“三孩”新政及生育配套支持措施研究

郭秉菊

(金陵科技學院人文學院, 江蘇 南京 210038)

20世紀80年代初，我國把計劃生育確定為一項基本國策，提倡一對夫婦只生一個孩子，以有效控制人口增長的速度[1]。隨著生育率持續低迷和人口老齡化的加劇，2013年11月我國開始啟動“單獨二孩”政策，并于2016年1月實施“全面二孩”政策。2022年3月5日，李克強總理在政府工作報告中指出，要積極應對人口老齡化，推動老齡事業和產業高質量發展，完善“三孩”生育政策配套措施，減輕家庭養育負擔[2]。為了配合“三孩”生育政策的實施，2022年8月，國家衛生健康委、國家發展改革委等17個部門聯合印發《關于進一步完善和落實積極生育支持措施的指導意見》，為推動實現適度生育水平、促進人口長期均衡發展提供有力支撐[3]。從“單獨二孩”到“全面二孩”再到“三孩”，我國生育政策經歷了由限制生育到逐步放開生育的過程?！叭ⅰ鄙叩膶嵤┠芊窀淖兩实兔缘默F狀，還有待時間驗證。但構建完善的生育支持配套體系，激發適齡人口的生育意愿，是從根本上解決生育率低迷和人口老齡化問題的良方。因此，本文結合當前“少子化”和人口老齡化的現狀，提出完善相關生育配套支持措施的建議，以期為“三孩”生育政策的全面推進和人口的均衡發展提供借鑒。

一、“少子化”與人口老齡化現狀

自計劃生育政策實施以來，我國人口快速增長的勢頭得到了有效遏制，取得了積極的效果，但同時也引發了一些新的社會問題。一方面，生育率持續降低，出現“少子化”現象；另一方面，隨著人口壽命的增加，社會進入深度老齡化。人口結構失衡，嚴重影響了社會的和諧穩定和經濟的快速發展。

(一)總和生育率下降，出現“少子化”現象

總和生育率是根據某個時期(如某一年)15～49歲婦女的分年齡生育率的加總而得出的[4]，是衡量婦女生育水平的綜合指標[5]?？偤蜕适菦Q定人口出生率和人口自然增長率的基礎性因素，國際上通常以2.1作為人口世代更替水平，也就是說，考慮到死亡風險后，平均每對夫婦大約需要生育2.1個孩子才能使上下兩代人之間人數相等。我國自1971年推行計劃生育政策以來，總和生育率持續下降，從1971年的5.4下降到2011年的1.63。2013年以來，隨著生育政策的逐步放開，總和生育率在2019年回升到1.7。但積壓的生育需求得到釋放后，2020年總和生育率再次回落至1.3[6]。與此同時，人口出生率和人口自然增長率也隨總和生育率同步下降。2021年末，全國人口比上年末增加48萬人，人口出生率已連續兩年跌破10‰，并創下72年以來的新低(表1)。

表1 2015—2021年我國人口出生率、人口自然增長率和出生人口數情況

(二)人口結構失衡，人口老齡化程度加深

當前，我國人口發展的主要矛盾已經不再是人口數量增長過快，而是人口紅利消失、“少子化”、人口老齡化、男女比例失衡等，這些問題影響了經濟的健康發展。從表2數據可以看出，2021年我國16～59歲的勞動年齡人口占比為62.5%，勞動力資源后續不足。65歲及以上人口占比為14.2%，相較于第七次人口普查中的13.5%再次升高，這表明人口老齡化程度進一步加深，養老壓力增大。男女比例失衡也是人口發展面臨的嚴重問題。一方面，女性人口的減少直接導致總人口數量的減少；另一方面，女性出生人口的缺失未來也將體現為育齡婦女的缺失，由此產生的累積效應會對未來人口數量產生深遠影響。城鄉人口結構的改變也會影響人口的長期穩定發展。一直以來，我國主要的生育力量集中在農村地區，相較于城市居民，農村居民有著更強烈的生育意愿。但隨著城鎮化水平的提升，農村人口不斷減少，在一定程度上影響了人口的持續增長。

