試論鄉村治理的演進邏輯與歷史經驗

朱前星，張 寧

(浙江師范大學馬克思主義學院，浙江金華 321004)

在中國這樣一個農業大國進行革命、建設和改革，對幅員遼闊的鄉村進行治理是一個不可回避的重大問題。中國共產黨歷來重視鄉村治理，為穩步推動革命、建設和改革的進行，提供了堅實的政治保障。深層次探索黨領導鄉村治理的理論邏輯，發掘其內在特征，從而對黨領導鄉村治理的歷史經驗進行總結，為實現鄉村振興提供有力的理論支持，就顯得至關重要。

一、中國共產黨引領鄉村治理的演進邏輯

中國共產黨對鄉村治理的引領，來自于時代的召喚與實踐，有其萌芽發端發展的客觀演進邏輯。由于近代以來中國特殊的國情，中國共產黨從中國的實際出發，與時俱進，不斷創新，根據不同歷史時期的客觀需要，創造性的構建了與當時條件相適應又別具一格的鄉村治理模式。本文主要遵循政黨中心主義理論的方法視角探究其發展的客觀歷程和內在規律。

(一)新民主主義革命時期的鄉村革命動員

中國共產黨成立初期，黨的工作重心在城市，雖然有以李大釗為代表的中國共產黨人通過動員弓仲韜在河北安平縣成立中國共產黨第一個農村黨支部[1]，開創了黨引領鄉村治理的先河，但并非真正意義上的鄉村治理。大革命失敗后，中國共產黨人清醒地意識到必須動員農民參與中國革命，農民是中國革命取得勝利的重要力量，便逐漸將其工作重心向農村轉移，在農村革命根據地與解放區開展了長達二十年的鄉村治理的實踐探索。首先是改善鄉村社會關系。黨在各個農村革命根據地陸續頒布了有關土地革命的法令，結合不同農村的切實狀況實施相應的土地政策，如《土地革命法令》；抗戰時期實行“減租減息”的政策；解放戰爭時期通過逐步分化地消除封建土地所有制等，維護了農民的切身利益，調整與改善了鄉村社會關系[2]。其次開展農村基層黨組織建設。在中國共產黨的號召下，各個革命根據地的黨組織如火如荼地建立起來?？箲饡r期，黨開辟敵后抗日根據地以后，領導并組織成立農民協會等群眾組織，并從中培養優秀分子成為黨員，在農村根據地普遍建立黨支部；新民主主義革命時期中國共產黨通過整改黨支部，使黨在鄉村建立了組織網絡，有效增強了黨員與黨組織的粘合度。最后開展農村基層政權建設。作為中央聯系農村的橋梁和紐帶，深度發掘農村基層政權建設在促進鄉村經濟、政治發展方面的不可替代性。土地革命戰爭時期，中國共產黨探索出工農民主政權。中央蘇區的基層政權組織由選民直接選舉產生，負責管理本鄉公共事務；延安時期在根據地建立了基層民主政權，毛澤東提出建立“三三制”政權[3]，重新配置政權人員結構，調節了各階級之間的關系，為后來的鄉村治理工作奠定了階級基礎；內戰爆發后，根據地基層民主政權的性質變為解放區的人民民主政權。

這一時期，中國共產黨引領鄉村治理是以鄉村革命動員為邏輯導向的政權下鄉模式，這種模式確立了農民階級在中國革命中的角色，促使農民成為鄉村社會的主人，又體現了在鄉村治理中堅持黨的領導的極端重要性。

(二)社會主義革命和建設時期的鄉村整合與集權

中華人民共和國成立之初，鄉村社會百廢待興，亟需實現有機整合。面對這些現實情況，中國共產黨引領鄉村治理首先是在農村普遍實行鄉建制，對農村各種工作進行自上而下、由內而外的治理。我國在很早之前就建立了行政村，行政村通常由若干個自然村組成，規定農村基層行政建制包括同鄉，基層政權的主要組成部分是村政府和鄉政府。1950年12月，政務院明確規定一級地方政權機關為行政村和鄉[4]，并設置專職或者兼職的工作人員。1954年9月，《中華人民共和國憲法》明文規定鄉鎮歸屬于基層政權，行政村建制被廢除。此后，行政村的主要功能則是協助鄉政府日常工作，鄉人大代表或鄉人民委員會委員擔任行政村最初設置的正副村長，逐漸形成以鄉鎮政權替代工作隊的局面。其次是在全國農村建立人民公社。迄今為止最早的農村合作化運動興起于1951年，最初是以小型互助組的形式出現，而后隨其規模的擴大成為初級社，后來又發展成為高級農業生產合作社，進行統一經營和分配。人民公社化運動于1958年達到了頂峰，并在黨的全面領導下在全國農村普遍建立起來，由此高度集中的人民公社化體制形成，中國共產黨對鄉村事物采取一元化管理模式，成功實現了對農村資源的整合與汲取。

