鄰避治理的風險溝通研究

張子靜 高傲宇 李娟

摘 要：鄰避設施興建引發的沖突頻發，影響了公共政策的施行，也對我國社會穩定帶來了極大的沖擊。鄰避治理中風險溝通發揮著關鍵的作用，本文通過對鄰避情境下風險溝通中存在的問題以及原因進行分析，并據此提出了地方政府須要牢固樹立風險溝通的理念、建立健全風險溝通機制、豐富風險溝通方式等對策建議。

關鍵詞：鄰避沖突;風險溝通;治理

中圖分類號：D9???? 文獻標識碼：A????? doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.03.057

近年來，隨著我國城市人口的不斷增多。公共設施的需求量顯著增長，亟待興建更多的公共設施。政府通過興建公共設施提供公共服務滿足公眾需求，其中包括興建垃圾廠、核電廠、殯儀館等這類公共設施，這類具有負外部性并且其產生的負外部性成本由周邊居民少數人承擔的公共設施稱為“鄰避設施”。這種社會效益承擔的不公平性，以及公眾與政府對鄰避設施風險的認知程度不同，而二者之間也有效的溝通，使得設施周邊居民對于鄰避環境產生強烈的抵抗情緒，進而發生沖突事件。

在鄰避設施興建的過程中，由于政府未能做好良好的風險溝通，從而造成政府和居民對于設施的風險感知存在差異。由于其多數規劃，選址決策信息都在政府內部，政府忽視了公眾的心理感受和與公眾的風險溝通從而加大了公眾的風險焦慮，并擴大了公眾和政府之間的風險認識鴻溝，再加上相關利益補償的缺失，最終導致公眾對“鄰避設施”的利益、風險分配結果無法接受，引發鄰避沖突。目前在我國，此類事件幾乎呈爆炸式的增長態勢，對社會的穩定帶來了很大的沖擊。

鄰避沖突中風險溝通的缺失是沖突發生的重要根源。毛群安、解瑞謙和李志朋等認為政府部門、專業機構、公眾和媒體之間建立的理性溝通橋梁。更確切地說，其目的是確保不同受眾共同地、準確地理解風險水平，從而確保利用最好的信息進行健康決策。Petter Sand man認為在風險管理中，政府、專家與大眾對風險的認知都是不同的，所以就會有不同的預防風險的行為。為了預防和降低風險，需要加強政府與大眾、媒體、專家的溝通，統一對風險的認知，取得相互信任。通過深入群眾的溝通交流，了解公眾的心理關注，及時消除公眾的疑慮，才能從根本上破解鄰避沖突。但學術界用風險溝通理論來解決鄰避沖突的研究還不多，因此，基于風險溝通的視角，考察當前我國鄰避治理在風險溝通方面存在的問題，探索化解鄰避沖突的路徑，就具有一定的現實性。

1 單方面溝通

從溝通主體來說，目前在鄰避沖突事件的風險溝通中，在選址方面，政府人員協同專業技術人員進行技術性選址決策和項目落實進程規劃，這些流程都集中在政府內部。直到鄰避設施項目實施時，政府才發布正式的通知告知居民相關決策。在這類溝通中，主要是政府自上而下進行的決策告知，在整個過程中，政府只是單方面地進行溝通，而忽略居民公眾在溝通過程中的參與，忽略了雙向互動的重要性。而作為居民，隨著居民環保意識增強，對鄰避設施所帶來的環境污染具有極強的抵觸心理;其次由于政府缺乏及時應對突發事件的能力以及政府相關信息的不透明，導致居民對政府的不信任，這些直接導致沖突事件的發生。

政府在進行風險溝通時，應該注意到風險溝通主體的共同參與，雙向互動，讓居民參與到整個決策過程中來，居民能夠了解并參與決策過程，把自己的想法意見通過溝通過程表達出來，政府也根據溝通綜合各種因素，對于決策內容進行適當的調整，最終推動項目決策落實的順利進行。

