一體化政府服務平臺建設研究
——以內蒙古政務服務網為例

王冬梅

（國家稅務總局內蒙古自治區稅務局 科研所，內蒙古 呼和浩特 010020）

國家政務服務平臺是全國政務服務的總樞紐，國務院有關部門和各地區的政務服務平臺是全國一體化在線政務服務平臺的具體辦事服務平臺。內蒙古自治區一體化政務服務平臺是全國一體化政務服務平臺的組成部分。2012年4月，全國政務公開領導小組在《2012年全國政務公開和政務服務工作要點》中提出：“要通過網上政務大廳等多種方式，為人民群眾提供高效便捷服務”，“進一步整合政務服務資源，以政務（行政）服務中心為主體，逐步實現各級各類政務服務平臺的連接與融合，形成上下聯動、橫向互通、層級清晰、覆蓋城鄉的政務服務體系?！保?］為進一步優化政務服務，便利企業生產經營和群眾辦事創業，暢通國民經濟循環，加快構建新發展格局，建設人民滿意的服務型政府，推進國家治理體系和治理能力現代化，2022年3月，國務院印發了《關于加快推進政務服務標準化規范化便利化的指導意見》，其中明確提出：“2022年底前，國家、省、市、縣、鄉五級政務服務能力和水平顯著提升”，“政務服務中心綜合窗口全覆蓋，全國一體化政務服務平臺全面建成”，“企業和群眾經常辦理的政務服務事項實現‘跨省通辦’?！保?］

一、內蒙古自治區一體化政務服務平臺現狀

（一）總體情況

2017年11月，內蒙古自治區人民政府辦公廳按照國務院《關于加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》要求和國務院辦公廳《“互聯網+政務服務”技術體系建設指南》（以下簡稱《建設指南》）規定的全國統一技術標準規范，組織建設了自治區“互聯網+政務服務”平臺，初步搭建起可供自治區本級各部門網上辦事的信息化系統。

2018年7月，國務院印發《關于加快推進全國一體化在線政務服務平臺建設的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），提出要“加快建設全國一體化在線政務服務平臺，推進各地區各部門政務服務平臺規范化、標準化、集約化建設和互聯互通，形成全國政務服務‘一張網’?！保?］內蒙古自治區政務服務局按照《指導意見》和自治區實施方案要求，在自治區“互聯網+政務服務”平臺基礎上，升級建設了向各盟市、旗縣（市、區）、蘇木鄉鎮（街道）、嘎查村（社區）延伸的全區一體化政務服務平臺，完成了與國家政務服務平臺的互聯互通，實現了《建設指南》提出的平臺基本功能，為全區“一網通辦”做好業務層面的技術支撐。

（二）基本架構

內蒙古自治區一體化政務服務平臺按照省級統籌的原則，建設了統一政務服務門戶、統一政務服務事項管理、統一身份認證、統一電子印章、統一電子證照、統一好差評等公共支撐系統和電子監察、服務評估、咨詢投訴等應用系統，遵照國家政務服務平臺規定的標準規范體系、安全保障體系和運營管理體系，為各地區、各部門政務服務平臺提供公共入口、公共通道和公共技術支持，實現政務服務數據匯聚共享和業務協同，為企業和群眾提供高效、便捷的政務服務。

內蒙古自治區一體化政務服務平臺的互聯網端登錄入口——內蒙古政務服務網，是以內蒙古自治區人民政府門戶網站作為總門戶，具有獨立的服務界面和訪問入口，二者用戶訪問互通，對外提供一體化服務。同時，與國家政務服務平臺風格保持一致、內容深度融合，在增設了個性化、集約化服務的基礎上，實現了政務服務事項集中發布、特色專區集中提供，并依托國家數據共享交換平臺和自治區數據共享交換平臺，辦理跨地區、跨部門、跨層級的政務服務業務。

