解放戰爭后期中共建立請示報告制度的基層實踐

吳淑麗 辛 逸

(1.南開大學 馬克思主義學院，天津 300350；2.華東師范大學 社會主義歷史與文獻研究院，上海200062)

請示報告制度是中國共產黨加強上下級之間溝通、規范組織關系的制度保障，它的建立健全對于完善黨的領導制度、組織體系和工作方法，具有重要意義，因而中共歷來重視請示報告的貫徹執行?；厮輾v史，1948年1月毛澤東正式提出在全黨全軍建立報告制度。此后一年多時間，落實請示報告制度成為各級黨政軍干部的工作重點。目前學界對1948—1949年請示報告制度的研究，主要是從宏觀角度梳理中央的相關文件(1)相關研究成果主要有熊輝、仰義方：《解放戰爭時期毛澤東與黨內報告制度的建立》，《湘潭大學學報(哲學社會科學版)》2012年第3期；熊輝、仰義方：《解放戰爭時期黨內請示報告制度的歷史考察》，《中共黨史研究》2012年第4期；王華玲：《“請示報告”：解放戰爭時期中央與地方關系新探》，《黨史研究與教學》2016年第3期；廖勝平、林鳳鳴：《解放戰爭時期中共請示報告制度的建立及其現實價值》，《廣西師范大學學報(哲學社會科學版)》2007年第1期。，或探討大區和省級黨委是如何傳達相關指示的(2)主要參見王華玲：《解放戰爭時期華北局對請示報告制度的執行》，《甘肅社會科學》2016年第3期；劉暉：《中原解放區建立請示報告制度的探索》，《學習時報》2019年10月18日；李波：《東北局如何建立報告制度》，《黨史文苑》2018年第1期。，這對于了解它的政策沿革具有重要價值，但缺乏該制度如何落實的過程研究。事實上，如果不從上下互動的角度展現當時面臨的具體境遇，就無法深入理解中共為何要在戰爭的緊要關頭花費大量精力敦促各級各部門建立請示報告制度。如果不能通過原始材料揭示地方黨組織及其負責人對待請示報告的心態行為，就難以理解各地初期的執行不力與轉變過程。魯西地區(3)魯西主要指今山東省西部的菏澤、聊城、德州地區，是個地理概念。本文所用檔案主要出自這些地區的檔案館。解放戰爭時期，魯西隸屬于華北局冀魯豫邊區。因行政隸屬關系發生調整，有些縣區后被劃入河南省或河北省。地方和基層黨組織的具體實踐為上述問題的解答提供了一些可能。研究發現，此時中共建立請示報告制度不僅僅是為了加強紀律建設，更是中共在全面執政前建立權力的組織網絡、重塑黨政軍一體化的重要舉措。在此過程中呈現的中央與地方、上下級之間集權與分權的張力，也是我們了解不同層級政治生態的重要窗口。

一、加強“集中統一的領導”：中共決定建立請示報告制度

請示報告是確保黨政方針上傳下達的有效機制。中國共產黨在成立后不久，就提出下級應就重要問題向中央請示報告。1927年6月1日通過的《中國共產黨第三次修正章程決案》明確規定：“省委員會每月須向中央委員會作省委員會及縣或市委員會工作書面的報告?！盵1](P89)1928年10月17日，中共中央下發的《關于各省委對中央的報告大綱》對報告的時間、種類、內容做出進一步規定，并警示不按時提交詳細報告者“中央既停發經費”[2](P142)?？谷諔馉帟r期，中共進一步加強上下級組織關系。中共中央政治局于1942年9月1日通過的《中共中央關于統一抗日根據地黨的領導及調整各組織間關系的決定》，要求各級領導機關確立黨的一元化領導，“在決定含有全國全黨全軍普遍性的新問題時，必須請示中央，不得標新立異，自作決定，危害全黨領導的統一”[3](P428)。但相對分散的游擊環境、傳輸不便的交通通訊、瞬息萬變的戰事戰況，使得當時尚未建立起正規化和常態化的權力組織網絡。