2 風險溝通效率低

從溝通過程來說，政府的風險溝通內容未能考慮到居民的接受度，導致溝通效率低下。風險溝通中關于環保信息的專業性語言，政府應將專業術語轉化為大眾易理解的語言，推動有效溝通，提高溝通的效率。同時提升居民的風險溝通意識，自覺尋找程序化、合法化的途徑進行有效溝通。

另一方面，溝通途徑有限以及溝通過程過度注重形式而忽略溝通的質量，導致溝通效率低。由于制度化溝通渠道有限，同時一些溝通渠道的法制化程度不高，公眾表達權力與參與權缺乏法律的保障。公眾會采取能造成一定范圍影響的集體行為或方式來表達自己的利益訴求，同時溝通渠道主要還是有一些代表來表達公眾的想法，公眾參與范圍和參與程度有限，目前還缺乏一些促進公眾參與的新機制以及一些結合網絡的線上溝通平臺發展不完善，公眾參與溝通方式有限，導致溝通效率不高。

另外，一些政府部門在決策或者政策實施過程中通過開展聽證會等方式來促進公眾的參與，提供給公眾表達訴求的平臺，但一些政府形式流于表面只聽不證，政府應認真傾聽公眾的訴求，并在聽證會上做出及時有效的回應，解答居民的疑慮。

3 風險溝通意識薄弱

從溝通環境來說，目前對于鄰避設施的風險溝通缺乏社會公共事務共同參與的氛圍。由于社會公眾缺乏對于社會公共事務共同參與的意識，政府應積極主動引導公眾參與到政府政策的過程中來。對于鄰避沖突事件中，全社會各主體應形成共同解決問題推動政策落實，實現利益最大化的社會共識。

風險溝通中反饋機制缺失，對于一些鄰避沖突事件中，政府并不了解居民的利益訴求，對于居民對于鄰避設施的疑問未進行及時解答，同時也沒有對于居民的利益訴求進行實質性的補償。

4 鄰避沖突治理中風險溝通的對策措施

地方政府要通過強化風險溝通理念、改進風險溝通方式、健全風險溝通機制，才能不斷實現鄰避沖突風險溝通路徑的優化。

4.1 強化風險溝通理念

為了促成治理的有效性，多元主體之間的共同參與必不可少。在過去的實踐經驗中，地方政府面對鄰避沖突，往往采用例如鎮壓、逃避等的維穩策略，可往往這種維穩之策只能暫時起作用，遠遠觸及不到其根本。地方政府若要正在解決問題，就應當強化風險溝通理念并將其貫穿到鄰避項目的規劃、決策、監督等環節。

4.1.1 建立鄰避沖突治理的共識

許多地方政府在治理鄰避沖突過程中往往呈現出諸多弊病，與公眾之間缺乏治理共識的基礎，為了有效解決這一問題，地方政府應當采取如下措施：第一，在項目規劃過程中，要廣泛收集與聽取公眾建議，暢通政府與群眾之間溝通的橋梁，建立一套完善的溝通機制，加強在規劃過程中政府與居民的良性溝通，降低居民鄰避環境風險感知度;第二，在項目決策過程中，加強信息的公開，保障公民的知情權。同時可以邀請專家對于相關技術水平，環境質量保障等方面的情況對公眾進行講解，發放相應宣傳單，減少公眾感知風險的誤差;第三，在項目實施過程中，為了讓項目的監督落到實處，應推動多元主體共同參與到監督之中，通過搭建協商平臺保證有效溝通、建立協調機制保證制度完善、組建項目組委會保證后盾支持，以此來確保項目的順利實施。