表2 2021年我國人口年齡構成、男女性別構成、城鄉人口構成情況

二、“三孩”生育政策出臺的動因及意義

(一)“三孩”生育政策出臺的動因

1.破解生育率下降困局。自計劃生育政策推行以來，我國人口出生率迅速下降，在一定程度上緩解了人口增長過快的壓力。但隨著育齡婦女人數的減少，以及人們婚育觀念的轉變，我國人口自然增長率穩步下降。21世紀以來，人口總量壓力有所減輕，人口結構性問題逐漸成為新時代關注的焦點[7]?！吨袊y計年鑒》及國家統計局相關數據顯示：2017年全國出生人口1 723萬人，2019年下降到1 465萬人，2021年再次下降到1 062萬人；2017年人口出生率為12.64‰，2019年下降為10.41‰，2021年下降到7.52‰。從中可以看出，雖然全國人口總數保持低速增長態勢，但人口出生率在快速下降。我國雖長期實施計劃生育政策，但政策應是在復雜的社會實踐中根據現實情況不斷調整和完善的，這也是對社會需求的一種策略性回應[8]。因此“三孩”生育政策的出臺不僅是對“二孩”生育政策的延續，也是生育率明顯下降背景下的大勢所趨。

2.“全面二孩”生育政策效果未達預期?！叭娑ⅰ鄙邔嵤┖?，我國出生人口并未出現爆發式增長，僅在2016和2017年效果明顯，出生人口分別達到了1 786萬人和1 723萬人。2018年以后，出生人口開始回落，第七次全國人口普查數據顯示，2016—2020年，我國出生人口數從2016年的1 786萬人下降到2020年的1 200萬人。由此可見，“全面二孩”生育政策實施后，雖經歷了一波政策性刺激生育小高峰，但此后不久生育率再次下降，并未達到刺激生育、防止生育數量大幅下降的預期效果。不同人口預測情景下的模擬結果也顯示，即使實施“全面二孩”生育政策，我國在2030年前后仍會不可避免地進入并可能長時間面臨超少子化的人口年齡結構狀態[9]?！叭娑ⅰ鄙唠m然并沒有達到預期效果，但卻是我國生育政策改革的一次有益嘗試，為“三孩”生育政策的出臺提供了經驗支撐，也打消了人們對生育政策逐步放松后可能出現出生堆積的種種顧慮[10]。

3.應對人口老齡化掣肘?！叭ⅰ鄙叩耐瞥?，旨在適度擴大家庭生育自主權，緩解“少子化”和人口老齡化問題，促進人口均衡發展。按照國際慣例，當一個國家60歲及以上老年人口占總人口的比例達到10%，或者65歲及以上老年人口占總人口的比例達到7%時，則進入老齡社會。當上述指標分別超過20%和14%時，進入深度老齡社會[11]。根據國家統計局公布的人口數據，2021年我國60歲及以上人口占比為18.9%，其中65歲及以上人口占比為14.2%，這表明我國已進入老齡社會，并向深度老齡化邁進。隨著生育率的持續下降，國家衛生健康委表示，2035年左右我國將進入重度老齡化階段，這需要國家積極地應對?！叭ⅰ鄙叩膶嵤┛梢赃m當提高出生率，緩解人口老齡化的消極影響。

(二)“三孩”生育政策出臺的意義

“三孩”生育政策是繼“二孩”生育政策后為應對生育率持續降低、人口老齡化加劇、育齡婦女生育意愿不高等問題的又一積極舉措。2021年5月31日，中共中央政治局召開會議審議《關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》。會議指出，實施“三孩”政策及配套支持措施，有利于改善我國人口結構、落實積極應對人口老齡化國家戰略、保持我國人力資源稟賦優勢[12]。黨中央明確將“三孩”生育政策與配套支持措施并置，表明了提振生育水平的態度和決心。

1.有望跳出“低生育率陷阱”。計劃生育政策施行以來，我國育齡婦女總和生育率明顯下降。國際普遍認為，如果總和生育率小于2.1則會出現人口世代更替的減少。我國總和生育率自1992年起便低于2.1，目前很多城市面臨自然人口負增長的局面。第七次全國人口普查數據顯示，2015—2020 年，我國生育旺盛期婦女規模年均減少 300 多萬人。在這一背景下，“三孩”生育政策應需出臺。人口學家預測，“三孩”生育政策實施后每年新增出生人口約為30萬人。新生人口的增加可以緩解勞動力短缺的壓力，為經濟發展提供穩定寬松的人口環境。雖然這可能無法改變“少子化”和人口老齡化現狀，但對有生育意愿的家庭卻意義重大[8]。

