我國商業銀行宏觀審慎監管研究

薛妮

摘要：以銀行業為代表的金融行業不斷創新及發展，促使金融大環境同樣發生相應的改變，傳統的微觀審慎監管已無法規避商業銀行經營所面臨的各種風險。研究發現，我國商業銀行在宏觀審慎監管方面，面臨著監管主體相互對立導致運行效率低、監管機構之間協調機制尚不完善和監管機構間信息共享機制不健全等問題。文章從構建明確的宏觀審慎監管主體、健全宏觀審慎監管法律制度框架、構建宏觀審慎監管的問責機制等方面進行分析，完善我國商業銀行宏觀審慎監管。

關鍵詞：宏觀;審慎監管;法律

金融行業的不斷發展使得我國各級政府部門愈加關注金融監管問題，為了規范行業體系，2017～2018年，我國先后設立了金融穩定發展委員會和銀保監會兩大監管組織。這兩者的成立標志著我國新監管體系的初步建成。中國人民銀行為我國央行，在我國金融體系中位于首位，對我國各金融機構進行宏觀監管，在央行的管控下，能有效地化解各金融機構面臨的風險，從而保障行業順利運行。因此，金融穩定發展委員會、銀保監會應與中國人民銀行相互協作，推動我國金融行業信息共享，在合理的宏觀審慎監管基礎下，形成共贏的合作局面，最終打造適合我國國情的金融產業。

一、我國商業銀行宏觀審慎監管的必要性

商業銀行混業經營的發展具體表現為金融行業的不斷開拓與創新。金融體系的革新有助于增強金融業生命力的同時，同樣不可避免會面臨一系列風險。金融行業體系的宏觀改革具體表現在各項服務與職能的創新。宏觀審慎監管要著眼于對金融行業整體系統所面臨的各項風險進行防范，如此不僅有助于對商業銀行混業經營進行監督管理，同樣有助于整個金融行業體系往規范化、可持續化方向發展。

從目前我國商業銀行市場化革新的趨勢來看，微觀審慎監管雖然可避免單個金融機構倒閉的問題，但無法規避整個金融市場所面臨的系統性的問題及風險。微觀審慎監管只注重對單個金融機構倒閉問題進行防范，而忽視了金融機構倒閉對實體經濟產生的影響。因此，微觀審慎監管體系會抑制市場自由調配的力度，造成資源分配的錯誤。宏觀審慎簡單來說，是由上級對下級進行監管，在分析行業環境的基礎上進行風險預測，并由此制定相關應對措施，從而在根源上減少銀行面臨的危機，抑制風險擴散。因此，宏觀審慎與微觀審慎相比，有著預知防范的作用，在具體實施過程中更加高效。由此可見，創建宏觀審慎監管體系與制定專項保護措施的重要性，不僅可規避商業銀行混業經營所面臨的各種問題及風險，還可大大降低金融機構道德風險發生的概率，從而使存款人的權益得到有效保障，同樣使得金融行業整體得到穩固。

銀行是金融體系的重要分支，我國現有銀行網點多達數十萬。每個銀行在當地都被看成獨立的個體，其實銀行之間的資金流動與周轉十分緊密，往往一個銀行的風險化解需要其他銀行的共同協作。同樣，如果單獨一家銀行出現嚴重的運營風險或漏洞，也會在一定程度上影響其他銀行的正常運作。微觀審慎在監管過程中，僅關注單獨個體的行為，僅解決單個銀行面臨的問題，而宏觀審慎則是將整個銀行業視為合作網絡，從長遠的角度看待整個行業的風險。如今市場的變化對利率產生較大影響，隨著商業銀行規避風險能力的減弱，加大了系統性風險發生的概率，因此，提高了宏觀審慎監管體系創建的標準及要求。除此之外，要加強法律的制約與保障力度，以便宏觀審慎監管體系的落實與推進，對于監督管理的范疇與協作體系要通過法律法規來予以確立和規范，由此來平衡各個監督管理部門的權力分配，避免互相爭權現象的發生。

