現代大學治理結構的改革邏輯與路徑

朱賀玲 郝曉晶

摘 要：從同僚治理、教授治校走向強調多元主體共同參與、相互協調、彼此制衡的共同治理，是現代大學治理結構改革的應然方向。在中國情境下，從決策權力的縱向分配來看，中國大學呈現出較為明顯的“倒金字塔”式治理結構，決策權力大多集中于學校高層，院系缺乏自主權。從決策權力的橫向分配來看，政治權力、行政權力仍居主導地位，學術權力雖逐漸受到政策文本和大學改革實踐的重視，但教師等學術人員參與治理的機會仍然有限，且往往淪為形式，并未實質性影響決策結果。

關鍵詞：治理;大學治理;共同治理

自《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》明確提出“完善中國特色現代大學制度”以來，構建科學、高效的治理結構，厘清大學各決策機構或個人的權力關系，完善權力機構間的合作與制約機制成為建立現代大學制度的核心內容。本研究詳細梳理治理與大學治理的主要特征及范式演變，并從縱向、橫向兩個視角，對中國大學治理結構的問題進行系統思考，以期為現代大學治理結構的建立和完善提供實踐參考。

治理與大學治理：概念界定及范式演變

治理（Governance）在較長時間內與政府（Government）同義，指涉國家的正式機構及其對于合法的強制性權力的壟斷，主要特點為有能力做出決策并付諸實施[1]。20世紀80年代初，世界范圍內的經濟危機引發社會對于“政府失靈”的詰問，在此背景下，治理轉而強調突破以政府為主的框架，主張國家和社會共同治理。相較于政府，治理涉及更多的權力主體，除公共部門外，私立部門、志愿部門同時參與決策過程，而且治理不再強調界限清晰的權力結構，而是注重權力主體間彼此協商、相互合作的互動過程[2]。

大學治理概念較為復雜，外部治理側重大學與政府、市場等外部利益相關者的互動，內部治理則通常指涉決策（Decision-making）的結構和過程[3]。正式結構是大學治理以及大學內部權力關系形成與互動的基礎，規限了各決策主體的權力邊界;決策過程則側重探討大學內部各權力主體間彼此協調、相互制約的過程，往往涉及權力的安排、資源的分配、利益的平衡等諸多議題。相較于治理，管理（Management）和行政（Administration）通常強調決策后，藉由責任和資源的分配，或業已授權之程序的實施，達成既定的決策結果[4][5]。

傳統的大學，尤其是存活于王權、教權、城市自治權“夾縫”間的中世紀大學認為學術自由作為學術人員應該堅決捍衛的內在價值，神圣且不可侵犯，國家或政府應保障大學作為學術社群的福祉與自由[6]。學術自由需要內部治理結構的支撐，同僚治理（Collegial governance）、教授治校因而成為經典的大學治理模式，強調掌握專業知識、共享相同價值和理念的教師群體組成學者社群，在相互信任和道德約束的基礎上，共同參與決策過程，決策結果旨在達成專業共識[7]。

隨著高等教育大眾化及大學職能的拓展，傳統的以經驗或專業知識為決策基礎的同僚治理、教授治校難以應對逐漸升級的治理挑戰，在此背景下，科層治理模式被引入大學?？茖又茝娬{自上而下垂直分工、界限清晰的權力結構，同時設置明確的規則和程序監督權力的行使過程。在科層制的影響下，大學行政管理系統得以迅速壯大，校長、董事會等決策機構的權力日益集中，而且學科知識的發展與分化，使得教師等學術群體難以兼顧繁雜的行政事務，專業管理人員開始形成，大學治理呈現“以行政管理系統”為基礎的科層治理模式，與“以院系學術管理為基礎”的專業組織治理并行的格局[8]，如何平衡兩類組織的利益沖突和理念分歧也成為現代大學治理的重要挑戰。

為協調和明確各利益相關群體的權力邊界和作用空間，美國大學于20世紀60年代提出共同治理，強調多元主體共同參與決策過程，旨在保證治理結構的平衡以及有效決策的制定和執行。共同治理最早見于美國1966年發表的《學院與大學治理聯合聲明》（以下簡稱《聯合聲明》），該聲明提出，重大事件的決策需要機構全體人員的參與，各群體發言權的權重因其在具體事務中所負責任的差異而有所不同。在共同治理的理念下，美國大學內部參與決策過程的機構和組織較多，其中，董事會、以校長為首的管理層、代表教師利益的學術評議會是最為主要的治理機構，《聯合聲明》明確了三者在大學決策過程中的權力分配，并尤為擴大了教師的決策領域。