這一時期，中國共產黨引領鄉村治理是以農村社會的整合與汲取為邏輯導向的政社合一模式，這一模式無論是從實現鄉村民主自治的角度來動員農民群眾參與鄉村建設，抑或是從實現國家對鄉村社會資源高度整合的角度出發重建鄉村政權結構，其所發揮的積極作用均值得稱贊。但這種鄉村治理模式深受當時特定歷史環境的影響，并不成熟，由此形成一元化的黨政領導體系，黨對鄉村社會的過度干預，往往忽視農民在鄉村治理中的積極作用，也會打壓其他社會主體參與鄉村治理的積極性。

(三) 改革開放和社會主義現代化建設時期的放權與賦權

黨的十一屆三中全會開啟了現代化建設的偉大征程。中國共產黨認識到開展鄉村治理工作對推進改革開放的重要性，因此中國共產黨決定采取摸著石頭過河的改革方案，決定先從農村入手。中國共產黨引領鄉村治理時認識到必須把解決農民問題作為重點，黨帶領人民開展了農村經濟體制改革，確立了家庭聯產承包責任制，人民公社體制隨其賴以依存的經濟基礎的改變而瓦解，使得農民獲得土地生產經營權，大大提高了農民生產積極性，促進農村經濟發展。1998年11月4日出臺的《中華人民共和國村民委員會組織法》明確規定了村民委員會的基本功能[5]。此后，國家法律逐漸確認村民自治的鄉村治理模式。中國共產黨進行權力下放，并不意味著黨的權力退出，而是為了促使農民變被動為主動地參與鄉村治理，給其他社會主體參與鄉村治理釋放一定的空間，從而更好的發揮政治領導的作用。在市場經濟與城市化的推動下，城鄉之間的矛盾不斷激化。有鑒于此，中國共產黨出臺了一系列有助于增加農業農村資源投入、縮小城鄉差距等方面的政策，有效改善了鄉村治理環境。

改革開放后的治理變遷延續著此前政黨中心主義的理論邏輯,但此時的黨已不再強調對社會的全面統合及控制,而是賦予其他社會主體參與鄉村治理的權能。這一時期，中國共產黨引領鄉村治理以對農村的放權與賦權為邏輯導向，形成了鄉政村治的鄉村治理模式。

(四)中國特色社會主義新時代的鄉村治理現代化

進入新時代以來，我國鄉村治理環境隨著我國社會主要矛盾的變化而發生巨大轉變，黨引領鄉村治理的方式也隨之改變。首先是堅持黨領導鄉村治理的總方略。黨的十八屆三中全會提出“國家治理體系和治理能力現代化”[6]，鄉村治理是國家治理體系不可或缺的重要組成部分，因之實現鄉村治理體系與治理能力的現代化是推進國家治理體系與治理能力的題中應有之義。黨的十九大提出新時代“三農”工作的總抓手是實施鄉村振興戰略，全黨必須以解決三農問題作為工作的關鍵點[7]，并確定了自治、法治、德治三治合一的鄉村治理體系。為調動農民自治積極性，提高鄉村治理能力，實現鄉村有效治理，完善鄉村治理體系，中共中央明確指出黨領導鄉村治理的總方略，提出優先發展農業農村的方針，走共同富裕道路[8]。其次是完善基層黨組織體系。新時代，黨的基層組織建設的完備、農村基層黨組織建設工作的開展、黨組織在鄉村治理工作中起領導作用是完善基層黨組織體系的先決條件。為此，中央提出村黨組織書記“一肩挑”的制度設計。明確鄉村黨組織和村民委員會在鄉村治理中的職能分工與權責分配，并進一步吸納農民與社會組織等主體參與鄉村治理，推動鄉村社會新一輪整合，規范鄉村治理秩序，實現中國特色社會主義新時代的鄉村治理現代化。

