村莊規劃對鄉村空間治理的效能評估
——以江西省鷹潭市余江藍田村為例

劉晴兮 黃潤潮 林昕瑩

（江西財經大學，江西 南昌 330013）

2019年5月，在《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》中，國務院提出要建立統一高效、責權清晰的國土空間規劃體系，同時促進國家治理體系現代化。當前國土空間規劃體系構建背景下，村莊規劃為空間治理現代化提供了系統性的謀劃，村莊規劃在一定條件下優化了鄉村的空間布局，進一步改善村民的居住環境[1]。

從已有文獻來看，對鄉村空間治理相關領域的研究主要圍繞在鄉村空間規劃、治理機制與路徑[2]、鄉村空間重構[3]、鄉村空間統籌治理[4]、城鄉融合[5]和對國家治理體系影響[6]，缺乏對鄉村空間治理的效能評估。針對村莊規劃，已有研究集中于鄉村振興和“多規合一”規劃背景[7]，關于國土空間規劃體系和村莊規劃體系編制構建、實用性村莊規劃策略的探索較多，研究國土空間規劃與鄉村空間的聯系層面研究的較多，從村莊規劃對鄉村空間治理效能評估角度研究的較少。

文章以余江藍田村為例，從村莊規劃對鄉村物理空間的成效入手，通過對江西省余江藍田村進行實地調研，結合鄉村振興的政策導向，對實施村莊規劃后鄉村空間治理各項因素進行評估，探索村莊規劃對鄉村空間治理的影響機制。

余江藍田村作為第一批農村宅基地制度改革試點村莊，從先試先行、整村推進到統籌協調、全面覆蓋，藍田村實現了在宅基地制度改革的基礎上落實村莊規劃。在此背景下，基于藍田村村莊規劃成果，評估村莊規劃對鄉村空間治理產生的效能。以期通過解決鄉村空間利用過程中出現的鄉村發展空間受限、土地權屬關系不明等問題，構建現代化鄉村治理體系，進而優化人地關系助力鄉村振興。

1 研究區概況

1.1 村莊自然狀況

藍田村隸屬江西省鷹潭市余江區平定鄉，地處贛東北、信江中下游，位于亞熱帶季風氣候區，白塔河從藍田村西側自南向北流過，四季分明、氣候溫和適宜，但藍田村多受內澇影響。

1.2 村莊社會現狀

作為防治血吸蟲病先驅的革命老區余江縣，在幾十年的發展過程中取得了“一改促六化”“宅基地制度改革”等現代化建設的成果經驗。城市化進程的推進導致當地村民傾向于選擇進城務工作為主要的工作和收入來源，而與此相對應的不可避免的則是當地農村宅基地的大量閑置與低使用率，空心村現象增多，土地利用率減小，人地關系重新惡化。農業是藍田村的主要產業，以外出務工和農業為主要經濟收入，根據實地調研，2015年村民人均收入約為7000元。各村小組外出務工人員占各村小組總人口比重的65%。

2 村莊規劃在鄉村發展演變中的作用

2.1 土地利用功能格局

到2020年，全村農業用地面積由239.98公頃調整為239.92公頃，占全村土地總面積的比例為82.71%，；其他農用地由13.03公頃調整為13.16公頃，占比4.54%。全村建設用地總規模由27.16公頃調整為27.09公頃，占全村土地總面積的比例為9.34%。

表1 藍田村土地利用結構調整表

2.2 村莊發展定位

中心村——宋家組現狀農村居民點用地6.54公頃，宅基地面積4.03公頃，總戶數176戶，人口698人，戶均宅基地為229.09m2，人均村莊建設用地為93.71m2。確定規劃期末（2020年）中心村建設用地總面積6.89公頃，總人口690人，人均村莊建設用地面積98.72m2。

（1）建設用地布局：規劃在延續原有村落格局的基礎上，整合用地。根據當地村民的訴求，對道路梳理、環境整治，合理安排各項公共服務和基礎設施。在宋家組村入口處安排景觀項目用地0.39公頃。