在全面優化升級全區一體化政務服務平臺PC端功能的基礎上，按照國務院辦公廳印發的《全國一體化政務服務平臺移動端建設指南》要求，內蒙古組織建設了“蒙速辦”移動端（包括APP、微信小程序和支付寶小程序），大力推動政務服務事項“掌上辦”“指尖辦”。自治區一體化政務服務平臺移動端已成為全區各級政府部門、事業單位和具有公共服務職能的國有企業服務企業和群眾的重要渠道。

二、一體化政務服務平臺建設中存在的問題及原因分析

（一）關于統一政務服務事項管理方面

1.國家層面

自2017年起，國務院辦公廳牽頭推動國家部委梳理全國各級依申請辦理的行政權力事項和公共服務事項（其中行政權力事項2 037項、公共服務事項313項），并納入全國一體化政務服務平臺事項管理系統，要求各?。ㄗ灾螀^、直轄市）各級單位和部門進行事項認領，編制實施清單（包括設定依據、辦事指南、辦理流程、辦理時限、咨詢投訴方式等106個要素），并通過各?。ㄗ灾螀^、直轄市）政務服務平臺集中統一發布，最終目標是推動全部事項實現網上辦理。因為每個事項在系統中都有一個事項編碼作為數據共享的唯一標識，所以事項標準一致是真正實現“全國通辦”“跨省通辦”“省內通辦”的前提和基礎。但是，由于各地區、各部門和各單位在實際工作中行使的行政權力事項和公共服務事項依據的法律法規分散在不同時間跨度、不同業務領域的法律條文或規范性文件中，除了法律法規立改廢、機構改革職能變化、人員變動、自由裁量權不同、權力尋租等因素外，法審部門和具體審批人員對自身行使的權力和辦理的事項也有不同的理解。因此，同一事項在不同地區有不同的名稱概括、不同的申請材料表述、不同的審批層級、不同的辦理情形拆分，等等。例如：主項名稱為“農藥經營許可”的事項，在包頭市農牧局的辦理項名稱為“限制使用農藥的定點經營許可證首次申請”，并按照產權類型梳理了各種不同的辦事情形；而在呼倫貝爾市農牧局的辦理項名稱為“普通農藥經營許可證首次申請”，并按照土地使用證明梳理了各種辦事情形。這就導致部分政務事項無法真正實現“跨市通辦”，更無法實現“跨省通辦”。

2.內蒙古自治區層面

一是各地區、各部門工作積極性和主動性不夠。內蒙古自治區政務服務局已推動各級部門完成了自治區本級及以下三至五級行政權力事項（包括國家目錄和省級目錄共1 472項）的名稱、設定依據、情形拆分標準等31個要素的全區統一工作，但各盟市仍存在旗縣以下部門應認未認事項情況（據統計約有30余項），距離事項全覆蓋還有一定差距。

二是公共服務事項梳理還未實現全覆蓋。由于公共服務事項不是完全依據法律法規設定的，且國家目錄的公共服務事項不全面，雖然自治區政務服務局借鑒外省經驗梳理了事項參考目錄（共868項），但只能督促各部門和單位主動梳理或認領事項，各級各部門未梳理發布的公共服務事項的底數不明確。

三是證明材料仍然較多。內蒙古自治區證明材料的合法性審核梳理和標準化工作與先進地區相比仍有差距，證明材料依然較多，證明事項告知承諾制推行較慢，違規要求提供證明現象依然存在。筆者統計，目前，內蒙古自治區本級公布的保留證明事項清單目錄為16項，浙江省為1項、山西省為6項；全自治區實行告知承諾的證明事項為46項，北京市為201項、上海市為72項。綜上，如果離開線下全面推進各地區、各部門行政審批全流程、全鏈條改革，特別是行政權力事項和公共服務事項的辦理流程再造和標準化工作，線上政務服務能力提升就成了無源之水、無本之木，只能簡單地將線下審批照搬到線上，原本存在的堵點到了線上依然是堵點，不能從根本上降低企業制度性交易成本、提升群眾辦事滿意度。

