三亞國家森林城市建設總體規劃與實施策略

馬 蘭，賈曉君，商 楠

(國家林業和草原局 產業發展規劃院，北京 100013)

建設森林城市順應了人民群眾對改善生態環境的新需求，契合了我國新型城鎮化發展新趨勢，符合建設生態文明和美麗中國的新部署，實踐了“兩山”理論，有利于統籌建設“山水林田湖草”生命共同體，受到了黨中央、國務院的高度重視[1]。三亞是我國獨具熱帶海濱風景特色的旅游城市，擁有優良的生態環境、優美的自然景觀、“山—水—城—?！毕嗳诘某鞘锌臻g結構。長期以來，社會各界極度重視生態建設，尤其自2019年決定開展國家森林城市建設以來，通過開展城市“雙修”試點工作、“鞏衛”工作和生態環境六大專項整治活動，統籌實施鄉村綠化美化、生態宜居家園、生態旅游、森林康養等工程，逐步完善優化城鄉一體、科學合理的森林生態系統，城鄉人居環境日益改善，海洋、河流、濕地、山體錯落有致，風貌獨具特色的美麗生態城市基本成型，有力配合并服務了自貿港、“三區一中心”建設。為進一步提升城市森林生態服務和景觀美化功能，滿足大眾不斷提高的生態產品需求，有必要從宏觀角度對三亞市森林城市建設作長期規劃。

1 三亞城市森林概況

1.1 森林資源及其評價

1.1.1 森林資源 三亞市森林資源豐富，林地面積占國土總面積60%以上，林地利用率達80%以上。森林結構整體合理，公益林和商品林比例相當。林木覆蓋率為68.65%，遠高于國家森林城市指標要求。

1.1.2 森林質量有待提升 三亞市部分森林質量不高，需要加強森林經營管理水平，主要體現在三個方面，一是單位面積森林蓄積量較低，約為41.87 m3·hm-2，低于全省平均水平；二是林齡結構不合理，中幼齡林占比較高，為78.9%；三是人工林主要為經濟林，純林，樹種單一，主要有橡膠、芒果、檳榔、桉樹、木麻黃等，不利于保護。

1.1.3 林地保護壓力巨大 三亞市經濟發展與生態保護矛盾沖突較多，生態保護面臨的制約較多、壓力巨大。城鎮建設、旅游開發等占用大量土地，森林生態空間被壓縮，違法侵占林地的現象常有發生。商品林與生態公益林爭地，毀林開墾、逐漸蠶食天然林等較為多見。

1.2 濕地資源及其評價

三亞市濕地總面積(含水稻田)約8 930.1 hm2，主要包括自然濕地與人工濕地，其中自然濕地有紅樹林、河流濕地、湖泊濕地和沼澤濕地；人工濕地包括水田、水庫、養殖塘、鹽田等。濕地分布呈現濕地類型多樣、分布不均、生態功能顯著、野生動物資源豐富、濕地景觀豐富、旅游優勢明顯等特點。

自國際旅游島建設以來，三亞市城市化進程進入快速發展時期，城市建設向河灘擴張，通過圍海造地，侵占紅樹林灘地，引起多種問題：一是大面積養殖池塘侵占紅樹林生長區域和半咸水沼澤區域，破壞原生植被和鳥類棲息地；二是保護區外的濕地管護難度大，三亞小河口或小瀉湖分布的紅樹林受到破壞；三是鳳眼蓮、空心蓮子草、無瓣海桑等外來物種入侵造成生物多樣性下降、水面交通堵塞等。

1.3 城區綠地及其評價

1.3.1 綠地布局、結構完整 三亞作為特色鮮明的熱帶海濱城市，整體呈山、海、河、城的空間結構，北部由連續自然山體形成生態屏障，南面大海，城區分位于山海之間，多條河流穿城而過，山系由北向南伸入，濱海、濱河地帶是城市最具價值的核心游憩空間。目前，三亞市濱水空間建設卓見成效，基本形成以濱海、濱河專類公園為骨架的城市公園服務體系，濱水紅樹林也已成為重要城市景觀，凸顯城市資源特色的濕地公園體系正在逐步形成。

1.3.2 綠化提升效果明顯 三亞市通過城市“雙修”、海綿城市、“綠化寶島”等項目建設，近期綠化取得突破性發展。水系綜合整治解決了河道淤積問題，海灣綠地改造工程改善了海岸線侵蝕問題，“綠化寶島”行動解決了山體受損問題，城市海綿化改造項目上百項，保證了全市的海綿系統效應。尤其是作為旅游城市，旅游景區建設成效顯著，旅游景區及連接線、度假酒店景觀綠化以及城市道路景觀綠化發展良好，多個路段進一步完善了美化、亮化、彩化改造。同時，城市生活區公園建設力度加大，為市民提供日常休閑活動、教育、游憩為主導功能的社區公園，以濕地、濱水為特色的專類公園逐漸增多，以公園為主體的城市休閑服務體系日趨完善，城市生活區公園綠化建設容量及品質大幅提升，城市綠化面貌日漸優化。