解放戰爭后期，革命形勢由游擊戰爭向正規戰爭轉變，中共由局部執政向全國執政轉變，各解放區逐步結束了之前長期的分散狀態。為集中力量進行解放全國的大決戰和著手準備革命勝利后各方面的新建設，需要理順中央和地方的溝通機制與權責關系，加強黨的集中統一領導。中共中央認為，只有建立請示報告制度，實行“下級服從上級，全黨服從中央的集中統一的領導，才能在組織上真正有所保證”[4](P703)。為此，1948年1月7日，毛澤東代中共中央起草了黨內指示《關于建立報告制度》，明確要求各中央局和分局的書記每兩個月親自負責向中央作一次綜合報告。報告內容應簡明扼要，并能反映該區的實際動態及問題所在[5](P3)。這就是著名的“子虞電”。為預防地方黨委在重要方針政策上不經請示即擅做決議，3月25日毛澤東又起草了《中共中央關于建立報告制度的補充指示》，要求各中央局、分局及前委及時向中央匯報“一切有關政策及策略性質的指示及答復”[6](P298)。

起初一些地方領導人在遇到重大問題時，仍不能做到事前請示、事后報告，“甚至還有擅自修改中央的或上級黨委的政策和策略的情況”[7](P525)。如1948年山東某兵團在向敵人宣傳時，未向中央報告就向“昌濰地區之敵”不加區分地宣布寬大政策，違反了“首惡者必辦”的政策規定[8](P85)。東北局有數次行動未向中央做請示報告，亦不申明理由[9](P95)。這從側面說明，盡管黨在思想上、政治上的一元化領導在延安時期已得以確立，但黨政軍一體化的組織建構還未完全成型。

請示報告制度作為克服地方分散傾向、保證黨政軍高度集中統一的重要環節，中央給予高度重視。1948年4月10日，毛澤東嚴厲批評了地方存在的“地方主義的和經驗主義的惡劣作風，事前不請示事后不報告的惡劣作風”，要求各級領導機關“一遇此類現象，立即明確地毫不含糊地予以指出并予以糾正”[8](P86)。1948年4月21日，毛澤東在閱讀列寧《共產主義運動中的“左派”幼稚病》時，將地方擅自變通上級政策、不能及時請示報告等行為概括為“無紀律狀態或無政府狀態”[6](P304)。6月，中央宣傳部號召全黨學習列寧《共產主義運動中的“左派”幼稚病》一書的第二章前言，目的是讓全黨認識到，如果沒有鐵的紀律，俄國共產黨就不能取得十月革命的勝利，中國革命亦如此。為反對“無紀律無政府狀態”，就必須克服“事前既不請示，事后又不報告”的錯誤做法[5](P328)。7月26日，毛澤東再次致電各中央局、分局、前委，要求他們督促所轄機構嚴格執行報告制度。中央政治局9月召開會議，通過了《中共中央關于各中央局、分局、軍區、軍委分會及前委會向中央請示報告制度的決議》，明確規定了哪些事項的決定權完全屬于中央，哪些必須事前請示經批準后才能實施，哪些需事后報告中央備審[10](P197-202)。由此正式確立了從中央到地方的一整套完備的請示報告制度，也明確了各級黨組織的權限和責任。

二、“亟待提高”：魯西地區黨組織建立請示報告制度的初期實踐及存在問題

為落實中央指示，解放區相關黨政軍部門作了層層傳達。解放戰爭時期，魯西主要隸屬于華北局冀魯豫區黨委領導，分設三地委、四地委、六地委、九地委、冀南一地委及豫北地委等。為貫徹中央要求，1948年4月2日，冀魯豫區黨委下發了《關于建立報告制度的規定》，要求各地委、縣委負責人每月親自寫一份正式工作報告。工作報告應避免形式化與應付公事，要力求說明問題，“特別要注意實事求是”。除此之外，為密切上下級聯系，區黨委還要求上下級之間保持經常不定期的書信聯系，最好一星期或十天一次[11]。