（2）土地整治工程：藍田村村域內耕地已全部完成了高標準農田建設，規劃期內需對村內耕地局部的溝、路、渠進行整理。規劃期內，藍田村西南角新建斗渠200m，蔡家東面新建排水溝220m，改建田間道2588.51m，擴建田間道991.78m。為確保實現耕地占補平衡，擬在潘家組北面安排城鄉建設用地增減掛鉤拆舊項目，項目區規模約0.47公頃，預計復墾補充耕地面積約0.43公頃。

（3）公共服務設施規劃：根據血防文化特色美麗鄉村建設目標，對村域內公共服務和基礎設施進行綜合規劃，同時適度安排新建服務配套設施，為發展鄉村旅游產業奠定基礎。規劃在宋家組宋氏宗祠東面布設景觀節點1處，圍繞宗祠連片打造為可觀光景點，同時配建公共廁所1處；宗祠東南角設置1處活動廣場；結合村內水塘環境整治改造，水塘西面新建豐碑廣場，含戲臺、紀念碑、雕像等設施。

3 村莊規劃的鄉村空間治理成效分析

3.1 鄉村空間治理概念界定

在本文中，鄉村空間治理是指鄉村依據通過內生動力或外生動力，推動鄉村“三生空間”優化調整的過程。

3.2 物理空間的變化對鄉村空間治理成效的影響

藍田村作為第一批宅基地制度改革試點鄉村，規劃前存在鄉村風貌退化、建設用地粗放低效、公共設施缺乏等問題，通過村莊規劃對物理空間中的農業空間、生態空間以及建設空間進行分功能劃區、合理規劃，以期解決上述問題，最后完成鄉村“農業、建設、生態”空間協調發展格局。

基于藍田村的背景資料和實地走訪，在村莊規劃前，該研究區宅基地存在一戶多宅、多戶一宅以及亂搭亂建等情況。具體存在23棟多戶一宅房屋，一戶多宅18戶，207間廢舊禽畜舍。

圖1 藍田村2014年遙感影像圖

圖2 藍田村2021年遙感影像圖

實施村莊規劃后，藍田村累計整治宅基地20200余m2。其中宅基地退出面積占比最大，總退出面積累計達8700余m2。改建9棟房屋，清理30多棟亂搭亂建建筑，撤除空心房2800m2。拆除6200余m2廢棄禽畜舍以及多戶一宅退出面積2500余m2，為村集體建設用地騰出空間。村中新建公共服務設施如村史館等作為文化場地，除此之外，全村為改善人居環境共完成鋪設排污水溝3200m，道路硬化4km，改廁74戶。

3.3 社會經濟的變化對鄉村空間治理成效的影響

藍田村集體生產隊將大片農田聯合承包，因地制宜，不同地區種植不同作物以增收農戶收入。藍田村通過旅游業的發展，形成了帶動村民、參觀者共同消費、加大經濟流動的作用機制。農宅價值被激活，直接增加鄉村財產性收入3000余萬元，其中有償使用費1108萬元，有償退出補助款1974萬元。但由于村莊農業歷史悠久，向外多販賣基礎農產品，實施村莊規劃后未形成工業產業鏈。

3.4 村民對村莊規劃實施的滿意度

從整體來看，村民對當前村莊規劃滿意度較高，但也反映出一些不足。主要存在以下幾個方面：一是村莊規劃后形成的村莊布局和規劃圖有所出入。二是村莊公共設施利用率較低。藍田村常住人口少，建立的廣場、花園等并沒有得到充分利用。三是藍田村的配套公共服務設施仍有待改善。教育質量有待提高，文化、科技等服務不足以滿足村民的需要，公共法律服務體系尚未建全。四是目前藍田村治理工作中存在村規村約流于形式、治理制度不完善、村民參與自治程度低等問題，缺乏鄉村內部的村民自主治理。