（二）關于國家部委和自治區部門已建業務系統方面

在國務院辦公廳推進全國一體化政務服務平臺建設之前，國家部委、各?。ㄗ灾螀^、直轄市）職能部門已建設了各自的業務系統，有的是本級使用，有的是三到五級使用，有的是一個司（局）有一個自建系統，有的是一個司（局）甚至有三到五個自建系統，建設標準不統一，因而在部門之間甚至部門內部形成“數據孤島”。而數據全部存儲在國家部委或省級部門，基層無法留存，也導致基層無法實現辦事環節的數據共享。為有效解決這一問題，部分?。ㄗ灾螀^、直轄市）通過近幾年的摸索實踐，創建了“綜合一窗”受理系統，在原有自建系統上加了一個入口端的“蓋子”，通過打通用戶體系，實現一窗受理、后臺審批，讓企業和群眾實現“一網”注冊一次，全網通辦。

其一，要想在“綜合一窗”受理系統中真正留存企業和群眾辦事申請材料的相關數據，為企業和群眾后續辦事“減材料”提供技術支撐，必須與部門原有系統進行深度融合，將部門原有系統受理業務時需要提交的材料，由附件上傳全部改為電子表單等可數據化的形式。這不僅需要“綜合一窗”受理系統的全面優化升級，更需要部門原有自建系統的業務和技術改造，專業性強、技術難度大。

其二，自治區有的部門自建系統（如市場監管部門的企業開辦系統、住房城鄉建設部門的工程建設項目審批系統等）是按照國家各部委的標準建設的，但與國家政務服務平臺的技術標準、事項標準、業務邏輯均不統一，導致全區各部門系統無法按照全區一體化政務服務平臺的標準進行業務和技術改造，特別是兩個系統中的事項無法對應，就無法實現相關數據的實時共享，必然影響兩個系統對接后的“一網通辦”效果。

其三，“綜合一窗”受理系統建設難度大。如企業開辦一件事，需要市場監管局、公安部門、社保局、銀行等部門和單位的系統進行全鏈條事項梳理、流程再造和系統聯調對接。上述事項跨多個部門自建系統，僅與“綜合一窗”受理系統分別進行入口端串聯對接是否可以實現“全程網辦”，如何提升企業和群眾的網辦體驗，主要取決于部門自建系統的并聯審批對接和業務優化再造。

（三）關于基礎數據匯聚和智能審批方面

一是人口、法人、空間地理信息等基礎數據庫雖然形成了數據匯聚，但與實現數據分類、數據治理、數據安全有效共享和數據開放，還有很大差距。在一體化平臺中開展智能審批必須以全量的基礎數據作為支撐，內蒙古自治區與發達省市還有較大差距。二是內蒙古自治區各地區各部門原有的行政審批和公共服務大多以線下為主，有的即便使用本部門業務系統流轉，也沒有沉淀形成完整的主題數據庫。例如：民政部門的結婚證數據、低保人員等特殊群體人口數據，近幾年才開始真正實現電子化，匯聚形成主題數據庫，全面實現數據共享任重道遠。三是大數據管理方面的高端專業人才匱乏，特別是既精通大數據管理又精通行政審批制度改革的人才極度匱乏，導致表層數據分析較多，除電子證照系統外，真正通過信息化手段在政務服務方面“減材料”“減環節”的很少。

（四）關于政務服務平臺網絡和數據安全方面

內蒙古自治區一體化政務服務平臺承載的業務涉及各盟市、各部門、各行業，事關自治區及全區公民的核心利益，基礎數據信息量巨大，因此也成為國內外網絡攻擊的主要目標。目前，平臺日均受到攻擊約百余次，這也對內蒙古網絡安全工作提出了嚴峻挑戰。一是各級政務服務部門人員編制少，沒有成立專門負責網絡和數據安全的科室，導致網絡安全缺乏保障。二是政務服務主管部門與黨委網絡安全與信息化主管部門、保密主管部門、公安網絡安全機構之間的協調聯動不夠，基于信息化手段的快速監測、預警、處置等全鏈條網絡安全防御應急體制機制還有待完善。