2.生育權的積極拓展?！叭ⅰ鄙叩膶嵤?，給予公民更大的生育空間，是“以人為本”執政理念的體現[10]?！叭ⅰ鄙呤俏覈哌M一步優化的體現，在生育問題上給予公民更多的自由選擇權，是對生育意義的更深認識，更是對生育選擇的理解和尊重?！叭ⅰ鄙叩膶嵤┮册尫懦鲆粋€信號，就是要重視生育對女性職業生涯的影響，要完善相應的配套支持措施以提升育齡婦女生育意愿。

3.重塑“生育友好型”社會觀念。計劃生育政策背景下，獨生子女數量激增，“倒三角”家庭結構存在風險，極易引發失獨、養老困難、近親屬稀少等問題，影響家庭幸福和社會和諧穩定?！叭ⅰ鄙叩膶嵤┛梢跃徑狻吧僮踊?、人口老齡化引發的獨生子女養老困難、失獨老人老無所依等社會焦慮?！叭ⅰ鄙呒芭涮字С执胧┦欠e極應對低生育率挑戰、促進人口長期均衡發展的重要舉措，是著眼于我國現代化建設全局和長遠發展、兼顧多重政策目標作出的科學決策，也是對人民美好生活期待的積極回應，對“生育友好型”社會觀念的塑造意義深遠。

4.政策適應性和穩定性的內在訴求?！叭ⅰ鄙呤菍Α岸ⅰ鄙邔嵤┬Чu估后的有序調整，是保證政策穩定性和執行可行性的要求，為人口均衡發展預留了政策回旋空間[8]?！叭ⅰ鄙呤欠砰_限制生育而不是全部放開生育，為消除生育極端不均衡現象預留了政策約束空間，為實現全面放開生育創造了緩沖期。同時，也要認識到，低生育率和人口老齡化或將成為一種長期趨勢，政策干預難以起到立竿見影的效果，以上問題的應對也必定是長期的、緩慢的，需要通過幾代人的努力來解決。但“三孩”生育政策的實施，為日趨嚴重的人口問題的解決起到了積極的緩沖作用，有助于最終實現取消生育限制、鼓勵生育的歷史性轉變。

三、“三孩”生育政策的實踐困境

人口問題具有特殊性、周期性和不可逆性，并受生育觀念、生育成本、社會福利等外部因素的影響。隨著現代社會價值觀念和生活方式的改變，“少子化”“不婚化”現象逐漸增多。因此，在完善“三孩”生育配套支持措施前，需要了解當前“三孩”生育政策面臨的實踐困境。

(一)育齡婦女生育意愿與生育行為背離

我國是“普婚普育”的社會，傳統的家庭生育觀念是“兒女雙全”“多子多?！薄梆B兒防老”。育齡婦女的生育意愿是影響生育率的重要因素，當生育意愿大于生育行為時，說明存在未被滿足的生育需求。由于過去的生育政策要求每對夫妻只能生育一個孩子，育齡婦女的生育意愿與被動的生育行為產生了背離。有學者對我國城市青年生育意愿與行為背離的現狀進行分析后發現，實際子女數小于理想子女數是普遍現象[13],生育政策對生育意愿和水平差異的貢獻度為33%左右[14]。因此，在當前生育政策不斷放開的背景下，國家給予政策干預，及時實施“三孩”生育政策，有望提高生育率，改變生育率低迷的現狀。

“二孩”生育政策實施后，前期被政策限制的生育需求得以釋放，出現了一波生育小高峰。但影響生育意愿的因素較多，費孝通先生提出，生育制度包含婚姻和撫育兩對關系[15]，因此在家庭收入、子女教育支出等壓力背景下，一些育齡婦女往往想生而不敢生。此外，因生育可能帶來的學歷提升機會、升職加薪機會的損失以及“母職困局”，在一定程度上導致育齡婦女的生育意愿與生育行為產生偏離。因此，“三孩”生育政策與支持配套措施需要同時施行，否則將影響預期效果。同時，由于“無孩”“一孩”“二孩”“三孩”的孩次遞進比的變化趨勢是遞減的，鑒于“二孩”生育政策并沒有達到預期的生育效果，因此育齡婦女對“三孩”的生育意愿也會遞減。