接到區黨委指示后，魯西各地委、縣委有意識地糾正了之前的散漫作風，密切了上下級聯系。他們之間的電報、電話及信件往來較之以前更為“頻繁與有效”[12]。如六地委為落實請示報告制度，要求各縣委每月15號前呈交月份報告。為了使上級掌握基層工作重點，各縣委由書記每月親自主抓一兩個典型，寫成典型匯報并附在月份報告之后。有條件的縣委還配備了幾名辦公室人員，以便隨時搜集材料，協助上下級信息溝通。聊陽縣、博平縣、河西縣因報告比較準時且內容豐富，還受到上級點名表揚[13]。

1948年上半年，魯西地區個別黨組織和黨員干部在貫徹請示報告制度時仍存在一些問題。如有的地方干部不能正確認識請示報告的重要性，思想上未引起重視。東阿縣委在早期時認為，“只要做了工作，報告與不報告沒有多大關系”[14]。徐翼縣委認為本縣所作決議皆依地委指示，不會有原則上的出入，“如果請示，不知何時批準”，“自己做了也不算什么大錯誤”[15]。有的地方甚至還抱著僥幸心理，認為“別看(現在)這么強調，慢慢就松了”[16]，把請示報告當作完成任務的“例行公事”。莘縣縣委在執行時有被動應付的傾向，“上級催自己就緊，不要不催自己就忘”[17]。巨野縣委在寫報告時，“僅僅把它看成是一個規定，處在被迫被動的情況下來寫?？傆X得是一個負擔，不執行不行”[18]，縣委會有時還未形成統一認識，即匆匆寫完呈交地委。封丘縣委總是等到地委催要報告時才去搜集材料，“寫妥后則松了一口氣”，認為是完成任務了[19]。這些不能正確對待請示報告的思想觀念或行為做法，與中央的要求是不一致的。

由于不能真正領會請示報告的重要性，有些縣時常會有“先斬后奏”或“一面請示一面執行”的違規行為。如封丘縣委未向上級請示，就擅自處分幾名干部[19]。嘉祥縣委也存在缺乏政治警惕性與組織紀律性的情況。該縣縣委曾接待一名帶有中原軍區某團政治部證明信的退伍干部，在向上級請示待回復時就將其分配至縣武裝部工作。當地委回信“要送到軍區再行分配”后，縣武裝部“遲遲不送”。數日后，此人竟在前往軍區的途中逃跑了，隨身還帶有縣武裝部委托其捎帶的月終報告[20]。

在報告質量方面，上級曾明確規定寫作報告的注意事項。毛澤東在《關于建立報告制度》中強調，報告要反映地方“各項活動的動態，活動中發生的問題和傾向，對于這些問題和傾向的解決辦法”，“內容要扼要，文字要簡練，要指出問題或爭論之所在”[5](P3)。由此可知，上級需要的是真正能夠反映地方實際情況、有分析有總結的綜合性報告，而不是材料堆砌。為規范報告質量，冀魯豫區黨委于1948年5月對各地報告做了評鑒，著重批評了那種“既無分析也無具體處理意見”、僅是羅列現象的報告。區黨委要求各地提交的報告“必須根據當時當地的實際情況和群眾意見進行調查研究”，要“占有材料加以分析、找出矛盾、規定解決矛盾的辦法”[12]。盡管冀魯豫區黨委做了明確要求，但在執行初期各地的報告質量仍存在許多問題。莘縣縣委寫報告前不做充分準備，而是“臨時抓材料，拉雜紊亂”[17]。鄆巨縣委總是陳列一些細節性的技術問題，如干部開會是否可以會餐、可否增加干部編制等，缺乏對中心工作的分析總結[21]。博平縣的報告不是由書記親自動手，而是縣委辦公室所寫，有時寫后未經縣委傳閱就匆忙上交[22]。