二、我國商業銀行宏觀審慎監管面臨的問題

（一）監管主體缺乏協調導致運行效率低

我國金融行業主要監管主體為人民銀行和銀保監會，就目前來看，現有監管體系之間缺乏協調，對于風險的預測與防范往往從單個個體出發，而忽視行業整體環境，此舉不利于宏觀審慎的實施。盡管我國政府針對此系列問題頒布了相關政策，但在具體實施過程中，由于各部門之間管理不協調，缺乏合作，最終問題頻發。最為突出的是以下兩個方面，一方面，監管主體權責不統一。銀行的實際權力掌握者是總行，而責任實行者則是分行，也就是說銀行運行制度、政策規范等都由總行統一制定，下屬分行嚴格按照總行要求進行運作。同時，分行沒有實際決定權，對于銀行事務的決議需要上報至總行，只有通過總行的層層審批才能進一步采取行動。因此往往會導致分行在上交等待審批的過程中失去最佳行動時機，最終導致經濟損失。另一方面，分業監管存在盲區。我國現行監管體系為分業監管，根據金融業主體類型或經營范圍進行監管，這一形式能大大減少監管重復工作，提升效率。但與此同時，大多監管機構都是獨立運行，僅關注眼下工作，而忽視行業間的合作，最終導致共同監管的部分出現無人監管或重復監管的情況。一旦被發現，既不能解決行業問題，同時還會加劇業內矛盾。

（二）監管機構間信息共享機制不健全

目前，銀行業監管信息共享體系不完善，一方面會致使監督管理的準則發生變化，一旦出現監管對象施加壓力的情況，監督管理部門就會迫于壓力，對監管標準進行不合理的降低，從而誘發一系列風險。另一方面，會形成重復性、空缺性監管的局面，不僅大大降低監管的有效力與執行力，還激發了被監管部門的排斥行為。目前，對金融行業的監管工作主要由中國人民銀行、銀監會、證監會及保監會等負責，雖然各個組織都認真履行著監管責任，但其相互之間鮮少聯系，配合緊密度較差。同時，監管機構的工作職責并非只是找出問題，其關鍵在于及時處理所發現的問題，嚴防商業銀行滋生不合理的經營理念，盡量杜絕經營、管理風險的發生。正因目前缺乏相關完善的溝通體系，因此那些未明確劃分管理權限的區域，會出現監管方面的欠缺與不足。目前我國在監管協調機制方面存在的主要問題有：尚未建立專門負責協調監管的部門，同樣缺少專門匯總各項信息的方式與渠道，現有的協調機制未能全面解析我國金融業匯總的所有信息，而且不具備法律的強制性與有效性。同時，少了中國人民銀行的監管，使其缺少權威性與公眾認可度。

（三）政府干預宏觀審慎監管不合理

政府通過行政手段對宏觀審慎進行監管，表面上可及時防范風險的發生，實際上市場的風險性依然會呈現遞增的趨勢。譬如，國家使用行政干預措施對國有商業銀行的不良資產進行收購，表面看來可優化其資產運營困境，實際上并未從源頭杜絕國有商業銀行貸款制度的種種問題，而且會導致不公平競爭等情況的發生。由于不同國家社會經濟發展狀況不等，我國與西方國家的系統性風險存在顯著差異，因此對其的重視程度必將有所不同。相較于中國，西方國家在此領域起步更早，其體系架構更為健全，重視程度自然更高，然而目前中國金融體系的發展仍處于相對較低水平，管理者并未足夠意識到系統性風險的重要性，對其監管力度有所不足。第一，從理念角度分析，我國政府更多將目光放在避免真正爆發風險上，這就導致對特殊產權制度下銀行金融機構現行的關注力度有所缺乏，同時政府機關自身并未針對金融行業下問題資產、重組等風險危機構建專門的防控機制。第二，在真正進行風險防范時，我國政府往往忽視了預警的作用，僅重視評估，進而導致不良資產積累等情況發生。并且隨著時間的不斷推移，其隱藏風險越來越大，管控難度也越來越高。由此可見，政府通過行政手段對宏觀審慎監管形成的不合理性監管，不僅未能降低系統性風險概率，反而會導致商業銀行道德風險的發生。

