基于可持續發展原則的中國環境法的法典化研究

宋博納

【摘 要】 中國環境法經過幾十年的發展，從無到有，內容結構從單一變為多元，發展到現今，已逐漸趨于完善。但與此同時，環境立法內容中還存在大量法律法規相互分散、重復、矛盾的情況，為進一步實現生態文明建設的可持續發展目標，還需建設更具系統化、一致性的環境法律體系。因此，就需要將環境法法典化。本文闡述了基于可持續發展原則的中國環境法法典化的必要性和可行性，然后對環境立法中存在的問題和阻礙環境法法典化進程的因素進行了分析，并由此提出了基于可持續發展原則的中國環境法法典化的構想。

【關鍵詞】 可持續發展原則;環境法;法典化;系統性;氣候變化

【中圖分類號】 D922.6 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 2096-4102（2022）01-0073-05

可持續發展以保護自然環境和資源為基礎，其與環境法法典化在某些方面具有一致性。近年來，隨著我國環境立法進程的不斷加快，法典化已成為環境法律研究領域中被重點討論的議題。通過環境法法典化，充分發揮其統一協調的作用，從而進一步解決我國環境法律體系中各法規相互交叉、重疊的情況，并保障生態文明建設的可持續發展目標得以實現，以此進一步優化我國當前的自然資源環境保護路徑，從而加快推進美麗中國的建設。

一、基于可持續發展原則的中國環境法法典化的必要性和可行性

（一）環境法法典化的必要性

從我國當前的環境法治情況來看，環境立法內容中存在較多重復、矛盾的地方，并且缺少可持續發展原則的確定性條款。因此，推進環境法法典化的進程很有必要。盡管環境法法典化的制定難度較大、耗時較長，但為了優化我國當前的環境法治水平，還需進一步加快推進我國環境法的法典化進程。下面將從三個方面對環境法法典化的必要性展開探究。

第一，環境法法典化有利于促進我國社會的穩定發展。環境法法典化對于營造安全穩定的法治環境有重要意義，能有效地保障我國當前經濟社會的穩步發展，并且在一定程度上能解決社會發展需求與環境保護不相匹配的情況?！吨袊h境保護法》自1989年頒布以來，經過幾十年的發展，從之前的不完善到現在逐漸完善的環境法治體系，在我國環境與自然資源保護領域發揮了重要的作用。盡管環境法的發展時間相較于憲法、刑法、民商法、經濟法、行政法、訴訟法、社會法等七個部門法律要晚，但其發展速度比其他部門法律都要快。并且，隨著近年來我黨和國家在環境保護方面的力度加大，環境法在我國環境保護領域中越發重要。但與此同時，我國環境法還存在諸多問題亟待解決，要想達成生態文明建設和美麗中國建設的要求，還需不斷優化和完善。

第二，法典化有助于提高環境法內部體系的協同性。在我國當前的環境法內部體系中，環境立法還存在分散、交叉、重疊等問題，由此就造成了環境法各法規之間相互存在沖突或重復的情況。我國環境法中的法律條款雖然已逐漸趨于完善，但各法律法規之間的協同性、系統性和一致性還存在不足。從我國當前的環境立法情況來看，主要還是以環境問題為導向，環境領域中的哪部分出現問題，就針對該問題著重出臺相關法律法規，目的是解決當前環境中出現的問題，缺乏從協同性和系統性的角度去看待環境立法問題。因此，就造成了我國環境法內部體系中各法律法規之間出現重復、分散等不協調的情況，為環境法治建設的適用增加了難度。例如《水法》中規定抽調地下水要向水行政主管部門申請許可證，而《礦產資源法》中規定開采地下水這類礦產資源要向地質礦產主管部門申請許可證，由此就造成了兩種法律法規的重復，為地下水開采工作增添了不必要的麻煩。因此，就需要通過環境法法典化的建設，將其規范統一，從而促進環境法內部體系的協同性。

第三，環境法法典化有助于提升我國的政治影響力。環境法法典化在一定程度上能提升我國的政治影響力，不論是對內還是對外都具有其政治意義。對內的政治意義主要體現在環境保護力度的加強上。因為，環境法法典化不僅是一項單純的立法活動，同時還是我國在環境保護領域的政治愿景，表現了國家對環境保護的重視和政策傾向。對外的政治意義主要體現在我國環境法治軟實力的提升上。環境法治體系是體現一個國家軟實力水平的重要指標，更是體現該國家在環境保護領域是否具有擔當性的重要考量標準。因為環境保護不僅僅是一個國家的問題，更是全球性的問題，應當成為全球各個國家共同關注的焦點。因此，如果我國推進環境法法典化的建設，將可持續發展原則融入到環境法典中，必定將對其他國家產生積極的影響，從而進一步提升我國的政治影響力。

