界形成共識，但我國法治實踐并未采用“氣候變化訴訟”或者“氣候公益訴訟”，而是將之命名為“氣候變化應對類案件”。最高人民法院2021年發布的《環境資源案件類型與統計規范(試行)》(以下簡稱《統計規范》)將“氣候變化應對類案件”界定為“在應對因排放溫室氣體、臭氧層損耗物質等直接或間接影響氣候變化過程中產生的刑事、民事、行政以及公益案件”，并將之作為與污染防治類案件、生態保護類案件、資源開發利用類案件、生態環境治理與服務類案件相并列的獨立案件類型。從上述定義可以看出，氣候變化應對類案件按照其影響的利益屬性，可以分為氣候私益訴訟、氣候公益訴訟和氣候刑事訴訟，而氣候公益訴訟又可依據起訴對象的不同分為氣候民事公益訴訟和氣候行政公益訴訟，其本質上屬于環境公益訴訟的范疇。但從案件檢索情況看，目前并無明確涉及氣候議題的行政公益訴訟案件，民事領域則有一些值得討論和關注的案件。

從實踐看，氣候變化訴訟在我國引起廣泛關注主要源于自然之友提起的兩起“棄風棄光”公益訴訟案件。在自然之友訴國網甘肅電力公司案中，原告認為，被告未能履行《可再生能源法》規定的可再生能源全額保障性收購義務，使得燃煤發電增加了二氧化碳、二氧化硫和氮氧化物等污染物排放，應當承擔相應的侵權責任。爾后，自然之友又起訴國網寧夏電力公司，主張燃煤發電不僅會產生大氣污染物，威脅人體健康、農作物、建筑物等，而且會導致溫室氣體排放大幅增加，招致全球氣候變化和生態負效應，故需承擔環境侵權責任。如果說前一個案件仍是聚焦于“污染物排放導致的生態環境損害”，后一個案件已經明確提出了氣候變化問題，在一定程度上具備了氣候變化應對訴訟的色彩[4]。但截至目前，上述兩個案件仍未作出最終裁判。

另一個廣為報道的案件是全國首例消耗臭氧層物質大氣污染責任民事公益訴訟案。檢察機關認為，被告生產時未有效處置三氯一氟甲烷廢氣，無組織排放造成空氣質量損害。同時，廢氣還會以催化分解的方式破壞臭氧層，導致過量紫外線輻射至地面，造成生態環境損害并影響人類健康，因而應承擔修復和賠償責任。盡管《統計規范》將排放消耗臭氧層物質歸入氣候變化應對類案件的范疇，三氯一氟甲烷也是一種強溫室氣體，但本案并未明確提及氣候變化議題。

除上述案件外，在不少涉及森林資源破壞的公益訴訟案件中，法院會提及森林資源對氣候變化的影響。如浙江省遂昌縣人民檢察院訴葉某侵權責任糾紛民事公益訴訟案中，法院認為，保護林地資源有益于應對全球氣候變化、改善生態環境，是生態文明建設的重要一環。近年來，一些地方還積極探索將購買“碳匯”作為受損環境資源的替代修復機制，其理由多與應對氣候變化相結合[5]。上述案件無疑都屬于《統計規范》所稱的“氣候變化應對類案件”，但若以國際層面關于氣候訴訟“需提出氣候變化科學或氣候變化減緩和適應的法律或事實問題作為案件核心焦點”[6]的甄別標準看，除自然之友訴國網寧夏電力公司案外，我國還很難說具有嚴格意義上的氣候訴訟。由此引發的問題是，我國當前的公益訴訟機制在應對氣候變化、推進“雙碳”目標上能夠發揮多大的作用？未來又該如何建構起我國的氣候公益訴訟機制？

二、現行公益訴訟機制應對氣候變化的不足

針對環境公共利益保護，現行法律和政策確立了“公私并行、六訴并存”機制，主要針對污染環境、破壞生態、損害社會公共利益的行為，由社會組織、行政機關和檢察機關分別提起民事、行政公益訴訟，同時檢察機關還會在刑事訴訟或者刑事附帶民事公益訴訟中主張直接修復或者替代修復[7]。以現行環境公益訴訟機制應對氣候變化，實際上就轉向碳排放是否屬于會導致社會公共利益受損的“污染環境”或者“破壞生態”行為。