請示報告本應實事求是，以便于上級全面客觀地了解實況，但一些地方黨委存有片面思想。有的地區寫報告時偏重于介紹成績，沒有反思不足。湖西地委坦言，寫報告一度是為了“露一手”[23]。鄆巨縣委的一份報告將工作總結得像報功單，“報成績多，報缺點少”，目的是希望上級看到自己的工作成績[21]。有些地區提交請示報告有向上級轉移壓力以免承擔責任傾向，或向上級反映困難以尋求支援的片面現象。冀魯豫行署黨組曾指出，一些地方的報告是“出題目去叫上級答、擺材料給上級看”，“好叫上級給解決問題”[24]。如臨河地委向上級報告時總想少領點任務(如調干部、征公糧、擴軍等)，多要點東西(如救濟糧、貸款、配給干部等)[25]。因為“怕犯錯誤，怕負責任”，鄄城縣委遇到自己沒把握和解決不了的問題時就請示，否則就很少請示[26]。

三、“認識錯位”：地方貫徹請示報告制度不力的原因

一般而言，地方在落實一項新制度或新政策的初始階段，確實會存在一些錯位或變形，隨后會在上下互動的反饋交流中不斷調整糾偏。但是，對于地方上貫徹請示報告制度時的初期不力，以及影響地方執行效果的因素，我們不能僅僅停留在現象層面，應當全方位、深層次地探究。

1948年，我黨面臨戰爭形勢的多方位轉變，中共中央需要建立常態化和規范化的管理制度和工作機制，以健全權力的組織網絡，強化集中統一的政治秩序。請示報告制度正是實現黨政軍一體化的制度保障。正如毛澤東所言，請示報告制度“是許多環節在目前時期的一個中心環節，這一個環節問題解決了，其他環節就可以順利解決”[8](P125)。這也是毛澤東在戰爭的緊要關頭花費很大精力敦促建立請示報告的深層動因。

地方干部對請示報告制度貫徹不力，首先是因為在思想認識上與中央存在一定錯位。初期落實時，他們更多地是將其視作一項尋常工作，尚未從中央的戰略高度去認識，這是影響他們認真貫徹的重要原因。華北局指出，一開始并沒有認識到報告制度“是為了建設一個在全國范圍內完全統一集中的執行一條總路線一個總政策、有戰斗力的布爾什維克化的中國共產黨”[27]。九地委承認，起初僅將請示報告當作一項常規任務，沒有認識到它的政治意義[28]。茌平縣政府黨組坦言，最初只認為這是上級要了解下級情況，沒認識到請示報告制度“是從局部勝利轉變到全國勝利的戰略方針”[29]。

地方干部的這些認識與他們過去形成的領導觀念有關。在抗日戰爭與解放戰爭時期，各革命根據地處于動蕩的游擊環境，被日軍分割為許多獨立的分散區域。不同地區有著不同的戰爭環境及具體政治經濟條件的差異，因此中央“不能不高度地發展各個獨立單位的地方自治權”[30](P192)，允許根據地負責人自主統籌本區管理。當時在根據地采取這種局部執政、充分放權的管理方式是必要的，可以提高地方干部的積極性，保障根據地的鞏固壯大。但與此同時，一些地方干部逐漸習慣于在不違反中央大政方針的前提下，自主決定本地區重要事宜，甚至為維護本地利益，有時還會與上級發生一定程度的抵牾。在他們的觀念中，上級對下級主要是大政方針的領導，上級公布政策原則后應大膽放手，允許地方在操作層面機動靈活。如果批評過多、檢查過嚴，會限制地方工作積極性。這種認識勢必影響他們落實請示報告制度的效果。比如，當中央提出建立請示報告后，九地委有的干部認為“權力縮小了”，不利于發揮自主性[28]?？？h縣委抱怨“一點小事也得報告”“縣委和自己沒有解決和處理問題的權力了”[31]。東明縣的干部曾認為，請示報告會使“工作不方便，受約束”“是緊箍咒”[32]。但在中央看來，在奪取全國勝利的前夕，黨即將從局部執政的革命黨轉向全國執政的建設黨，黨員干部的分散傾向或地方本位行為，阻礙了黨政軍一體化的國家政治建構，必須從組織層面加以改變。