（二）環境法法典化的可行性

環境法法典化的可行性主要表現在環境法律體系框架基礎、法典化的經驗和技術累積、可持續發展原則呼應環境法法典化等三個方面上。具體論述如下：

第一，我國現有的環境法律體系框架為環境法法典化奠定了基礎。我國當前的環境立法逐漸趨于完善，并且環境領域的基礎研究也已是碩果累累，這些成果為我國環境法法典化提供了堅實的理論基礎和實踐基礎。在1978年的十一屆三中全會上首次明確了要保護自然環境和自然資源，并且在憲法中有了規定。在此憲法依據下，我國于1989年首次頒布了《中國環境保護法》，并于2014年進行了修訂。我國的環境立法到今天，已經初具規模，制定的法律多達30多部，并且還有一大批的環保行政法規和規章。另外，地方上的環保法規和規章已達千余件。同時，出臺的司法解釋也是數量頗豐。這些環境立法為我國環境法法典的編纂打下了堅實基礎。在環境領域的基礎研究方面，已有了充足的理論研究儲備，并且隨著近年來我國對環境領域研究人才的培養力度加大，我國環境法律研究的人才隊伍已具有了相當可觀的規模。這些人才為我國環境法律學、環境政治學、環境社會學等方面的基礎研究提供了大量的理論文獻。另外，還有部分學者專事研究環境法法典化的研究。這些環境領域的基礎研究文獻，為我國環境法法典化提供了充足的保障。

第二，傳統的法典編纂為環境法法典化提供了充足的經驗和技術。自秦朝以來，我國歷朝歷代都有編纂法典的傳統，兩千多年來的法典編纂經驗為我國環境法法典化提供了技術支持。從春秋戰國時期的《法經》，到秦朝的《秦律》、漢朝的《九章律》、唐朝的《唐律》，再到后來的《大清律例》等，無論朝代怎樣更迭，法典的編纂始終未停止。這些法典編纂的寶貴經驗，是供我國當前學者參考和借鑒的寶貴財富。到當代，新中國成立以后，我國也相繼進行了多部法典的編纂?！稇椃ā贰缎谭ā贰睹穹ā返榷嗖糠ǖ浔魂戧懤m續編纂出來，雖然沒有直接用“法典”來命名，但從呈現的形式來看，實質上都是采用了法典的形式。另外，2020年5月28日在十三屆全國人大三次會議上表決通過了《中華人民共和國民法典》，并將于2021年1月1日開始施行，這是新中國歷史上第一部以“法典”命名的法律。有了這些法典的編纂經驗和技術，我國環境法法典化可供參考借鑒的范本就有了充足的保障。

第三，可持續發展原則呼應環境法法典化。自進入工業時代以來，自然環境和自然資源的保護一直是全球重點關注的問題，并隨之提出了可持續發展原則，目的是號召人類與自然和諧共處，形成良好的循環發展態勢，可持續發展的基礎是保護自然資源環境。近年來，自然資源環境的保護被我國提升到國家戰略層面。自十八大以來，生態文明建設一直是我黨重點關注的內容，黨和國家領導人更是多次在公開場合強調保護自然資源環境對于生態文明建設的重要性。但為了更好地實現可持續發展的目標，還需加強環境法治方面的建設，通過更加全面系統的法律體系，為生態文明的建設提供保障。就我國當前的環境立法情況來看，面向可持續發展原則，還存在不相匹配、不相適應的情況。因此，為持續推進基于可持續發展原則的環境保護建設進程，還要加快建設以可持續發展原則為基礎的環境法律體系。由上可知，在某種程度上可持續發展原則在呼應環境法法典化，同時，環境法法典化也有助于實現可持續發展目標，兩者相互呼應。

二、中國環境立法中存在的問題

（一）環境立法內容不夠完善

就我國當前的環境立法情況來看，有關環境保護的法律法規數目眾多，環境保護的領域基本上都已被覆蓋，大體上沒有空白處。盡管環境立法的全面性上已沒有太大的問題，但在環境立法的內容上還不夠完善，很多領域的相關法律條款在環境法治建設中的適應性還比較低，不能滿足實際的需要。另外，環境立法的內容還缺乏精細化等問題。究其原因，就是我國在環境立法上缺乏系統性和可持續性，往往是等實際的環境問題出現了，才開始環境立法，但到了那時往往補救起來相當困難。這是由于環境污染危害的潛藏期長的特殊性，往往要等較長的一段時間才會有明顯的現象出現。因此，就更加需要環境立法具有一定的系統性和可持續性，可以隨著自然的變化而增進自身的適應性。

