面向未來，保障學前教育高質量發展

李原

時值驚蟄，萬物復蘇。一年一度的兩會于2022年3月4日-11日，在全國人民的矚目中如期召開。今年兩會，教育問題依然是大家關注的焦點。本刊編輯部與全國政協十三屆五次會議的兩位委員——北京師范大學教育學部教授劉焱和北京市北海幼兒園園長柳茹的線上采訪亦如約而至，與全國幼教同仁一起，共同傾聽兩位委員為學前教育發出的聲音。

聚焦幼師編制，保障教育的高質量發展

2021年習近平總書記提出“只有高質量的教師，才有高質量的教育”，充分說明教師是教育發展的第一資源。一支素質優良、結構穩定的幼兒教師隊伍，是促進學前教育事業高質量發展的內在要求和關鍵因素。在建設高質量教育體系的大背景下，培養高質量的教師隊伍顯得尤為緊迫和關鍵。今年，劉焱委員與柳茹委員都不約而同地將目光聚焦于幼兒園教師編制問題的解決上，分別提交了相關提案。

基層現狀：編制難題制約隊伍發展

2010年以來，我國學前教育取得了跨越式發展。截至2020年，全國共有幼兒園29.17萬所，其中普惠性幼兒園23.41萬所，占全國幼兒園的80.24%。在園幼兒4818.26萬人，其中普惠性幼兒園在園幼兒4082.83萬人，占全國在園幼兒的84.74%。幼兒園專任教師291.34萬人，生師比為16.5：1。但由于基礎弱、欠賬多，幼兒園教師隊伍建設面臨核編補充難、待遇偏低、隊伍不穩定等問題。多年來，劉焱委員一直致力于為幼兒教師的身份、待遇等問題奔走呼吁。在今年的提案中她用數字“擺問題”：“2020年，全國幼兒園專任教師缺口19.7萬，公辦幼兒園專任教師編制缺口59.9萬（占比46.27%）。公辦幼兒園教師嚴重缺編是一個近十余年來一直沒有得到解決的‘老大難問題，已成為我國普惠性學前教育健康發展的瓶頸?！?/p>

作為在一線躬耕近40年的學前教育工作者，擔任北京市北海幼兒園園長的柳茹委員對此有著更為深刻的體會。她介紹，長期以來，公辦園教師核編補充困難，教師編制不足帶來了一定程度的連鎖反應：由于沒有“編制”身份，編外教師無法真正享受到同工同酬;缺乏社會保障、職稱評定、業務培訓等機會，影響了他們專業水平的提升;歸屬感和獲得感偏低，導致編外教師流動頻繁，制約了學前教育的高質量發展。

面臨嚴峻的缺編現狀，各地政府只能通過其他辦法來解決幼兒教師的編制問題。近年來，陸續有新聞報道提及：2018年，山東省進行了公辦幼兒園機構及教職工核編工作，核增公辦園機構數770多個，新核增編制6000余名;2019年，甘肅省核定縣市兩級公辦幼兒園教職工2.6萬名，并通過中小學教師轉崗、巡回支教、社會招聘等多種渠道補充幼兒園教師;河北省2020年省級財政對幼兒教師配備充足的區縣，按照每招聘1名教師補助1萬元的標準，連續兩年進行獎補。

對于這些嘗試，劉焱委員既表示是地方大膽改革的有力舉措，也表達了一絲擔憂：“為了解決公辦幼兒園教師編制的問題，各地采取的辦法是把中小學富余的編制調劑到幼兒園，不僅‘杯水車薪，還占用中小學教師編制。由于沒有編制，很多地方政府采用安排公益崗、勞務派遣和臨時聘用等方式補充幼兒園專任教師，造成非在編教師的工資遠低于在編教師，且大多數沒有社保，同工不同酬現象嚴重。部分差額撥款的公辦幼兒園還需自聘教職工，給園所的運行帶來了很大的困難和壓力?！?/p>

缺編原因：基礎弱，發展快

幼兒教師缺編的問題長期存在，為何遲遲難以解決呢？對此，劉焱委員和柳茹委員都提到了“基礎弱，發展快”的問題。近年來，隨著我國學前教育事業快速發展，各類型幼兒園數量快速增加，幼兒教師的數量也隨之不斷攀升，由此產生了巨大的編制缺口。