對于污染環境類公益訴訟，有學者認為，基于大氣污染物與溫室氣體的同源性，若溫室氣體與大氣污染物實現協同控制，大氣污染公益訴訟可為氣候變化訴訟之直接路徑。盡管未能實現“二氣”協同管控，旨在停止或減少大氣污染物排放的大氣污染公益訴訟也可以成為實現氣候變化訴訟目的的間接路徑，旨在督促行政機關履行大氣污染監管職責的大氣污染行政公益訴訟也可以間接推動溫室氣體的減排[8]。這種觀點值得商榷。誠然，溫室氣體與大氣污染物具有同源性，多來自于化石燃料燃燒，有些溫室氣體同時也是大氣污染物，如氮氧化物(NOx)、臭氧(O3)等，但將其納入傳統管制范疇并非基于其溫室效應，而是基于其對環境和公眾健康的威脅，因而，針對違法排放上述污染物的行為提起公益訴訟，雖在客觀上能夠起到減碳的效果，但其訴訟理由、依據與目的均與氣候變化無關，很難說屬于氣候公益訴訟的范疇。對于二氧化碳，雖然美國聯邦最高法院在馬薩諸塞州訴聯邦環保署案(MASSACHUSETTS v.EPA)中將之認定為“大氣污染物”，但這一結果與其說是科學與法律的應然邏輯，不如說是政治與政策考量的產物，在科學界與法律界并未得到廣泛認同。2018年我國提出“打通一氧化碳和二氧化碳”，由生態環境主管部門統一監管大氣污染和溫室氣體排放，《大氣污染防治法》也要求對“大氣污染物和溫室氣體實施協同控制”，但并非將二氧化碳等溫室氣體均作為大氣污染物對待，而是將控制大氣污染與溫室氣體排放協同起來，將應對氣候變化與生態環境保護相關工作統籌協調，實現減污降碳協同增效。但認為“協同控制”能夠使大氣污染公益訴訟成為氣候變化訴訟的直接途徑，實在是一個“美麗的誤解”，也是污染環境類公益訴訟不能承受之重。

生態破壞類公益訴訟似乎可以作為氣候公益訴訟的途徑，原因是，盡管二氧化碳、甲烷等難以歸為大氣污染物，但溫室氣體排放會導致全球變暖，進而對生態系統造成影響，卻是廣為接受的事實。根據聯合國政府間氣候變化委員會發布的《氣候變化2022：影響、適應和脆弱性》，全球變暖正把地球生態推向“硬性極限”，全球升溫在短期內達到1.5℃，將不可避免地導致多種氣候危害發生，給自然生態和人類福祉帶來諸多風險[9]。據此，符合條件的起訴主體似乎可以氣候變化導致生態破壞為由提起公益訴訟。然而，氣候變化作為大尺度環境問題，不確定性是其基本特性，并使得氣候治理具有濃厚的風險決策意味。傳統的命令與控制手段并非是風險決策的適當途徑，風險預防要求更多采用激勵性政策以及強化風險溝通[10]。這也意味著，法院并非解決氣候問題的最佳場所。在氣候行政公益訴訟中，法院需要尊重行政機關的裁量空間與判斷余地，尤其是在抽象行政行為基本不可訴的背景下，法院對氣候決策的審查，更多只能對合法性進行審查，兼及合理性審查。

在民事公益訴訟領域，盡管最高人民法院《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》將“具有損害社會公共利益重大風險”的行為列為民事公益訴訟的起訴范圍，但結合“已經損害社會公共利益”的表述，這里的“風險”，很可能只是對“危險”的誤用。原因在于，風險的內核乃是科學不確定性，如果行為的因果性在科學上并不確定，或者危險未能由特定的責任主體負擔，過早地以具有風險的理由介入市場領域，適用禁令或者損害賠償，對行為人和社會而言都不啻于結果責任的回歸[11]，顯然難以契合風險預防的精神以及利益衡量的要求。