還有些地區不嚴格執行請示報告制度，是出于對自身管理經驗的自信及對上級決策的疑慮。如六地委認為，“上級只能了解一般情況和問題，做原則指示就行了。自己了解具體情況，具體決定地委可以自己做”[33]。鄆巨縣也曾有類似想法，認為“上級了解的理論多，不如我們對實際情況了解的多”“上級主觀，我們實際，所以對上級指示合乎自己需要的即執行，不合需要的即擱置或采取猶豫態度”[21]。還有的縣委存有“英雄主義”傾向，認為自己領導了多年的革命斗爭，有經驗、有歷史，知道應如何管理地方，上級不宜插手過多。這些想法的本質在于，地方干部認為他們基于對地方治理的有效經驗積累，享有對轄區更大的發言權與決策能力，以期在地方治權中享有更大話語權。

實際上，中共建立請示報告制度的原因之一，就在于上級黨委對地方組織決策盲目性與片面性的擔憂。中央擔心地方“常以一時的、一地的、部分人的或個人的切身經驗，或以自己所了解的個別原理原則去處理”[27]。而請示報告制度可以保障上級在綜合掌握地方信息的前提下周全考慮、系統總結，從整體格局出發，跳脫局部利益，從而提高決策的正確性與適用性。對此，毛澤東早在1948年1月15日就已指明，“我們多收集各種意見，認清自己工作中的缺點錯誤，這樣就可以減少盲目性”[8](P29)，集中全黨的集體智慧，保證黨的事業順利推進。

由此可見，中央與地方基于出發點的不同，在對待請示報告制度的認識上確實存在錯位。中央出于加強集中統一領導、重塑黨政軍一體化的需要，要求建立請示報告制度。而地方出于對自身治權的維護及對請示報告戰略意義的不甚了解，表現出對請示報告的執行不力。由錯位到歸位的過程，是中共不斷調整中央決策權與地方分治權的過程，也是地方干部不斷克服分散傾向與本位觀念的過程。

四、“深化認識”：通過學習和檢討完成黨政干部的思想轉變

上級領導的重視與推動是促使地方干部轉變的重要動因。1948年8月14日，中共中央發出《關于嚴格執行向中央作請示報告制度的指示》，要求各地必須“將這件事作為一種絕對不允許違反的指令”[5](P423)。同年9月4日，中央發布《關于在全黨全軍中開展對執行請示報告制度之檢討的指示》，責成各級黨委在1948年秋冬兩季召集專門會議，“進行認真的檢討，寫出明確的決議”，并將檢查情況及決議全文“用電報或用書面送達中央”[4](P666)。在中央的敦促下，9月17日至29日華北局緊急召開常委擴大會議，集中學習列寧相關文章及中央相關指示，反思了自身關于請示報告的錯誤認識。會后，華北局要求“華北全黨全軍各級黨委均應深入檢討，認真執行”[27]。遵照上級指示，冀魯豫區黨委于同年10月作了系統檢查，強調“從現在到年底”，各級部門由領導帶頭鉆研相關文件，以期糾正思想偏向，建立健全請示報告制度[34](P241)。