4 村莊規劃對鄉村空間治理的影響機制分析

4.1 正式制度對鄉村空間治理的影響

正式制度是指以明確的方式被確定而且由組織用強制力保障實施的成文規定，在鄉村空間治理中，主要包括與鄉村有關的政策、法律等。在十九大會議上，黨提出了實施鄉村振興的戰略部署，同時中央明確鄉村振興戰略實施的基礎工作是加強村莊規劃，要提高村莊規劃工作重要性的意識。這些戰略的出臺讓余江區政府穩步推進村莊規劃政策，從國土資源部明確余江縣為全國33個試點縣之一開展農村宅基地制度改革開始，余江縣嚴格按照土地征收制度、集體經營性建設用地入市等三項改革執行“一戶一宅”政策，自此打破農民建房亂象，騰退大量土地資源，促進了農村融合發展產業。藍田村立足村莊現狀，落實村莊規劃，取得了一定成效，成為全國鄉村治理體系建設試點單位之一。在此基礎上，藍田村積極探索特色發展道路，推進鄉村空間治理。國家政策作為強制性措施大力促進了村莊規劃的快速實施，并直接影響村莊規劃的效果，從而重構藍田村的空間治理。

4.2 非正式制度對鄉村空間治理的影響

非正式制度是在社會交往的過程中人們逐漸形成的行為規則，在藍田村莊規劃對鄉村空間治理的影響機制中，主要包括鄉土社會的倫理規范、村規民約、道德觀念等。非正式制度是通過改變鄉土社會的關系從而改變鄉村空間治理形態，鄉土社會關系演變的研究便是基于傳統社會關系，包括地緣關系和血緣關系。

血緣和地緣關系為村民之間主要的社會關系。藍田村屬于平原型村莊，人口較為稠密，各自然村之間的鄰里關系親近，同鄉在日常生活中和農業生產活動中，經常會有所溝通和交往。在同一片土地內，村民們擁有相似的愛好、習俗和文化心理。近年來，受中國城鎮化改革的影響，大部分青壯年逐漸從農業勞動轉向非農業勞動的領域，進入城市的各個角落。城鎮開放和流動的社會環境，使鄉土村民社會關系的范圍越來越大。由此因地緣建立的聯系逐漸淡化，同時藍田村幾代人的血緣關系也日遠日疏。但實施村莊規劃后，新建防治血吸蟲歷史館等公共建筑，給村民提供了緬懷歷史和相互交流的場地，進而增強了村民們的鄉土情感和鄉土凝聚力。

4.3 建議

村莊規劃前要充分聽取村民意見，政府機關應及時公布規劃及管控要求。在村民了解規劃實施方案時，積極聽取意見，并多與村民進行交流。編制部門與實施部門要形成良好的溝通機制，確保實施與規劃保持一致性，避免實施情況與規劃情況脫軌狀況出現。同時規劃部門要實地調研與考察，因地制宜規劃，不能脫離實際村莊空談規劃。規劃完成后定期管理維護公共設施，考慮公共設施的利用率以及后期的維護修理工作。

5 結語

當前國土空間規劃體系構建背景下，村莊規劃為空間治理現代化提供了系統性的籌劃，在一定條件下優化了鄉村的空間布局，改善了村民的居住環境。本文以余江藍田村為例，探索影響機制，對實施村莊規劃后鄉村空間治理的各項因素進行影響分析，評估實施村莊規劃對鄉村空間治理產生的效能。

村莊規劃對鄉村空間治理的成效分析主要從物理空間的變化、社會經濟的發展以及村民滿意度這三個方面著手分析。村莊規劃優化了藍田村物理空間布局，帶動了村莊經濟發展，但由于內生動力不足，沒有帶來持續良好的經濟效益。村莊規劃對鄉村空間治理的影響機制包括正式制度和非正式制度兩方面，既包括血緣、地緣等內生因素，也包括產業、政治、文化、經濟、法律等外生因素。如習近平總書記所言，農村決不能成為荒蕪的農村、家鄉的記憶，要鼓勵農民做鄉村空間治理的主力軍。未來，村民、政府和其他社會力量應該共同參與村莊治理，重塑鄉村社會規范，推動鄉村文化建設，進而形成新的社會共同體。