這一時期，黨引領鄉村治理以鄉村治理現代化為邏輯導向，通過堅持黨領導鄉村治理的總方略與完善基層黨組織體系這兩大舉措，一改傳統的單一治理方式，形成了以黨的領導為核心，村委會、農民、社會組織等主體廣泛參與的多元共治的鄉村治理模式。

二、中國共產黨引領鄉村治理的主要特征

從中國共產黨引領鄉村治理的發展邏輯可以看出，無論風云變幻，時代變遷，我們黨在引領鄉村治理的歷史實踐中始終處于核心地位，發揮著不可替代的先鋒作用[9]。具體而言，中國共產黨引領鄉村治理具有以下主要特征：

(一)中國共產黨治理使命的先進性

中國共產黨治理使命的先進性是指先進的黨員個體和黨員群體，在認識鄉村治理和改造鄉村的實踐中，堅持與時俱進的理論品質，不斷傳遞自己先進的意識形態，憑借強有力的組織體系滲入到鄉村社會方方面面，輻射鄉村基層組織，全方位落實中國共產黨倡導的鄉村治理措施，促使我國鄉村地區順應時代的發展，跟上時代的腳步，符合人類社會進步的方向。中國共產黨引領鄉村治理的措施不是隨意制定的，而是根據不同時代的特征與實踐制定出先進的鄉村治理方案。一方面，中國共產黨始終保持自身的先進性與純潔性，不斷提升黨性修養，堅持全心全意為人民服務的宗旨，重視農民的政治教育工作，增強農民對黨的理論、方針、政策的認同感，密切黨群關系；另一方面，中國共產黨通過自身先進的素質、思想覺悟、政治行為來優化鄉村治理的政治生態環境，充分發揮其先進模范作用，改變鄉村治理機制。

(二)中國共產黨治理體系的整體性

中國共產黨治理體系的整體性是指黨將之前處于微觀層次的鄉村治理，納入國家宏觀治理體系當中，同時更加側重鄉村治理體系與國家治理體系的統一，達成鄉村治理整體性目標。中國共產黨作為先進的無產階級政黨，致力于消除兩極分化，把實現共同富裕作為黨的初心與使命，始終代表最廣大人民的利益，在引領鄉村治理過程中不僅要看重鄉村發展的局部利益，更要關注鄉村社會發展的整體性、持續性、長遠性等利益。中國共產黨在革命、建設和改革的歷史進程中，始終將鄉村治理工作與黨和國家在各階段的發展戰略相銜接，鄉村治理作為國家治理體系的重要組成部分，是中國共產黨統領國家全局事業的重要基礎。中國共產黨具有強大的領導力，能夠凝聚共識，匯聚民心，集聚力量，在開展鄉村治理工作時能夠協調農業部門與非農業部門之間、農民團體與非農民團體之間、農村與城市之間的關系，促進這幾者的分工與合作，謀求鄉村社會的整體性發展[10]。中國共產黨在引領鄉村治理的進程中不能只停留在局部的層面看待分析問題，必須用全面整體的視野看待分析問題。

(三)中國共產黨治理主體的多元性

中國共產黨治理主體的多元性是指中國共產黨在鄉村治理時不能把自己作為鄉村治理的唯一主體，還需要其他主體的積極參與。中國共產黨具有強大的組織系統，其組織分散在鄉村的各個角落。為了更好的發揮黨的領導能力與組織能力，我們黨在引領鄉村治理的過程中不能孤軍奮戰，而應該動員與吸收其他治理主體參與到鄉村治理之中。由于社會分工進一步的細化與深化，僅依靠黨組織難以滿足鄉村社會多樣化的需求[9]，這就需要擴大鄉村治理主體，通過建立激勵機制來吸納不同治理主體，并使他們的優勢得到最大程度地發揮，促使鄉村治理體系的完善，助推共同富裕目標的實現。特別是作為長期扎根于農村的基層黨組織，在動員各種治理主體參與鄉村社會治理的同時，還應該充分發揮先鋒模范作用，用高尚的品德、先進的理論、堅定的政治覺悟潛移默化的提升廣大群眾思想覺悟，消除部分農民的不良思想，動員農民參與鄉村治理，形成多元共治的治理格局。