三、完善我國商業銀行宏觀審慎監管系統的措施

（一）構建明確的宏觀審慎監管主體

在我國，央行是金融業宏觀審慎的主體。事實表明，貨幣政策的獨立與否能在很大程度上反應央行的監管角色。也就是說，貨幣政策越獨立，央行宏觀審慎越容易。因此，央行作為我國宏觀審慎的關鍵部門與我國現有金融體系相契合。宏觀審慎部門要對行業變化做實時跟蹤，積極應變，央行要根據社會信貸情況作出政策調整，以保證信貸供給平衡。其次，同作為宏觀審慎部門，央行與銀保監會應達成友好合作關系，在監管過程中相互補充，不斷完善。與此同時，宏觀審慎還應與微觀審慎有機結合，從而保障監管機制平穩運行。中國人民銀行作為我國金融體系的領頭羊，需要統籌管理我國金融體系的各分支指標。各宏觀審慎部門應格外重視逆周期調控問題，將潛在風險隔絕于未然。作為世界上最大的區域聯盟，歐盟為宏觀審慎監管的施行設立了歐洲系統性風險委員會，但此委員會只注重合作國的平均水平，即便部分國家表現不佳，但當所顯示的平均指標是合格的，那么則認為監管是有效的。顯然，這一管理體系是合理的。所以，宏觀審慎監管應該以國家為單位展開，根據各自國情設立最符合現實的監管指標，才能獲得積極的效果。因此，各國的宏觀審慎指標應該經過金融業實際考察之后得出，而嚴禁照搬照抄。

（二）健全宏觀審慎監管法律制度框架

宏觀審慎監管與微觀審慎監管，都成為了目前對金融業監督管理中不可或缺的監管方式，兩者既有千絲萬縷的聯系，但彼此之間同樣有所區別。因此，要從法律的角度將宏觀審慎監管體系進行明確劃分，使其監管目標與具體職能更加明朗。同時，細化宏觀審慎監管體系中具體監督管理的對象、監管方式及職能權限等方面的問題。由于我國當前在宏觀審慎監管體系中的指標規定上仍未成熟，因此，暫時無法達到量化指標的要求，但可先通過指標的定型化來彌補這一問題。綜上所述，宏觀審慎監管的法治化與規范化為必然之舉。

此外，對央行與其他金融監管部門的信息披露制度要加以確定。首先，央行的季度與年終總結報告中，要明確將貨幣政策的執行狀況通報給各大金融監管部門，各大金融監管部門同樣要每月定期向央行匯報金融監管的相關執行情況。其次，央行與各大金融監管部門要遵循信息披露制度的時效性、真實性與完整性。最后，央行身為抵御系統性金融風險的最終貸款人，其地位同樣至關重要。因此，央行無論何時都不能過分庇護缺乏清償力而即將倒閉的銀行，且無論該銀行規模大小。因為過分維護會滋長各大銀行的金融冒險行為，久而久之對最終貸款人的需求會越來越大。最終貸款人的職責并非阻止銀行倒閉，而在于規避金融傳染，如果出現一家銀行發生倒閉的情況，最終貸款人要及時采取相應措施，避免倒閉之風影響到其他經營狀況運行良好的銀行。央行要正確履行其應盡的職責，做好對借款人事前的信用分析報告，以及事中的監督管理工作。假設央行沒有履行好監督管理這項職責，會導致信息與權力的不對等，最終將會面臨道德風險，無法抵御一系列銀行危機。