接到區黨委的相關指示后，魯西地區各級黨委認真學習文件，深化并轉變了對請示報告制度的認識。東阿縣委認識到制度實施“從根本上是為了增強干部的國家觀念與大局意識”，尤其在革命勝利前夕更是意義重大[14]。鄆北縣干部了解到不執行請示報告“就阻礙了上和毛澤東思想通氣，下和農村情況的結合。只是單憑自己腦子里固有的所謂經驗辦事，結果工作做不好”“時間長了也會造成上下級關系的不協調”[35]。博平縣委坦言，一開始只認為這是中央規定“不能不執行”，后經學習認識到請示報告可以幫助自己“不犯錯誤、少犯錯誤，犯了錯誤能及時糾正”。而且這不僅僅是一項制度規定，更是“為了達到全黨思想意志行動上的統一”[22]。六地委之前認為“請示來回太費時間”“就先做后請示或者不請示，反認為這是對群眾負責”，后來發現不及時請示報告導致工作發生偏差，“這實際上更害了群眾，正是對群眾不負責”[33]?？傊?，各級黨委經反思提高，普遍改正了以前將請示報告僅視作尋常任務的認識，了解到這是中央規范上下級組織關系的制度保障。

在此基礎上，各級黨委還對自己產生錯誤認識的思想根源進行了深挖。他們認為自身存在的小資產階級的自由散漫和長期的游擊習氣，是妨礙執行請示報告的思想來源。鄆城縣委指出，以前“只在怕犯錯誤、怕受處分時才請示”，主要是因為“縣委多半是小資產階級出身，帶有濃厚的散漫性、自由性”[36]，長期的游擊環境也滋長了個人英雄主義、經驗主義的保守思想。九地委指出，散漫無紀律、不愿受約束的思想劣性在黨內沒有很好克服，因而“總自覺不自覺地拒絕上級領導”，當前“必須克服小資產階級思想、增強紀律性，才能迎接勝利局面和復雜的斗爭形勢”[28]。觀城縣委反思干部自身帶有小生產者習氣，“每日每時地普遍大量的產生著資本主義思想”[37]，因而必須嚴格執行請示報告，以克服無紀律無政府狀態。

黨員干部還就思想觀念中的本位主義、地方主義傾向進行了檢查。過去當上級分配任務時，一些干部總以地方特殊為由，向上級強調困難，還時常認為“這是為了革命、為了群眾”，因而“理直氣壯”[19]。后經反思認識到，這種拿個人利益與全局利益斗爭的本位主義，是破壞黨的統一、妨礙黨的團結的。齊禹縣委過去長期處在游擊分散的環境中，養成了獨立解決問題的習慣，考慮問題多從小圈子出發，不照顧整體。在接受上級關于調干部、參軍及交公糧等任務時，縣委總是強調自己的特殊困難，希望分派的任務輕些、少些。后來縣委反思了自身的狹隘傾向，認識到這種從本位出發、缺乏整體觀念的做法會妨礙黨的大局[38]。東明縣委以前認為自己是個邊緣縣，上級領導不怎么關注這里，存有“單獨作戰”的傾向，遇到問題時?！跋茸龊笳埵尽??？h委檢查了自己的獨立做派，認識到“正因為地處邊沿，才更應該與地委多作報告，多使上級了解本縣情況以便指導工作”[32]。

從思想上歸因問題、審視自己，體現了中共各級組織和干部重視思想改造的政治文化。但是地方黨組織貫徹請示報告制度也確實面臨一些客觀問題及工作技能缺乏的問題。例如，筑先縣委曾表達出他們的困惑：不知如何在寫報告時全面準確地分析材料；不知怎樣才能避免在中心工作與部門工作之間顧此失彼[39]。冀南區黨委坦言之所以一個半月沒寫報告，其中有“不會寫”的原因[40]。此外，有些地區沒有及時請示報告是受客觀條件的限制。例如，封丘縣當時處在敵情未退、戰事拉鋸的狀態，干部們忙于軍事斗爭，分身乏術，無法像解放區一樣及時請示報告[19]。