(四)中國共產黨治理功能的服務性

中國共產黨治理功能的服務性是指黨引領鄉村治理必須秉持全心全意為人民服務的宗旨。中國共產黨始終站在最廣大人民的立場上，這是其他社會組織所不具備的功能。黨始終堅持將以人民為中心的理念貫徹到鄉村治理的全過程中，注重鄉村社會的協調發展，致力于實現共同富裕。一方面，黨引領鄉村治理，為人民提升物質水平。生產力的發展是提升物質水平的前提，必須大力發展生產力，變革與生產力不相適應的生產關系，激發鄉村社會各種生產要素的積極性，實現經濟變革。提升農民的物質水平不僅是鄉村治理的基礎，也為實現共同富裕提供充裕的物質條件。另一方面，黨引領鄉村治理，為人民提高精神水平。黨引領鄉村治理不能僅僅提升農民的物質水平，還需要提供優質的公共文化服務與鄉村文化基礎設施，開展鄉村文化事業建設，加強鄉村教育、醫衛、體育、文藝事業等建設[2]。農民作為鄉村文化事業建設的主體，黨引領鄉村治理必須充分調動農民的主動性與積極性，貫穿以人民為中心的思想，打造高質量、多元化的農村文化，為實現共同富裕準備豐厚的精神條件。

三、中國共產黨引領鄉村治理的歷史經驗

鄉村治理始終被我們黨視為完成現實任務的關鍵步驟與重大舉措。中國共產黨在引領鄉村治理的百年歷程中，一直能夠依據不同歷史時期鄉村社會的具體條件而探索出與之相應的治理模式，為新時代完善鄉村治理、實現共同富裕提供了一系列有益的經驗。

(一)始終堅持中國共產黨的領導

堅持中國共產黨的領導，是提升鄉村治理水平，實現鄉村有效治理的政治保障。新民主主義革命時期，中國共產黨結合各個革命根據地與解放區的不同特點，分門別類的開展基層黨組織建設，建立黨支部，吸收廣大農民群眾參加革命運動；黨通過開展基層政權建設，擴大農村基層黨組織的權力，實現了黨對農村各種工作的領導。社會主義革命與建設時期，中國共產黨在農村從普遍實行行鄉建制到進行人民公社化運動，建立人民公社體制，黨逐漸實現了對各級人民公社組織與農村各項事務的全面掌控。改革開放和社會主義現代化時期，黨領導人民在農村開展經濟體制改革，實行家庭聯產承包責任制，賦予農民生產經營自主權，撤銷了人民公社體制，政社分開，但總體上黨組織依然發揮著對鄉村基層組織的領導作用。進入新時代，中國共產黨對鄉村建設各方面實行全面領導，為解決三農問題、縮小城鄉差距、推進城鄉一體化進程、實現鄉村振興與共同富裕發展目標，陸續出臺了一系列政策措施[11]?？傊?，鄉村治理工作是漫長而艱辛的，中國共產黨克服了鄉村環境的復雜性以及時代問題的多樣性，使得鄉村治理工作不斷突破現實困境，解決時代難題。

(二)始終維護人民群眾的的根本利益

實現鄉村有效治理、最終實現共同富裕的關鍵在于始終堅持維護人民群眾的根本利益?？v觀我們黨引領下的鄉村治理工作，便能看出中國共產黨無論在革命、建設、改革時期，都堅持農民是鄉村治理主體這一基本理念，始終把維護人民群眾的根本利益置于首位，在不同歷史時期開展鄉村治理工作時都注重與農民的需求相結合[12]。在新民主主義革命時期，農民是革命運動的主體，是革命根據地建設的主體。中國共產黨為維護農民群眾的物質利益，采取了一系列措施進行土地改革，人民關切的土地問題得以解決，人民在經濟上翻了身；為維護農民群眾的政治利益，我們黨從開展基層組織與政權選舉這兩大建設入手，賦予了農民參政議政的權利，人民在政治上翻了身。社會主義革命與建設時期，黨著眼于農民生產合作的需求，領導人民開展農村合作化運動，建立互助組、初級合作社、高級合作社，最終實行人民公社制度，完成了農村經濟體制的變革，推動了農村經濟的發展。改革開放與社會主義現代化建設時期，黨領導人民實行家庭聯產承包責任制，廢除人民公社體制，完成了農村經濟體制改革，激發了農民生產活力，農村生產力迅速發展，農民溫飽問題得以解決；黨通過對舊有的鄉村治理模式進行改革，創建了村民自治制度，保障了農民群眾民主政治權利。新時代以來，人民對美好生活的向往又出現了新的標準與要求。中國共產黨提出鄉村振興戰略，助推三農問題的解決，注重農村物質文化協調發展，走“共同富?！钡缆?。正是中國共產黨始終堅持把維護人民根本利益作為在各個歷史時期引領鄉村治理的出發點與落腳點，始終將以人民為中心的理念貫穿鄉村治理的全過程，才使得鄉村治理體系不斷優化，鄉村治理水平不斷提升。