1.3.3 綠地建設存在盲區 從現狀綠地統計數據看，各項指標均為優良，但考慮到三亞市旅游城市的發展定位，日均瞬時游客量達10萬人以上，勢必對城市綠化環境和質量提出更高要求?，F狀公園綠地中，老城區社區公園、游園均略顯不足，公園綠地系統按照500 m服務半徑難以實現全覆蓋，且商業街區以及人流密集地帶因游園缺乏，在一定程度也加劇了城市“熱島”效應。新城區小區內環境品質較好，但沿海岸線濱水公園建設仍未及時跟進，相關配套的城市公園建設也滯后于城區發展。

1.3.4 生態保護面臨威脅較多較重 三亞市近年來建設用地變化及用地拓展趨勢與規律反映出，目前建設用地以濱海地段為核心和重點，開始向縱深指狀擴張，用地面積逐年增加，主城區、亞龍灣區更為明顯；受利益驅動，園地面積有所增長，存在占用灌草地建果園現象；水產養殖占用沙灘沙壩、海防林等現象時有發生，林地、灌草地面積均呈減少趨勢；房地產開發中，城市綠色空間難以保障并落實，直接影響城市綠地綜合品質與旅游服務品牌建設，生態保護壓力空前巨大。

2 三亞市國家森林城市建設現狀分析

2.1 國家森林城市綜合指標分析

參照《國家森林城市評價指標》，三亞市國家森林城市建設評價36項指標中，29項已達到國家標準，除6項待建指標外，僅1個指標——鄉村公園未達到國家標準(表1)，這既是三亞城市良好生態本底與自然資源優勢的體現，也是多年生態建設的結果，為國家森林城市建設奠定了良好基礎。

2.2 三亞市國家森林城市建設存在問題及提升策略

按照國家對三亞市的戰略與核心職能定位，作為海上絲綢之路的戰略支點、雙港支撐的南海門戶和國際熱帶濱海旅游精品城市，全國生態文明建設示范區和改革創新試驗區，三亞市國家級森林城市建設還存在一些問題。

2.2.1 森林生態格局仍需優化

(1)城區綠地

三亞市城區綠地建設存在盲區，老城區和海棠區綠地建設不足，城區內水岸綠化有待提升。

提升策略是實施城區綠化工程，結合三亞市“生態修復城市修補”行動，通過留白增綠方式，增加小游園、濕地公園建設。

(2)濱海濕地系統

濱海濕地生態系統退化，全市紅樹林面積從20世紀50年代開始，消失了一半以上。灘涂地日漸減少，濱海生境系統退化，珊瑚礁受到破壞，生物多樣性持續縮減[1]。

提升策略是實施濕地(紅樹林)資源保護與恢復工程，落實濕地保護紅線，完善濕地保護體系；建立紅樹林保護區、濕地公園等多種保護地形式；嚴格保護海南三亞珊瑚礁國家級自然保護區。

(3)近郊村莊綠化

全市近郊村莊，尤其是崖州區多個村莊綠化用地緊張、綠化率相對較低。

提升策略是實施美麗鄉村示范工程，結合三亞市“美麗鄉村計劃”和“市域鄉村建設行動”，保護鄉村自然生態和增加鄉村生態綠量。

(4)市域森林質量有待提升

市域森林質量有待提升，全市水源地和通道周邊芒果等經濟林，對森林生態系統穩定性影響較大；沿海人工防護林95%以上為木麻黃純林，樹種單一、結構簡單；全市仍有6處廢棄礦坑需要修復。

提升策略是實施森林質量精準提升工程、綠色廊道建設工程和受損山體生態修復工程，結合國家儲備林項目、公益林保護項目等，對公益林中的經濟樹種進行清退，提高森林質量。

(5)保護地建設

三亞市保護地建設情況差距明顯，雖然現有7處自然保護區，但因管理機制等歷史原因，不同保護區管理情況差距較大，僅有三亞市林業局管理的甘什嶺無翼坡壘保護區管理較好，其他保護地在管理機構、體制等方面都存在較多問題。

提升策略是實施生物多樣性保護工程和濕地(紅樹林)資源保護與修復工程，加強珍稀瀕危野生動植物拯救保護和各類保護地建設管理；完成自然保護地優化整合工作，給所有保護地設立管理機構，解決經費和人員問題；完成保護地確權勘界工作和《總體規劃》編制。