“目前，我國公辦幼兒園教師編制政策滯后于學前教育發展?！绷阄瘑T介紹，“幼兒園數量的快速增加和規模的迅速擴大導致對學前教師的需求急劇增加。在全國事業單位嚴格控制機構編制和財政供養人員只減不增的背景下，現有學前編制資源難以滿足教師快速擴充的巨大需要，各地公辦幼兒園聘用大量編外教師，非在編教師日益成為我國學前教師隊伍的主力軍?！蓖瑫r，柳茹委員也提到國家針對編制問題提出的一些相關政策在執行層面還需進一步落地。比如，《“十四五”學前教育發展提升行動計劃》和“教育部2022年工作要點”中，均對“公辦幼兒園教師編制”提出了具體可行的措施，但政策的落地還需要一個過程?！拔覀兤诖@些向好的政策真正落實在基層、落實在一線、落實在兒童健康發展上?！绷阄瘑T強調。

破局之道：確立制度保障，創新管理體制

公辦幼兒園教師編制是加強公辦幼兒園教師隊伍建設、提升教育質量的重要手段，對于調控和維護公辦幼兒園教師隊伍的數量、質量、結構和穩定等具有舉足輕重的作用。如何解決這一制約我國普惠性學前教育健康發展的瓶頸問題，兩位委員都談了自己的看法。

劉焱委員認為，僅僅通過盤活存量、把中小學教職工編制調劑補充給幼兒園的辦法，不是解決公辦幼兒園教職工、尤其是專任教師編制問題的根本之道，不能從根本上解決公辦幼兒園教師編制數量嚴重不足的問題。她建議，中編辦、財政部和教育部等從我國學前教育發展的實際需要出發，盡快聯合制定和出臺《公辦幼兒園教職工編制標準》，從制度層面保障公辦幼兒園教師隊伍建設，突破制約學前教育發展的瓶頸，切實加強幼兒園教師隊伍建設，為學前教育持續健康發展提供有力的支撐和保障。

柳茹委員在提案中也首先提到了制度的重要性。她認為應“以《學前教育法》立法為契機，明確學前教師的身份、地位，并確立其待遇保障的相關法律制度，從法律層面切實提升學前教師的社會經濟地位，加大對學前教育的重視程度，通過立法破解各地公辦幼兒園無教師編制的局面，實現依法治教?！蓖瑫r，她提出，各地教育行政部門可依據所在地區的實際情況，對公辦幼兒園教師編制情況進行摸底，因地制宜出臺《公辦幼兒園教師編制標準》，并嚴格按照標準核定幼兒園編制，從根本上破解編制不足的難題。會同當地編辦、人事部門對幼兒園教師編制實行一年一核、一園一核的動態核定制度，以各地區發展的實際情況對教師編制進行及時調整和改善，加強公辦幼兒園教師編制核定的真實性和科學性，以滿足各地區教育發展的實際需要?！翱捎芍芯庌k牽頭研究，教育部、財政部等各部門各司其職，攜手突破制約學前教育高質量發展的瓶頸?！绷阄瘑T建議。

除了在制度層面的呼吁，柳茹委員也從實踐層面提出了建議。結合多年的一線管理經驗，柳茹委員認為還應創新學前教師編制管理、職稱評定和福利待遇制度，激發隊伍活力，在管理機制上下功夫。

她提出，一方面應提升教師隊伍建設與管理的層級，由各級政府做好教師編制的頂層設計，統籌和盤活區域內教師編制資源，依據轄區內學前教育事業發展、教師隊伍情況和學前兒童人口變化，對編制實行跨區縣調劑，建立學前教師編制的“蓄水池”或“周轉池”，全面盤活教師編制資源。另一方面，創新學前教師職稱評定，提升福利待遇。面對編外教師與在編教師同工不同酬的現象，應打破傳統桎梏，破除編制對教師職稱、地位、待遇的強制約束。在一視同仁、公平公正的基礎上，確保兩者職稱晉升機會均等、工資收入均等、社會保障均等，以切實提升教師工作的積極性和內驅力，支持幼兒教師專心提升教育教學能力，為學前教育高質量發展貢獻力量。