20世紀80年代，新公共管理引發問責與競爭的強化，一方面，政府、市場等外部利益相關者紛紛借由董事會參與大學治理過程;另一方面，速度成為大學在決策過程中的重要考量，市場導向的治理模式受到大學的關注。強有力的領導核心被認為是大學在知識經濟和商業化時代成功的必要條件，校長等管理層的決策權應該在較大程度上擴大，以改善大學治理的效率和有效性。有鑒于此，各國大學紛紛精簡決策程序。集中決策權力，校長、院長等領導在決策中的作用得到強化。

進入21世紀，“多元化巨型大學”不斷涌現，除規模急劇膨脹、學科愈發龐雜、功能更加多元等內部變化外，外部環境也在較大程度上沖擊著現代大學的治理，強有力的領導核心、專業化的管理團隊和職業化的行政機構對于大學的高效運作至關重要。值得注意的是，盡管西方國家學術自治的領域不斷萎縮，但仍未忽視對傳統學術自由理念的堅守，以教授為代表的學術權力依然能夠監督甚至制衡迅速擴張的行政權力。

中國大學治理結構：現狀及問題

從國際視野來看，隨著大學組織以及外部環境的日益復雜，內部治理面臨的挑戰成倍增加，以學術共同體為核心，強調學術權力的同僚治理、教授治校日漸式微，主張利益相關者協同參與的共同治理受到廣泛關注。另外，在新公共管理的影響下，各國紛紛精簡決策程序、集中決策權力，旨在形成強有力的核心領導層以加快決策速度，但以教授為核心的學術力量依然可見較強影響力。

在中國情境下，中華人民共和國建立初期，政府多以計劃調控和行政命令直接干預大學具體運作。改革開放以后，政府實施一系列還權、放權政策，大學漸次獲得招生、學科建設和調整、教學、科研、學術交流、教師隊伍建設、內部組織機構的設置及人員配備、經費管理及使用等系列自主權。然而，中央政府、地方政府逐級下放的權力多數集中于以黨委、校長為中心的學校行政管理層，學院自治空間有限，學術權力也并未凸顯。下文依次從縱向、橫向兩個維度剖析中國大學的治理結構，其中，縱向治理結構主要指涉學校與院系等教學科研單位在決策過程中的互動關系;橫向治理結構涉及政治權力、行政權力、學術權力的分野與職能范圍。

1.治理過程中的校、院互動：決策權力的縱向分配

關于治理過程中大學與學院的互動，可從兩個方面展開論述：其一，大學決策機構與學院的互動;其二，學校行政部門與學院的互動。依據相關學術討論，大學決策機構與學院的互動存在“行政的邏輯”和“學術的邏輯”[9]，行政的邏輯強調自上而下的服從，大學與院系之間呈現科層組織的層級關系，與之相對應，學術的邏輯更傾向于相對平等、自主的決策方式，注重教師或學術性委員會基于專業權威的協商和溝通過程。

在現行治理體系下，中國大學通常依據“行政的邏輯”實行科層式決策，學校掌握著包括經費在內的各種資源分配的權力，使得學院或系所對學校形成依賴[10]。有學者調研后發現：91%的大學教師認為大學的決策權力主要集中于學校層面[11]。具體來說，大學層級的決策權主要由校長辦公會、黨委常委會（黨委會）施行。周本貞（2013年）等學者進一步指出，關乎大學發展和教職工切身利益的決策，往往直接由學校黨委會與校長辦公會“拍板”，甚至僅僅通過黨委會與校長辦公會下屬的行政職能部門簡單提議后，便形成一項決策或規章制度，進而以“紅頭文件”的形式直接發布[12]。

關于學院與行政部門的互動，西方國家大學的行政部門通常為決策執行機構，并不介入治理過程，而在中國，大學行政部門亦存在干預學院決策的情形。以教師招聘為例，學校人事處等行政部門通常依據院系的面試或試講評價意見，同時參考應聘者的科研成果、教育背景等，最終確定錄取結果，或者將錄用意見上報校長，由校長辦公室決定是否錄用[13]。具體而言，人事處等行政部門在最后決策階段，一般存在兩種情形，其一，充分尊重院系的意見;其二，基于行政部門自身的考慮，決定是否錄用應聘者，后者在中國大學更為常見[14]。事實上，學校行政部門與院系對于應聘者的要求存在不一致的情況，院系可能更為看重應聘者的科研能力和潛質，行政部門則傾向于依據教育背景、科研成果等硬性標準決定錄用結果。

2.政治、行政與學術：決策權力的橫向分配

從決策權力的橫向分配來看，政治權力、行政權力仍居主導地位，但學術權力也逐漸受到國家政策文本和大學改革實踐的重視。以往政策文本大多強調教師的福利、權益以及學術事務中的討論、監督、審議、咨詢權，2010年的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》提出“教授治學”的概念，強調應充分發揮教授在教學、學術研究和學校管理中的作用。2014年，《高等學校學術委員會規程》首次明確了教師在學術事務中的決策權。