五、“落地生根”：各級黨委的嚴格落實與請示報告制度的建立

貫徹執行請示報告制度，僅僅轉變思想認識是不夠的，還需要在具體的操作環節上調整糾偏。為落實中央相關指示，冀魯豫區黨委制訂了嚴格且具體的執行條例。

在請示方面，冀魯豫區黨委強調，在執行中發生新問題或出現上級過去未規定的新情況時，必須請示后再做決定。各級黨委召開大的干部會議或發布文告、宣傳品時，也必須事先請示、統一規定[41]。在區黨委的督促下，九地委細化了必須事先請示的幾種情況：“工作中發生新問題和疑問時，要請示；上級從未決定的政策性、原則性、群眾性的問題，要請示；為執行上級指示而下達的文字指示，要請示；召開較大的干部會議時要把會議的意圖要點報告上級，事先請示?！盵42]六地委為謹防地方獨立化傾向，強調地委的指示決議不得超出上級規定范圍。如有上級未曾作過決定或在執行時發現上級未規定的新問題時，必須“立即搜集材料、分析研究，請示上級批準而后執行”[43]。以上要求同樣適用各縣委。這些規定經層層傳達，有效預防了未經請示而擅自專行的無組織行為。

在報告方面，冀魯豫區黨委明確了各級黨委的報告頻次。區黨委規定各區向縣級的匯報主要是每月兩次的口頭報告；縣委每半月向地委寫一次聯系信，每月月底向地委提交一次綜合報告；地委每月十號前向區黨委作一次綜合報告[41]。此外，地、縣兩級的報告還必須附上三到五個村的基層材料，以便上級全面了解地方實際情況。為形成常態化的報告機制，各級領導需嚴格按照規定時間提交報告。九地委規定縣委月報于每月25號前送到地委，地委報告于下月10號前送到區黨委[42]。六地委強調，報告由書記負責起草、黨委會討論通過后，“用報告紙以正楷字寫出，于每月10日前送區黨委”[43]。除每月綜合報告外，地委還要通過電話、書信或面談等方式與冀魯豫區黨委保持不定期聯系，以及時反映工作進度。各縣也基本依照上述原則執行。莘縣縣委強調報告需由書記親自撰寫，經縣委會討論通過后按規定時間(每月15號至20號)送到地委[17]。東明縣決定每月25日定期開會以總結本月工作、計劃下月工作，并提交綜合報告[32]。

提升報告質量是各級黨委改進工作的著力點。中共中央強調，報告不能空洞無物，必須“有分析有結論”“必須是既說優點長處，又說缺點錯誤”[5](P423)。這正是針對之前報告“多報喜少報憂”、材料堆砌等現象提出的。依據中央指示，冀魯豫區黨委要求各級報告“事前必須充分搜集材料，研究分析，有經驗、有總結提高”[34](P242)。針對之前還有些報告傾向于匯報細枝末節或“擺材料給上級看，好叫上級解決問題”，冀魯豫行署黨組強調“反對單純向上級要東西的錯誤觀點”，報告要系統分析中心工作和重要問題，“反對只報告技術性的零星事情”[24]。依照這些要求，各地委、縣委紛紛對報告質量嚴加把關。四地委要求縣委的報告要說明目前政策的執行程度，要在充分占有材料的基礎上分析當前問題，找出可能會發生但尚屬萌芽性的隱患[44]。陽谷縣委強調，月終報告必須由書記事先列出提綱，在黨委會上充分討論達成一致意見后再行起草[45]。通過不斷地學習總結，各級黨委的報告質量有了明顯提升。