(二)生育率低迷、育齡婦女規模萎縮

一般認為，一個國家的總和生育率小于等于1.5便意味著該國進入超低生育率時代。2020年我國總和生育率僅為1.3，究其原因，一方面是長期受生育限制政策的影響，另一方面源于育齡婦女規模的不斷萎縮。此外，初婚、初育年齡不斷延后也導致生育率不斷下降。生育與婚姻密切相關，出生率的下降直接影響適婚適育人口總數?？梢?，前期生育限制政策的慣性作用不僅影響了適齡青年婚姻和生育的觀念，而且降低了適婚和育齡婦女的基數。國家統計局數據顯示，2020年官方統計的結婚登記人數共計814.33萬對，較2019年減少了113萬對，這也是自2013年達到1 346.93萬對后，連續7年下降。而20～34歲育齡婦女在總人口中的占比也從2000年的13.36%下降到2020年的9.88%。這些都會對“三孩”生育政策的實施產生影響。

(三)育齡婦女面臨“就業歧視”和“母職懲罰”

育齡婦女往往面臨生育與就業之間的矛盾，這一矛盾也深刻影響了她們的婚育觀，降低了育齡婦女的生育意愿。長期以來，育齡婦女在職場中面臨潛在的就業歧視，一些用人單位會對其采取“少聘用、少提職”的就業政策，或者不愿意承擔職工的生育成本，而是將“皮球”踢回給職工，致使育齡婦女陷入生育、就業兩難境地。學者對“二孩”家庭夫妻雙方就業率研究后發現，生育“一孩”后，女方的就業率下降約6.6%，生育“二孩”后，女方的就業率與“一孩”狀態相比再次下降9.3%，而對男方的就業率影響卻不顯著[16]。所謂“母職懲罰”是指，女性一旦成為母親，就會在職業生涯中遇到系統性的不利因素，如薪資減少、失去工作崗位、遭遇隱性偏見等?，F代女性的婚育觀念更趨理性，由于相較于未生育女性，已婚已育女性在薪酬、認可度、福利方面會處于一定劣勢，這在一定程度上降低了育齡婦女的生育意愿。

(四)教育資源差異影響生育積極性

生育政策的放開，一方面增加了出生人口數量，另一方面也帶來入托難、入學難問題。盡管我國已施行九年制義務教育，但“草小”與“名小”之間在教學資源上的差距有目共睹。面對教育資源上的差異，家長往往不想讓孩子輸在起跑線上。而優質的教育資源往往對應著高價的學區房或高額的學費，這大大加重了養育負擔。因此，“三孩”生育政策即使能夠提升育齡婦女的生育意愿，但對教育資源分配不均和教育成本提升的擔憂客觀上也會影響育齡婦女的生育積極性。

(五)“隔代撫育”模式失衡

隔代撫育是我國目前主要的育兒形式之一?，F代社會生活節奏日益加快，競爭日趨激烈，很多父母沒有充裕的時間和精力來教育孩子，祖輩成為撫育下一代的中堅力量。但是，隔代撫育也容易降低家庭教育質量，加重祖輩的負擔。此外，為應對人口老齡化而實施的延遲退休改革，一方面可以緩解養老金支付壓力，降低勞動力短缺風險，但另一方面也會使部分老年人無法分身照顧孫輩，無法承擔隔代撫育的重任，傳統的“隔代撫育”模式面臨失衡。

總之，育齡婦女生育意愿低迷、婚育年齡延后、生育養育負擔加重、女性就業歧視加深等因素，制約了“三孩”生育政策的實施效果。因此需要完善的生育配套支持措施，提振生育率，促進人口長期均衡發展，保障國家的長治久安。