（二）環境法結構失衡

在我國當前的環境法律內部體系中存在結構失衡和各法律法規之間不協調的問題。在我國的環境法律體系中主要包括三大部分，一是污染防治法，二是自然資源管理和保護法，三是生態保護法。這三者屬于環境法內部結構的組成部分，各有各對應的法律法規，也就是這三個結構之間相互存在著失衡的情況，并且這三大結構中的環境立法內容還存在交叉、重疊和矛盾等問題，缺乏一致性和協調性。其中污染防治法由于施行較早，經過長期的發展，已經逐漸趨于完善。而自然資源管理和保護法以及生態保護法相較于污染防治法，在很多方面都未完善，發展水平還處于較低的水準。尤其是生態保護法，更是如此，生態保護法是環境法三個內部結構中最薄弱的部分。因此，就造成了環境法律內部體系中結構失衡和環境立法內容不協調的現象發生。為提高我國環境法律內部體系的一致性和協調性，上述結構失衡等問題還需進一步改善。

（三）環境法缺乏整體性

自我國1989年頒布并施行《環境保護法》以來，在環境保護領域中主要還是以環境污染防治為側重點，而缺少對自然資源環境保護應有的關注。盡管在2014年對《環境保護法》進行了修訂，針對自然資源環境保護制定了不少的法律法規，但該內容的完善程度相較于環境污染防治方面來說還是顯得較為簡單，難以滿足生態文明建設的可持續發展目標。由此可知，我國的環境法缺乏一定的整體性，污染防治、自然資源管理和保護以及生態保護這三個部分是相互串聯，并相互影響的?！董h境保護法》側重環境污染防治的情況無法解決環境法律內部體系中三大結構失衡的問題。另外，由于環境法整體性的缺乏，導致環境法在環境領域難以發揮其協調一致的作用。因此，在環境立法中還應加緊這三部分內容的聯系，通過環境法法典化的制定強化這三部分內容的協調性和一致性。

三、基于可持續發展原則的中國環境法法典化的阻礙因素

（一）法典的滯后性與可持續發展目標難統一

在環境法法典化的過程中，法典的滯后性與生態文明建設的可持續發展目標存在一定的矛盾，因為環境是極具變化性的，要想切實保障可持續發展目標得以實現，還需在法典的前瞻性上加以強化。有部分學者針對法典化提出“法典不易修改，不能跟隨社會的變化而改變”的論點。這主要是由于法典具有很強的邏輯嚴密性，并且制定的程序繁復，由此就增強了法典修改的難度。另外，經常性的修改還會使法典的權威性得到降低。生態環境在歲月的長河中會不斷發生新的變化，由此就產生了很多全新的環境問題，隨著新型環境問題的出現，就需要進行不斷的調整和更新。但由于法律的滯后性特點，決定了法律在制定時起就已具備了滯后的特征，這似乎造成了環境法法典化與環境持續發展變化間不可避免的矛盾。但也不能因為這一問題，就推遲環境法法典化的進程。因此，就要求我國在環境法法典化的制定過程中，除了要保持其內在的邏輯嚴密性外，還要保持環境法典的前瞻性和開放性，勇于應對時代變遷的考驗，并制定科學合理的機制，可定期進行環境法典內容的優化，如此才能與時俱進，從而使環境法典達成可持續發展的目標。

（二）環境法法典化的難度性較大

法典的編纂工作一直以來是一項難度系數較高、工程量較大、覆蓋范圍較廣的重大立法活動，更何況對于環境法這一“年輕”的部門法律而言，其難度性更是不言而喻的。因此，就對相關的立法者提出了更高的標準。環境法律的內部體系經過長時間的發展，已經逐漸形成了頗具規模且種類繁雜的法律體系，通過法典化將其內部結構進行統一協調，從而使環境法律內部體系更具系統性、協調性和一致性。要達成這一目標，需要更多先進的立法技術作為保障，并且由于法典編纂范圍廣的特點，需要眾多的部門進行相應的配合，由此造成的任務難度性是相當大的。

（三）環境法法典化的耗時長

法典編纂具有耗時長的特點，一是由于法典編纂的難度較大，且結構嚴密、內容復雜，短時間內無法完成;二是法典在編纂的過程中，需要經過長時間的構思，不斷調整不斷優化，由此確保法典的嚴密性和系統性。以瑞典和法國為例，瑞典環境法典的編纂總共歷時6年，而法國的環境法典編纂則花費了10年之久。就我國當前的環境法治建設水平和環境法的繁復程度，相較于瑞典和法國這兩個國家而言還存在一定的差距，若要制定出一部高質量、高水準的環境法典，所需耗費的編纂時間必定會比瑞典和法國這兩個國家的編纂時間長。另外，隨著新型環境問題的出現，在法典編纂的過程中還需根據這一問題進行實時的內容調整，由此造成了環境法法典化耗時長的特征。