(三)始終重視發掘多元治理主體

中國共產黨在領導鄉村治理的百年歷史變遷中，始終重視運用統一戰線法寶，發現培育團結其他治理主體，共同實現鄉村治理目標。新民主主義革命時期，蘇維埃政府、陜甘寧邊區政府等作為黨的政策的執行者與實踐者，在革命根據地與解放區一直組織著鄉村治理工作；黨帶領人民建立基層民主選舉制度，動員廣大農民參與民主選舉，延安時期實行“三三制”政權，調整政權人員結構，將其他社會主體吸納到鄉村治理體系中。社會主義革命與建設時期，政府成為鄉村治理的組織者和鄉村公共事務的執行者；黨領導人民建立人民公社體制，通過召開群眾大會等形式使人民在鄉村治理中具有主體性與創造性。改革開放與現代化建設時期，在黨中央的領導下，實施村民自治制度，成立村民委員會進行自我管理，一些農民群眾組織、農村小作坊等團體成為鄉村治理主體，增加了鄉村治理主體的多樣性，有利于完善鄉村治理體系。進入新時代以來，中國共產黨引領鄉村治理，更加重視發掘多元治理主體，致力于構建“一核多元、協調共治”的治理格局。健全農村基層黨組織建設，發揮黨對鄉村治理工作的領導作用；進一步強調農民在鄉村治理的主體地位，發揮農民參與鄉村治理的積極性；呼吁社會公益慈善和志愿服務等社會組織積極參與鄉村治理?？傊?，中國共產黨在引領鄉村治理的過程中不斷挖掘新的治理主體，并善于發現各治理主體的特點，充分發揮他們的優勢，努力實現多元共治。

(四)始終堅持與時俱進不斷完善

回顧中國共產黨引領鄉村治理的歷史變遷，黨始終堅持與時俱進的理論品質，這是我們黨能夠經得住時間的考驗，仍然閃爍著光輝，永葆青春與活力，不斷取得鄉村治理工作新成就的最主要的原因。在長期的鄉村治理過程中，中國共產黨始終根據不同時代的特征對鄉村治理模式進行改革創新，不斷發展完善。在新民主主義革命時期，黨根據傳統鄉村社會黨組織基礎薄弱現狀與革命動員的需要，通過在農村開展基層黨組織建設，加強基層政權建設等方式，形成政權下鄉的鄉村治理模式。在社會主義革命與建設時期，全國經濟發展持續低迷、新生政權孱弱，面對這種嚴峻狀況，黨通過建立行政村的方式構建“鄉治”模式，后來為滿足國家工業規?；l展的需要，進行了農業合作化運動，推動形成了高度集中的人民公社體制，建立了政社合一鄉村治理模式。在改革開放與社會主義現代化建設時期，隨著時代的變化與新矛盾的出現，黨意識到由于政社合一模式過于高度集中，如若繼續實行，會嚴重背離鄉村社會經濟、政治的發展目標，為此黨帶領人民群眾在農村進行了大刀闊斧的改革，建立了嶄新的農村經濟體制與村民自治制度，形成了別具一格的鄉政村治的鄉村治理模式。在新時代，黨出臺一系列政策以應對我國社會主要矛盾的轉變，處理鄉村治理工作出現的新狀況，持續推進鄉村治理體系和治理能力現代化。這充分彰顯了中國共產黨堅持與時俱進、不斷求是創新的理論品質。