四、完善“三孩”生育政策配套支持措施的建議

生育支持是不同社會主體為有育兒照料需求家庭提供的經濟、就業等一攬子支持和服務[17]?！蛾P于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》指出，要進一步優化生育政策，實施一對夫妻可以生育三個子女政策及配套支持措施[12]。文件將配套支持措施與“三孩”生育政策的實施平行并置，強調了生育支持的重要性。因此，“三孩”生育政策在具體執行中，可以在“二孩”生育政策配套支持措施的基礎上，從法律保障、經濟支持、養育服務、觀念引領等方面進行完善與鞏固，為政策的落地實施提供保障。

(一)加快完善生育保障法律制度

立法是人口長期穩定均衡發展的根本保障，將“三孩”生育政策通過法定程序確立為國家制度，為生育“三孩”的家庭提供法律保障是當務之急。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視人口問題，根據我國人口發展形勢，作出逐步調整完善生育政策、促進人口長期均衡發展的重大決策，有力促進了經濟的發展和社會的進步，為全面建成小康社會奠定了堅實基礎。2021年8月20日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議表決通過了《關于修改〈中華人民共和國人口與計劃生育法〉的決定》。此次修改是貫徹落實黨中央決策部署的重要舉措，是運用法治方式保障人口發展戰略目標順利實現的必然要求，也是在法治軌道上統籌推進“三孩”生育政策及配套支持措施的客觀需要[18]。各地也應做好政策銜接，盡快修改地方性法規，確?！吨腥A人民共和國人口與計劃生育法》的各項規定落實到位、執行到位。

(二)政企合作提供“善養”服務

“三孩”生育政策的落地要求“生育”與“善養”并重，既要增加人口儲備，保持社會經濟的持續健康發展，更要注重完善政府主導、社企參與的扶助模式。育齡婦女的生育意愿要轉化為生育行為，不僅受傳統生育觀念的影響，還受生育經濟成本的制約。因此，生育政策的著力點應更加關注“善養”，提高育齡婦女的生育意愿。

1.推行夫妻共休育兒假制度。夫妻育兒假有利于減輕家庭的育兒負擔，也可緩解職場中的性別歧視，還可以鼓勵男女平等分擔育兒責任。例如，2022年7月修訂的《山東省人口與計劃生育條例》規定，3周歲以下嬰兒父母各享受每年累計不少于10日的育兒假。帶薪育兒假和休假后的返崗保護對促進生育有積極作用，但育兒假也會加重企業的用工成本，因此需要統籌兼顧，尋找利益博弈的均衡點，平衡企業與職工的權益。

2.發展普惠性公共托育服務。公共托育服務是包容性生育政策的核心內容，為家庭提供替代性的社會照料服務，對生育率的提升效果明顯。當前，普惠性托育機構發展緩慢，國家應加大在教育領域的投入，落實“雙減”政策，著力解決入園難、入學難、優質教育資源不均等問題，推進優質教育資源的均衡配置，緩解家長的教育焦慮。公共托育服務的普及可以幫助育齡婦女早日重返職場，幫助她們平衡家庭與工作的關系，減少家庭生育成本負擔，提高育齡婦女的生育意愿。

3.發揮家庭照料和隔代撫育的積極作用。家庭是生育支持的重要供給源，與國家、用人單位共同承擔生育保障責任，在生育中具有不可忽視的作用[19]。家庭成員應與育齡婦女共同分擔分娩風險、生育費用、子女撫養及教育等責任[20]。配偶的支持和精神關懷是育齡婦女選擇生育的重要因素，來自家庭的關愛和精神支持直接影響育齡婦女的生育意愿。目前，我國嬰幼兒的照料主要由祖輩來承擔，隔代撫育可以充分發揮祖輩的余熱，整合家庭教育力量，緩解社會保障壓力。

(三)提供家庭生育經濟政策支持

經濟激勵是刺激生育的重要手段，對育齡婦女的生育意愿有一定的正向影響。

1.家庭稅費減免。家庭稅費減免是提高“三孩”家庭收入、減輕育兒負擔的重要生育配套支持措施。為了優化生育政策，促進人口穩定發展，2021年3月，國務院印發《關于設立3歲以下嬰幼兒照護個人所得稅專項附加扣除的通知》，決定自2022年1月1日起，納稅人照護3歲以下嬰幼兒子女的相關支出，在計算繳納個人所得稅前，按照每個嬰幼兒每月1 000元的標準定額扣除。該項扣除政策有利于減輕人民群眾撫養子女的負擔，體現了國家對人民群眾生育養育的鼓勵和照顧。