4.1.2 強化風險溝通意識

一方面，就政府而言，在處理公共危機事件的時候，政府缺乏與公眾溝通的意識，對于鄰避沖突這類事件政府往往選擇封閉消息、阻斷相關信息的傳播，而缺乏與公眾直接溝通的意識和及時有效回應公眾質疑的有效舉措。這樣往往直接導致鄰避沖突的持續高發;另一方面，就公眾而言，居民由于未獲取到完整具有公信力的有關鄰避設施建造各方面的信息，而缺乏對于政府的信任，從而使兩者處于決策實施的對立面，居民由此也缺少與政府溝通意識。同時政府未提供良好的溝通渠道，從而使居民的利益訴求無法滿足。居民面對鄰避事件時，也受到自身知識與素養的局限，由此溝通意識薄弱，還有部分群眾對政府采取敵對的態度，意圖用鬧大來解決問題，由此導致沖突頻發。因此，強化風險溝通意識對于政府和公眾都至關重要。

4.2 豐富風險溝通方式

有效的風險溝通，需要改進風險溝通方式、暢通風險溝通渠道。

4.2.1 構建多樣化溝通平臺

合理運用座談會與聽證會的方式對鄰避項目進行充分的溝通與論證，堅決摒棄傳統座談會與聽證會流于形式的“走程序”，充分接納群眾的合理意見，確保座談會與聽證會的各個流程落到實處。通過規范化協商程序，推動公眾參與公共決策并達成一致，建立雙向對稱溝通模式。在鄰避項目的實施過程中，大多是由地方人大代表和政協委員上交提案與議案代替群眾發聲，因此，確保提案與議案提質提量也是落實鄰避項目的重中之重。

4.2.2 擴展風險溝通新模式

利用新媒體連接各方之間的溝通與反饋，如開通微博、微信公眾號等新型媒介方式拉近政府、公眾、企業之間的交流互動，從而改進與創新鄰避溝通方式。同時政府利用網絡平臺對于相關信息及時進行公示，擴大信息公開的廣度和深度，使更多的居民第一時間了解到相關信息，同時居民可以及時反饋自己的意見建議，發揮線上溝通及時、高效的作用。

4.3 健全風險溝通機制

在鄰避項目的落地過程中，各個主體之間往往由于主觀差異與客觀條件的限制而導致相互之間的信息交流不對等，而現實中信息公開程度往往與信息溝通質量緊密相關，不及時、不準確、不真實的信息若混入風險溝通的過程中，不僅會導致風險溝通陷入僵局，也會損害公眾的知情權，使得公眾無法實現與政府等主體進行信息交流與溝通對話，必然會導致公眾產生對政府的不信任。因此，政府要及時、準確、合理的把控鄰避項目信息公開的程序。

4.3.1 健全風險溝通機制

一方面，政府部門要高效有序地向公眾公布官方權威信息，建立實施有效的輿情監控系統，杜絕民間不實信息傳播與擴散，安撫民眾心理、消除民眾疑慮。同時發揮法律的保障作用，通過相關法律保障政府信息透明公正，也推動整個溝通環節、程序規范化、法制化。另一方面，嚴管監督反饋流程，首先發揮政府內部的監督，使得決策流程規范化;其次發揮公眾外部監督的作用，使公眾參與到項目落實監督工作中來;最后還可以發揮第三組織的作用，通過獨立的第三方公益組織監督整個決策實施過程，建立完善的監督機制。政府要在鄰避項目規劃實施的各個環節，開通民眾表達的渠道，保證民眾隨時合理合法的發聲。此外，還可以通過組織民眾到垃圾焚燒廠等項目所在地進行實地參觀，促進公眾對項目的認識和理解，同時還要完善風險溝通補償機制，通過合理的補償機制，增加居民對于鄰避設施的接受度。

4.3.2 推動溝通機制程序化、法制化

法律是制度化的保障，通過完善相關法律法規，保障信息公開的時效性、準確性，同時也推動溝通機制的制度化、規范化，以法保障公民的參與權以及其合法權益。以法律明確表明政府在于鄰避設施政策落實中的責任以及公民的合法權益，嚴格監督各個環節以及環境的監測，從法律的角度保障鄰避設施落實過程中的安全。對于鄰避問題進行精細化法律規范，一方面對于政府鄰避選址進行法律性約束以及合法性法律審查，另一方面也為鄰避問題中居民利益涉及者保障他們知情權和參與權。

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