在實踐層面，自中華人民共和國成立以來，大學治理形式幾經改革，但大多圍繞學校黨委與校行政職權如何劃分而展開。例如：有學者指出，我國大學先后經歷了“校長負責制”“黨委領導下的校務委員會負責制”、新的“校長負責制”“黨委領導下的校長負責制”等階段[15]。不過，教師雖然并未享有學校層級的決策權，但在學院或學系層級，卻可以通過學術委員會、學位評定委員會、職稱評定委員會等學術機構切實地發揮影響力[16]。與此同時，大學章程也為相關學術組織在大學層級決策過程中的參與搭建了平臺。

不過，教師享有決策權并不僅僅意味著大學設立相關的學術性委員會或教師有機會參與學術性會議，而是強調教師真正參與決策過程，影響決策結果。在中國情境下，一方面，學術性委員會成員以院長、系主任等學術領導為主，有學者調查中國近百所大學各類學術機構成員的背景后發現，大學學術機構成員資格的獲得與其擁有的行政職務高度相關，即使是研究型大學的學術權力也并無強勢表現[17]。另一方面，教師參與學術性會議通常僅為程序需要，作用僅限于集中表決由領導事先擬定的方案，缺乏深入的溝通與討論[18]。而且，教師參與決策往往被異化為承擔具體的、常規性的行政雜務。

結語

傳統西方大學強調學術和機構自治，認為大學有權在資深教授的指導和監督下，對內部事務獨立做出決策，同僚治理、教授治校因此成為經典的治理模式。隨著政治、經濟、文化和社會結構的變革，大學組織以及外部環境日益復雜，政府、市場逐漸介入大學的內部治理活動，強調利益相關者協同參與的共同治理，以及主張精簡決策程序，集中決策權力，形成強有力的核心領導層以加快決策速度的企業化治理迅速受到廣泛關注。不過，以教授為核心的學術力量依然可見較強影響力。

從共同治理的視角來看，大學與學院的多主體參與，政治權力、行政權力、學術權力的相互協調與制衡，是現代大學治理結構改革的應然方向。在中國情境下，一方面，中國大學呈現出較為明顯的“倒金字塔”式治理結構，決策權力大多集中于學校高層，院系缺乏自主權[19]，而且，由于學校掌握資源分配等權力，院系多對其形成依賴，依據校領導決策意圖執行相關決議被視為理所當然。另一方面，在大學和院系層面，政治權力、行政權力仍居主導地位，學術權力雖逐漸受到政策文本和大學改革實踐的重視，但教師等學術人員參與治理的機會仍然有限，且往往淪為形式，并未實質性影響決策結果。

大學治理結構改革的關鍵，在于依托大學章程明確內部權力結構，為各決策主體設定權力邊界和行為規范。從決策權力的縱向分配來看，學校應適當下放權力，使學院成為課程、招生、教師招聘、職稱評定等學術事務的決策主體。當然，院系層級的決策過程及結果，尤其是招生、招聘等事務，可能更容易受到人情與關系等因素的影響，但此類現象不應成為學?；厥諜嗔Φ慕杩?，或可考慮在院系層級的決策過程中，引入、強化監督和懲罰機制，引導討論程序、表決規則以及決策標準的制度化。

從決策權力的橫向分配來看，宜進一步明確政治權力、行政權力、學術權力的職能邊界，尤其凸顯教師等學術人員在學術事務中的決策權。具體來說，可在教授委員會、學術委員會等機構增加不同職稱的教師比例，尤其是無行政職務的教授以及青年教師的比例，打破各級領導對于決策資源的壟斷。另外，給予并尊重普通教師的討論及投票權，而非表決由相關領導“內定”的決策結果，或僅承擔低層次的行政雜務。

從理論到實踐，從來就不存在放之四海而皆準的“最優”治理結構，只有與政治、經濟、文化，甚至院校規模、性質、歷史使命相契合的“適合”的治理體系。事實上，不同國家、地區、院校的治理結構往往針對內、外部環境的變化而做出回應和調整，并無固定和統一的標準。因此，構建和完善現代大學治理結構的關鍵在于建立符合大學傳統理念，適合大學實際處境，并受到多數領導、教師、學生、校友等群體理解與認可的治理結構。

本文系2018教育部人文社會科學研究青年基金項目“世界一流大學治理改革研究：基于案例分析的視角”（項目編號：18YJC880154）的研究成果

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（作者單位：朱賀玲，北京工業大學文法學部高等教育研究院，首都工程教育發展研究基地;郝曉晶，北京工業大學文法學部高等教育研究院）

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