四、基于可持續發展原則的中國環境法法典化的構想

（一）環境法典的框架

結合我國當前的環境法律內部體系現狀，以及單行法的體例結構，我國環境法典的框架應采取“總則-分則”的形式。環境法典的總則應基于可持續發展、全局指導性的基本原則，內容結構上應包含基本制度、環境法律的權利與義務、環境質量標準等普遍適用性的規定，這在一定程度上也要求其具備高度的總結性和歸納性。另外，環境法典要有別于其他的部門法，因此需要在總則部分適當合理地加入一些環境標準。環境法典的分則應基于穩固性和開放性的基本原則，內容結構主要由不同類別的篇章組成，包括生態保護篇、污染防治篇、自然資源管理和保護篇、可再生能源和資源的綜合利用篇，以及法律責任篇等。其中生態保護篇主要包含濕地自然保護、海洋生態保護、草原保護、荒漠化防治、野生動物保護、野生植物保護、風景名勝區保護、國家公園保護、生物安全等;污染防治篇主要包含大氣污染防治、土壤污染防治、水體污染防治、化學污染防治、放射性污染防治、生物污染防治、固體廢物污染防治、液體廢物污染防治、噪音污染防治等;自然資源管理和保護篇主要包含水資源、土地資源、森林資源、礦產資源、草原資源、漁業資源、海底資源，以及生物遺傳資源;可再生能源和資源的綜合利用篇主要包含清潔生產、能源節約和保護、循環經濟和廢棄物質綜合利用;法律責任篇主要包含刑事責任、行政責任、民事責任，以及生態修復責任。

（二）環境法典的內容

在環境法典內容的涵蓋上應遵循前瞻性、創造性和可持續發展的原則，通過以上幾點基本原則，進行環境法典內容的制定。在現有的《環境保護法》基礎上進行內容的延伸，除了那些已逐漸成型的環境內容外，還要適當性地添加一些新的環境內容。在我國現有的環境法典內容討論中，最具爭議的就是，是否將氣候納入到環境法典內容中，討論的結果呈兩極化的現象，有的學者主張納入，有的學者認為目前將氣候納入到環境法典內容中還不夠成熟，應等其足夠成熟后才進行考慮。以法國的環境法典為例，其在法典內容中將“溫室效應”等氣候變化問題納入到了環境法典內容中。我國的環境法典內容中是否應該納入氣候變化，應從可持續發展原則出發，認定氣候變化是否影響生態的可持續發展。氣候變化籠罩的范圍是全球化的，包括人類和生態自然，氣候作為人類和生態自然中動植物賴以生存的環境，其變化產生的后果直接影響人類和自然的生存與發展。由此可知，理應將氣候變化納入到環境法典的內容中。但由于我國針對氣候變化尚未有成熟的環境法律，且具有較大的爭議性。因此，在短時間內不宜將其納入到環境法典內容中，待氣候變化方面的環境立法逐漸成熟后，再進行添加也無妨。

（三）規范環境法典的糾紛解決程序

在環境法典中，面向糾紛解決程序應包含三個模塊：一是環境行政復議程序，二是環境訴訟程序，三是環境仲裁程序。其中環境訴訟程序包括行政訴訟、私益訴訟、公益訴訟這三部分。我國當前的環境立法情況基本上能滿足環境法律糾紛解決程序規范的需求，一些較為特殊的制度除外，比如環境公益訴訟程序制度，其當前還缺乏具體性的程序規范。另外，在大量的環境法律領域中針對行政管理措施還沒有相應的程序規范?；诖?，我國在進行環境法典編纂時，還需對環境糾紛解決程序加以全面的考量。多參考借鑒一些國外先進的環境法典中針對糾紛解決程序規范的經驗，比如《瑞典環境法典》《法國環境法典》中都有專門的章節講環境糾紛解決程序。在我國的環境法典制定中，也可以采用分章、分節的形式將糾紛解決程序作出相應的規定，如此，既確保了環境糾紛解決程序的多元性和復雜性，又便于公眾查詢和閱讀相關內容。

五、結語

從我國當前的環境法律建設情況來看，環境立法內容還需進行進一步的梳理，將重疊、交叉以及矛盾的各項法律法規進行統一協調，從而營造更具系統性、一致性的環境法律內部體系。因此，就需要持續推動我國環境法法典化的進程，基于可持續發展原則，通過持續性的構想一步步落實環境法典的內容，從而制定出一部符合我國國情，并且具有高質量、高水準的環境法典。

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