2.發放育兒補貼?，F金補貼對提升生育率具有積極作用[21]，是激勵生育的有效方式。目前，廣東、浙江、北京等多個省市已出臺文件，明確提出建立育兒補貼制度，為“三孩”生育政策提供配套支持。育兒補貼主要通過降低生育成本來提高生育率，對人均收入較低地區生育率的提高有輔助作用。但需要注意的是，單一的育兒補貼政策很難達到鼓勵生育的目的，還需要輔以托育服務、家庭津貼等一系列措施才能使政策效果更為明顯。

3.住房制度改革。房價上漲對育齡婦女生育意愿具有顯著的負面影響，房價過高不僅會延遲育齡婦女的生育時間，而且她們生育多胎的意愿也將大幅下降。因此，為保障“三孩”生育政策的實施，在經濟適用房、公租房申請或購房貸款利率減免等政策實施中優先保障育兒家庭，不僅可以減少房價上漲對家庭生育的負面影響，而且也通過政策影響傳達了國家對生育的支持。目前，國內已有城市對多孩家庭提供租房補貼或房貸優惠。南京、沈陽、東莞、蘭州等城市允許生育“二孩”或“三孩”家庭多購1套房；在此基礎上，沈陽、南京、無錫還給予“二孩”和“三孩”家庭利率或公積金等信貸支持；蘇州則定向松綁限售，對于因家庭出生人口增加確實需要更換住房的，現有房屋可即時出售，不受限售條件的制約。

(四)構建“生育友好型”社會

育齡婦女的生育選擇受社會文化的影響，因此需要培育性別平等的主流生育文化，營造生育友好社會氛圍，強調生育中家庭和社會的責任，確?！叭ⅰ鄙叩穆涞貙嵤?。

1.消除育齡婦女就業歧視。保障女性的職場權益是育齡婦女生育意愿轉化為生育行動的基石。育齡婦女在就業中長期面臨著就業歧視，對女性經濟參與和社會地位構成沖擊，如何平衡生育和工作的關系成為困擾女性婚育的難題。2022年新修訂的《中華人民共和國婦女權益保障法》提出，要保證女性的就業權利和機會，并明確了就業性別歧視的具體情形，將就業性別歧視納入勞動保障監察范圍，為婦女創造公平的就業創業環境。因此，“三孩”生育政策在完善配套支持措施時應針對“母親”群體進行精準的政策設計，消除用人單位對女性就業和發展的歧視，保護女性的就業權利，提高育齡婦女的生育意愿。

2.加強正確婚戀觀和家庭觀的引導。針對當前育齡青年“恐婚恐育”的焦慮情緒，應及時進行疏解，積極宣傳婚育對人生的意義，充分利用傳統的生育文化為“三孩”生育政策提供情境助力。首先，要注重宣傳傳統文化精神，為生育支持措施的落實提供文化支持。其次，要重構家庭倫理觀，提倡新婚育觀念，鼓勵夫妻共擔育兒責任。最后，要增強生育政策的包容性，著力構建“生育友好型”和“老年友好型”社會，努力實現人口的均衡和可持續發展。

五、結語

人口變量不同于經濟變量，具有一定的慣性和不可逆性。國際上通常認為，總和生育率1.5左右是一條“高度敏感警戒線”，一旦降至1.5以下就有跌入“低生育率陷阱”的可能，對此我們也需足夠重視，以應對低生育危機和老齡社會壓力[22]。維持生育穩定關乎國計民生，是國家、社會、家庭的共同責任。鼓勵、支持生育是當前和今后的重要戰略任務，因此，應樹立新的人口發展理念?！叭ⅰ鄙呒芭涮字С执胧┑穆涞?，在一定程度上增強了人口發展的可持續性。但由于人口負增長的慣性已經形成，“三孩”生育政策對人口發展趨勢的預期影響有限，低生育率的問題將長期存在，因此需要政策的不斷完善和強力干預，以最終實現人口的平穩健康均衡發展。