2.2.2 城鄉生態福利有待提升

(1)綠道網絡體系

三亞市綠道網絡體系分布不均，綠道建設主要以城區和沿海區域為主，城市北部山體綠道分布較少，無法在全市形成綠道閉合環線。

提升策略是實施綠道系統建設工程，建設城區和市域綠道體系，尤其是加強市域綠道建設，包括海濱風情綠道、人文田園綠道、山水生態綠道和熱帶山地綠道等4條。

(2)生態產業潛力

三亞市生態產業潛力挖掘不足，林業用地面積136 697.3 hm2，占國土總面積70%以上。但林業直接產值僅為27億元左右，林業產業的潛力挖掘嚴重不足。

提升策略是實施生態旅游建設工程、熱帶花卉苗木產業建設工程和熱帶經濟水果產業建設工程，依托三亞市良好的自然本底，堅持“綠山青山就是金山銀山”發展理念，加強森林康養產業與熱帶花卉苗木產業等發展，引導社會資本有序進入林業，促進農民就業增收，壯大綠色經濟規模。

2.2.3 文化宣傳方法需要豐富

(1)森林城市建設氛圍

三亞市森林城市建設氛圍不足，目前屬起步階段，居民對于其理念和做法不了解，缺少有效的傳播媒介和傳播方法，影響民眾對森林城市建設的理解和支持程度。

提升策略是實施科普教育基礎設施建設工程、生態文化保護與宣傳工程、義務植樹建設工程，利用各類節事活動結合三亞特色文化，從線上、線下多個角度宣傳三亞建設森林城市措施、成就與進程；不僅 “大地植綠”更應在居民 “心中播綠”；增強社會公眾保護意識，為生態文明建設營造良好氛圍。

(2)鄉村鄉愁景觀

三亞市鄉村鄉愁景觀風貌缺失，部分村莊建設缺少自然特色，熱衷于營造城市化氛圍和人造景觀，失去了鄉村的特有魅力。

提升策略是實施美麗鄉村示范工程、古樹名木保護工程，鄉村美化提升除整治鄉村衛生、整修房屋、處理生活垃圾外，保留并保護村莊老祠堂、古樹木等；將美麗鄉村建設核心定位為“鄉村”，保留鄉村特質，保留鄉土氣息和鄉村風貌，留住真正的“鄉愁”景觀。

(3)自然教育體系

三亞市作為熱帶濱海旅游城市，自然教育體系仍需完善，盡管全市景區眾多，絕大部分旅游景區內都有科普宣教設施與文化解說系統，大部分自然保護地受制于管理機構和運營經費等，但自然教育建設缺失嚴重。

提升策略是實施生物多樣性保護工程和科普教育基礎設施工程，對保護地管理機構進行整合與規范，明確直接責任人；在全市保護地和主要綠地等公共區域設置宣教基地和自然標識系統，營建特色化自然教育基地。

2.2.4 生態文明體制需要完善

(1)森林資源保護壓力巨大

三亞市森林資源保護壓力巨大，多年來城市建設擴張對生態格局影響巨大，山、河、山海間廊道、海等生態要素遭到破壞。作為濱海旅游城市，基礎設施、旅游服務設施、景區景點等項目建設，占用大量土地，森林生態空間被壓縮，違法侵占林地的現象時有發生，對于森林資源保護提出了很高要求。

提升策略是實施林政資源管理體系建設工程、森林防火體系建設工程、有害生物防治工程，劃定生態保護紅線，建立健全生態效益補償制度，建立自然資源資產產權和用途管制；通過林權制度改革、實施林長制管理辦法，建設林政資源管理隊伍，加強生態公益林管護和森林資源違法督查工作；提升森林防火能力和有害生物防控水平，保證森林資源安全。

(2)林業科技支撐

三亞市林業科技支撐能力有待進一步加強，尤其是科技成果轉化機制尚不完善，科研與生產實際脫節現象依然存在；林業信息化水平較低，不能更好地為林業生產服務；林業人才隊伍較薄弱，護林站(點)綜合能力不強，基礎設施裝備相對落后。

提升策略是實施林業科技研究與應用推廣工程和智慧林業體系建設工程，在三亞市“多規合一”，市域空間規劃“一張藍圖”的改革背景下，建設全市地理空間數據庫、林業資源數據庫；設置一體化保護地監測平臺，提升森林資源保護監測能力；依托百萬人才海南計劃，引進人才，引用先進生態技術，提升科技成果轉化能力。

3 三亞城市森林規劃

3.1 城市森林建設分區

根據三亞市自然條件、生態狀況、森林資源分布以及各區域經濟社會發展對生態產品的差異化需求，將全市森林城市建設劃分為北部天然生態保護區、南部沿海防護屏障區和中部綠色休閑產業區。