三、我國氣候公益訴訟的發展方向

從格蘭瑟姆氣候變化研究所氣候變化訴訟數據庫收錄的近2000件氣候訴訟案件看，約72%的案件發生在美國，如果算上澳大利亞、英國等，英美法系國家的氣候訴訟數量占到全球86%以上。該數據庫收錄的案件要求氣候變化法律、政策或科學必須是案件的一個事實或法律問題，排除了只是順帶提及氣候變化，但沒有以有意義的方式處理與氣候有關的法律、政策或行動的案件。這些案件主要針對政府或者企業提起，訴因包括了國家氣候減緩義務、氣候人權、侵權、信息披露等類型。盡管這些案件多發生在英美法系國家或地區，但近年來大陸法系國家亦開始積極發揮訴訟在氣候治理中的作用，傳統大陸法系國家如德國、荷蘭都出現了針對國家氣候保護義務的戰略性判決，基于其他請求權基礎的氣候訴訟亦在不斷探索之中[12]。

我國尚未進行專門的“雙碳”或氣候變化立法，盡管國家提出了“雙碳”目標，但這一目標在制度定位上更趨向于《環境保護法》規定的環境質量目標責任制，主要依靠相應的政治與行政問責機制加以落實。減少碳排放也主要依靠調整能源結構、提升能源效率、碳捕獲與封存、發展碳交易、增加碳匯等手段。這些實現“雙碳”目標的舉措，與基于危害防止理念的傳統大氣污染防治手段顯著不同[13]，也使得主要基于法定義務違反的公益訴訟機制在應對氣候問題上受到掣肘。即便如此，現行公益訴訟機制在應對氣候變化上仍有很大的空間，未來可以著重沿著以下兩方面加以推進。

在氣候行政公益訴訟方面，根據《行政訴法法》，目前只有檢察機關可以提起行政公益訴訟，且需履行訴前程序。行政公益訴訟的對象，主要是行政機關不正確履行法定職責的行為，前提需為“法定職責”。鑒于氣候變化領域目前多為倡導性的規定，行政機關具有較為寬泛的裁量權，司法機關很難對行政機關氣候決策進行實體審查，故未來氣候行政公益訴訟可以轉向加強對氣候決策是否遵循正當程序的監督，重點檢視氣候裁量權的行使是否不利于實現“雙碳”目標，例如對高碳排放企業環境影響評價文件審批過程中是否考慮了減污降碳的因素，是否對碳排放權交易第三方核查機構進行了審慎監管等。對于行政機關發布的行政規則或者作出的其他抽象行政行為，檢察機關可以利用檢察建議提出改進意見。

在氣候民事公益訴訟方面，盡管氣候變化對生態系統的影響具有科學不確定性，依《民法典》追究當事人的生態環境損害責任并不現實，但仍可就相關企事業單位和其他經營者的違法行為起訴。這些訴訟大體上可以分為三類：一是利用部分溫室氣體與大氣污染物“一體兩面”的屬性，在大氣污染公益訴訟中直接指出氣候變化有關的事實與法律問題，促進“二氣”協同控制機制落地落實；二是針對違反明確法律義務的行為如第三方核查機構與碳交易主體通謀弄虛作假，提起民事公益訴訟，要求其承擔連帶責任；三是提出戰略性的氣候訴訟，此類訴訟雖然很難勝訴，但很大程度上能夠推動氣候變化政策與法律的形成與變革。典型如“棄風棄光”案，盡管目前法院尚無定論，但訴訟行為已經使得“棄風棄光”問題暴露于公眾視野，并推動國家采取了一系列新能源消納措施，各省市“棄風棄光”率逐年下降。

正如有學者所指出的，氣候行政(公益)訴訟可在司法判決中融匯氣候治理的政治要求并對其實行法律性轉換，進而明晰政府在應對氣候變化方面的具體責任，氣候民事(公益)訴訟則將氣候治理的私法責任分配給企業，由碳巨頭承擔減少排放、合理投資、補償氣候損害等責任[14]?？梢?，氣候公益訴訟的目標并不在于具體糾紛之解決，而在于利用“爭訟”這一程序推動氣候公共政策和法律的形成與變革，為形成多元共治的國內氣候治理格局提供一條可行的路徑。