為及時審閱報告，冀魯豫區黨委建立了“報告打回條”的制度。區黨委強調“回條不是收條”，上級必須對下級送來的報告提出意見，指出報告的優缺點并答復問題，以及時幫助下級分析提高、總結經驗[41]。區黨委及各地委重點檢查了各縣的匯報情況，并提出具體的改正意見。例如，六地委對所轄縣的工作匯報進行評查，表揚了聊陽縣、博平縣、河西縣的報告，因為他們不僅有綜合性匯報，還有典型村、典型事、典型人的專門報告。東阿、茌平、筑先等縣缺乏整體的工作方針及重點村的典型報告，地委很難了解他們的實際情況，也就無法做出針對性指導，責令他們修改后重新提交[13]。運西地委通過批閱報告，發現嘉祥縣委在布置工作時“粗枝大葉”，“很少實事求是地研究該地具體情況”。地委給出的建議是“調查分析本地具體情況，在貫徹時重點掌握、執行步驟要具體”[46]。魯西南地委指出安陵縣總是從困難角度看待問題，很難接受新事物[47]，安陵縣委對此做了深刻反省，并落實了具體的改正舉措。這種審閱機制對地方干部而言，既是壓力也是動力。他們不僅了解了自身工作的不足，也明確了下一步的改進方向。

在實踐過程中，建立請示報告制度不僅有利于加強黨的集中統一領導，而且對于寫報告的干部亦有裨益。魯西的干部意識到，在此過程中有效提高了自身領導水平與管理能力。因為在寫報告時，干部們需定期審視各項工作，系統反思各項政策的執行程度。這有利于增強他們分析和解決問題的能力，克服經驗主義的思想方法。如鄄城縣委發現，鑒于要寫報告，就必須克服思想惰性，“轉變粗枝大葉的習慣”，深入地調研“所在地區的實際情況”[26]。博平縣委意識到，請示報告便于上級及時糾正地方問題，謹防出現“雨后送傘、糾正已遲”的現象[22]。華北局書記薄一波總結說，自己在寫報告中得到不少收獲，“有助于防止和克服工作中的經驗主義、事務主義，去掉盲目性，增強領導工作所必需的自覺性、系統性和預見性”[48](P472)。

請示報告強調的是下級對上級的紀律性與規范性。不過，歷史的復雜性提醒我們要謹防另一個偏向：若一味地強調集中，過分約束地方權力，使得地方干部謹小慎微、亦步亦趨，權力運行就會趨于僵化。具體到魯西，一些地方黨組織和黨政干部過于依賴上級，“事事請示、推一推動一動”，領導部門“總怕人家搞不好”的“包辦作風”嚴重[44]，這就束縛了干部的工作積極性與創造性。在實際工作方面，上級要允許地方根據具體情況行使適度的機動權。比如，1948年的戰爭情況及工作重點，使得當時上級召集會議、研究政策多是以農村為主，而德州市處于城市環境，因而上級的許多指示并不適合德州，這時德州市委就應在遵循請示報告基本原則的情況下“合適的即做，不合適即不做”[49]。這些都說明，中共要平衡好集中統一與機動靈活之間的關系。

經過近一年的互動實踐，魯西地區各級黨組織在上級引導下逐步建立健全了請示報告制度。推而廣之，1948至1949年間經由中共中央的推動及地方的反思落實，最終在全國確立了請示報告制度，并在之后延續為常態化的管理機制，成為黨在這一時期留下的寶貴制度財富。

六、結語

新中國成立前夕，革命形勢的快速推進使中國共產黨面臨一系列機遇與挑戰，中共的政治角色即將從革命黨轉向建設黨，統轄區域從根據地擴大到全國范圍，工作重心從一切服從于戰爭轉向以國家政權建設為中心。為適應這些變化，中共中央需要改變戰爭時期賦予根據地負責人以充分自主權的管理方式，建立常態化和規范化的制度機制，形成貫通上下的組織網絡。請示報告制度正是中共重新調整上下級權責關系、建立黨政軍一體化秩序的制度保障。在制度建立過程中，中央與地方、上級與下級之間存在集權與分權的張力關系。魯西地方黨組織和領導干部初期的執行不力很多時候就是擔心自身權力受限。如何在中央集權的前提下提高地方治權的有效性，使得權力運行既能克服分散執政的風險又能確定集權的安全邊界，在收放之間形成有效的制度合力，這是在國家現代化進程中要持續探索的課題。