3.1.1 北部天然生態保育區

(1)區域范圍

該區地處三亞市北部以及東南部部分區域，包括吉陽區的甘什嶺自然保護區、吉陽區、天涯區的抱龍林場、育才生態區生態區的北部山地，以及海棠區北部，土地總面積4.48萬公頃，占全市國土總面積23.37%。

(2)區域特點

該區域以低山、丘陵地貌為主，地形相對較復雜，是全市天然林資源集中分布的區域，主要植被類型有熱帶季雨林、熱帶雨林和山地雨林等；境內生物多樣性豐富，是三亞市主要珍稀動植物資源的集中棲息地和全市主要水源林區；人口密度相對較小，但農村人口比例較大，農村經濟發展對林地資源的依賴程度相對較高。

圖1 三亞市城市森林建設分區圖

(3)發展方向

強化天然林資源保護，自然保護區、保護小區和森林公園建設，注重生態修復和野生動植物保護，不斷增加物種多樣性，提高森林生態效能；穩步推進重要水源地防護林工程建設，逐步提高森林涵養水源等生態保護功能，構成維護三亞生態安全的綠色生態屏障；依托區內人工林資源，大力發展林下種植，適度發展林下養殖，在保護森林資源的同時，提高林農收入水平。

3.1.2 南部沿海防護屏障區

(1)區域范圍

位于三亞市南部沿海區域，包括天涯區的河西區、三亞灣、紅塘灣和三美灣，海棠區南部，三亞林場，吉陽區、河東區以及崖州區南部等地的沿海地區，土地總面積3.55萬公頃，占全市國土總面積18.5%。

(2)區域特點

該區屬三亞城市擴張以及旅游開發的重點區域，隨著城市化進程加快，城市人口逐步聚集，城市建設將向縱深推進，因此，必須切實保護和利用好森林資源，以保障沿海防護林持續、高效的發揮生態防護效益。

(3)發展方向

以基干防護林帶建設為主體、紅樹林濕地生態系統恢復為重點，結合城鎮、村莊生態環境建設、綠色通道防護林建設，構建沿海防護林體系；逐步調整沿海防護林樹種結構，充分發揮沿海防護林生態、經濟、社會效益和景觀效益，在確保生態建設基礎上，大力開展生態旅游。

3.1.3 中部多彩休閑產業區

(2)區域范圍

該區地處三亞市中部，包括天涯區立才農場(含南島片區)、南濱農場、南田農場、南新農場以及扎南、立新、抱龍、臺樓、抱前、檳郎、水姣、新聯、華麗、文門、過嶺、黑土、布甫、紅塘、塔嶺等村委會，吉陽區的河東和吉陽，海棠區的海棠灣、三亞林場的北部山區以及崖州區大部分，土地總面積11.17萬公頃，占全市國土總面積58.1%。

(2)區域特點

本區域以臺地、平原地貌為主，是全市城鎮和農場的主要分布區，建筑密集，人口密度較大；境內森林資源以人工林為主，主要林種有以橡膠為主的林化工業原料林，以芒果、檳榔為主的果品經濟林，以桉樹、相思為主的短輪伐期工業原料林等。

(3)發展方向

結合區域特點，大力發展以花梨、沉香、格木等樹種為主的熱帶珍貴用材林基地，滿足國家和海南對熱帶珍貴木材的需要；加強以檳榔、芒果為主的熱帶果木林基地和以蘭花、棕櫚科植物等為主的熱帶花卉、苗木基地建設，將該區域建成具有熱帶濱海特色的商品林基地。

3.2 城市森林建設布局

根據三亞市“山—水—城—?！毕嗳诘某鞘锌臻g結構，兼顧全市發展戰略與城鎮化發展布局，確定城市森林建設布局為：山海相擁、綠廊貫穿，一核兩極、多園多點。

圖2 三亞市城市森林建設布局

3.2.1 山海相擁 三亞市三面環山，南臨大海。保護北部山體的熱帶雨林和季雨林，保護修復南部海岸線、島嶼和海灣，建設海防林體系，構筑全市重要的生態安全屏障。

3.2.2 綠廊貫穿 三亞河、寧遠河、藤橋河等河流廊道與鐵路、高速、國省道等交通廊道構成全市生態廊道，串聯起“山、海、河、城、林、田”等多個生態空間要素。

3.2.3 一核兩極 一核是指包括天涯區和吉陽區的主城區，兩極是指包括海棠區與崖州區的城區。

3.2.4 多園多點 多園是指全市重要保護地，包括自然保護區、森林公園、濕地公園、風景名勝區、水源地保護區等，以其為節點和骨架構建完整生態保護體系，成為全市重要的生物多樣性保護地帶。

多點是指全市的美麗村莊、景區景點等，將其建設為普惠全民的生態福利產品。