三、促進內蒙古自治區政府服務平臺一體化建設的對策建議

（一）依托自治區一體化政務服務平臺鞏固行政審批制度改革成果

中共中央、國務院2021年印發的《法治政府建設實施綱要（2021-2025年）》明確提出：“分級分類推進行政審批制度改革。依托全國一體化政務服務平臺等渠道，全面推行審批服務‘馬上辦、網上辦、就近辦、一次辦、自助辦’?！保?］一是建議自治區各部門切實承擔主體責任，發揮統籌推進作用，調動本系統、本部門的改革主動性。參照國家目錄或新增省級目錄，開展本系統、本部門三到五級行政權力和公共服務事項標準化工作，包括申請材料、辦理環節、辦理時限等，并在自治區一體化政務服務平臺上進行事項認領和要素完善，同時按照法律法規“立改廢釋”的情況進行動態更新，為實現線上“全程網辦”，線下“進一門、跑一窗”“全區通辦”“跨省通辦”打好基礎。二是建議自治區政府分管領導牽頭，推動自治區相關部門將單獨辦理的行政權力事項和公共服務事項有機整合成企業和群眾眼中的“一件事”，剔除相關部門要求重復提交的材料，刪除重復環節，實行并聯審批，按照優化后的辦理流程，打通跨部門、跨層級、跨網絡的各個自建系統，真正實現高效辦成“一件事”。三是建議通過12345政務服務熱線、“好差評”系統、電子監察系統等內外部監督機制，推動各地區、各部門行政審批和公共服務更加公開、高效、便捷。

（二）進一步優化政務服務系統，提高群眾滿意度

是以為企業和群眾提供更高效便捷的網上政務服務為目標，優化升級一體化政務服務平臺“綜合一窗”受理系統和部門自建業務系統，讓企業和群眾網上辦事像“網購”一樣方便。二是推動自治區各單位完成本系統、本部門事項標準化工作和“減材料、減環節、減時限”等流程優化工作，連同已在一體化政務服務平臺完成的行政權力事項和公共服務事項情形化梳理成果，一并在部門自建系統中進行匹配，進而推動線上政務服務跨盟市通辦。三是為自治區各單位開展系統改造提供必要的信息化人才支撐和經費保障，加強各業務處室與技術人員的溝通協調配合，將系統升級與業務優化有機融合，確保線下審批與網上審批無差別受理、同標準辦理。

（三）夯實政務數據基礎建設，共筑網絡安全防線

一是全面推動內蒙古各盟市旗縣、各部門扎實做好基礎數據庫、主題數據庫的數據匯聚、數據治理、數據共享等工作，加強關鍵信息基礎設施安全防護，加大核心技術的研發力度和市場化引導。二是加強網絡安全預警監測和溯源能力，確保大數據安全，實現全天候全方位感知和有效防護。三是增設專門負責網絡和數據安全的內設機構，全面統籌推進一體化政務服務平臺網絡和數據安全工作，將信息基礎設施網絡安全建設與一體化政務服務平臺建設同謀劃、共部署，為數字政府的建設特別是網上政務服務能力提升保駕護航。四是建立各級政務服務主管部門、黨委網絡安全與信息化主管部門、保密主管部門、公安網絡安全機構之間的協調聯動機制，基于信息化手段建立快速監測、預警、處置等全鏈條網絡安全防御應急體制機制，加強網絡安全事件應急指揮能力建設，積極發展網絡安全產業，做到關口前移，防患于未然。五是加強網絡安全人才儲備，定期開展專業化網絡安全培訓和攻防演練，加強與先進地區的經驗交流共享，形成政務服務領域網絡安全重點防護體系。六是加強網絡安全的政策、監管、法律的統籌協調，加快法規制度建設。