（三）構建宏觀審慎監管的問責機制

宏觀審慎監管機制中要設立相應的績效考核準則，使負責監管的人員行為更具規范化、制度化，從而提高監管的執行力，加深履職的使命感?？冃Э己藴蕜t的制定，應結合監督管理主體等因素進行綜合的考量。然而，我國制定與宏觀審慎監管相關的法律法規之時，不僅要注重對監管人員工作積極性的鼓勵，還要明確法律問責制度的執行標準，從而使得整個監管體系更為完善化與具體化。設立宏觀審慎監管的問責機制，其根本目的不在于控制銀行的監管者，而在于鞭策銀行監管者在法律的規范與約束下，更好地履行監督管理的工作。首先，要確保真實性與透明度。其次，要考核監管主體的目標完成情況，以及監管工作的履行程度。目前，我國的宏觀審慎監管問責機制尚未完善，暫由國務院負責實施該問責機制，即國務院作為問責的主體。然而，我國仍需強化立法與司法問責法律中的各項條款內容，使問責制度與判定標準有法可依，有據可循。除此之外，被監管者同樣可成為問責的主體，可起到對監管機構反向監管與督促的作用。

（四）建立完善的存款保險法律制度

通過建立健全存款保險法律規章制度體系，以保障存款人的權益不受損。設立專門負責存款保險的部門，商業銀行與各大金融機構按照規章要求上交保險的費用。同時，設立專門的保險基金，應對金融機構出現欠債或者破產的風險。建立存款保險方面的法律制度體系，不僅可保障消費者的合法權益不受侵害，還可有效防范各類金融風險，維持良好的金融秩序與環境。

建立健全存款保險法律制度體系，要執行好以下幾個方面：首先，要完善基金管理主體前期規范化管理的相應措施，通過宏觀審慎監管中針對風險問題的干預手段，來對銀行混業經營業務進行劃分，從而達到前期規范化與制度化的目的。其次，建立完備的風險應對機制，強化有效協作。當前，我國現有的與存款保險相關的法律法規，對存款基金方面的風險應對措施都過于簡單化，而且對措施具體的執行方式同樣沒有進行詳細的規定。因此，有必要做好法律制度的具體完善工作。最后，要做好宏觀審慎監管體制與存款保險制度的協調工作，存款保險基金的管理主體為宏觀審慎監管主體的其中一員，要設立專門的協調方法，來確保信息可及時、有效地溝通。與此同時，微觀審慎主體同樣要積極向宏觀審慎主體提出寶貴的意見與建議。

（五）構建層次清晰的系統性風險處置機制

商業銀行主要的運作模式是將儲戶儲蓄的定期或活期存款作為貸款金，再通過向組織或個人發放貸款獲得經濟收益。但是目前來看，我國商業銀行缺乏對于儲戶的規范管理，甚至會導致顧客的流失，給銀行帶來長期運行風險。商業銀行在管理過程中，要加強內部風險管控，做到提前預知并化解潛在風險。對于內部工作人員，各商業銀行應對其安排定期培訓，在提升專業能力的同時，也獲取留住顧客的技能。作為管理人員要對銀行內部運行負責，將監管工作貫徹到日常管理的方方面面，從而杜絕不合理現象的產生。

除了銀行本身的努力之外，政府也要制定相應的應對措施，鼓勵其他類型的金融機構加入到商業銀行風險管理中去，多方位保障我國商業銀行的平穩運行。與此同時，央行、銀保監會要達成合作關系，共同預測并應對現存及潛在的風險，為金融業順利發展提供基礎。

從目前我國金融行業發展狀況來看，會產生風險的原因有關聯交易、高杠桿率及影子銀行等。因此，面對難以根治的銀行風險，首先要從銀行本身的運行管理機制入手，及時注意貨幣政策與監管體系的變更，為風險防范與管理做準備。第一，現行金融體系中不規范行為常有，對此進行宏觀審慎有利于資產的靈活配置，進而減弱風險危害。第二，商業銀行各部門應該與地方政府相協調，從而保障銀行能最大程度地享有政策優勢，化解資金風險?？v觀整個國際金融市場，每當金融風險侵襲時，政府的宏觀調控能起到至關重要的作用。對于商業銀行的宏觀審慎監管應該是多方面多部門共同協同的結果。

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（作者單位：海南大學）