關注托育服務，滿足人民群眾的嬰幼兒照護需求

十九大報告明確提出要在“幼有所育”上不斷取得新進展。2019年國務院印發《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》，提出到2025年，基本形成多元化、多樣化、覆蓋城鄉的嬰幼兒照護服務體系，進一步滿足人民群眾的嬰幼兒照護服務需求。在這樣的背景下，柳茹委員今年還提交了一份關于加強0-3歲嬰幼兒托育服務的提案。

在采訪中，柳茹委員結合人民對0-3歲托育服務的切實需求，強調加強0-3歲托育服務的必要性，同時，她也深入分析了托育服務目前要應對的挑戰，并提出了相關建議。

龐大需求，諸多挑戰

在今年全國兩會中，不少人大代表和政協委員都提到了關于完善托育服務的建議和提案。作為學前領域的工作者，柳茹委員從兒童成長與發展的角度強調了科學托育的重要意義?！把芯勘砻?，3歲以前嬰幼兒神經系統的發育相當快。嬰兒的大腦在剛出生時只有成人大腦的1/4，1歲時接近60%，3歲時長到成人大小的70%?！绷阄瘑T談道，“從出生到3歲這個時間段是大腦發育最重要的階段，抓住嬰幼兒大腦發展的關鍵期提供教育支持，會對個體今后的發展產生巨大影響?！?/p>

2017年全年出生人口為1723萬人，二孩占比首次超過了50%，隨著“三孩”政策落地，3歲以下嬰幼兒的托育照護成為很多家庭的“剛需”。柳茹委員介紹道：“據統計，全國現有0-3歲的嬰幼兒約4200萬。其中1/3有強烈的托育服務的需求，實際入托率卻僅為5.5%左右，供需矛盾突出?！?歲以下嬰幼兒托育問題已成為解除育齡女性后顧之憂、應對人口老齡化危機、促進經濟社會可持續發展的重要問題。

我國的托育服務目前仍處于起步狀態，面臨著服務體系建設缺口大、機構發展成本高、人力資源匱乏等瓶頸?！拔覈?-3歲托幼服務發展面臨著很多困境與挑戰?！绷阄瘑T提出，“還存在收費過高、行業缺乏監管等問題，與人民對安全、有質量的托幼服務的期盼有著較大的差距?！痹谔岚钢?，她將目前0-3歲托育服務存在的問題從三個方面進行了分析梳理。

首先，國家層面方針政策的貫徹落實有待進一步深入?！敖陙?，黨和國家圍繞‘幼有所育作出了全面部署，”柳茹委員介紹，“但在具體落實過程中，還未建立系統、全面、銜接配套的托育政策體系，致使托育服務政策停留于整體性、方向性的指導，政策的貫徹落實有待進一步深入?！?/p>

其次，經濟社會轉型造成供需矛盾突出。隨著社會經濟發展，現代女性進入職場增多，工作與育兒沖突越來越凸顯，家長對托育需求強烈;同時，伴隨“三孩時代”的來臨，大批新生兒的降臨也為學位供給帶來了巨大的壓力，市場供給明顯不足，造成了托幼服務供給矛盾突出。

最后，托幼機構質量監管有待進一步完善。目前，我國0-3歲托育服務機構的準入標準和監管機制有待進一步健全，特別是對托育服務機構在照護、人員資質、課程質量、收費等方面的規范與監管還需進一步完善。

政策保障，多元供給

在今年的提案《關于加強0-3歲嬰幼兒托育服務的提案》中，柳茹委員對加強0-3歲托育服務的建設提出了建議。

首先，進一步完善托育政策體系，大力發展普惠托育服務。柳茹委員認為，一方面，應進一步完善規劃、資源、財政、人才等相關支持政策，建立健全系統、全面、銜接的配套體系，使托育服務事業發展能夠有法可依、有章可循。另一方面，需深化托幼服務管理改革，在明確各相關部門的職責劃分與責權配置的基礎上，協同多方力量，明確堅持“以家庭為基礎、政府為主導、社區為依托、支持社會多種力量辦園”的發展思路，共同推進托幼服務的可持續發展。

第二，因地制宜，建構靈活多元的服務供給體系。即以多種方式，積極引導、支持和規范社會力量參與，提供多樣化的托育服務，如全日托、半日托、計時制、臨時托等不同的服務類型，滿足不同家庭的個性化需求。同時，還可積極借助互聯網等信息化手段，打造新型“互聯網+托育”的服務模式，在線開展專家講座、父母課堂等服務，提高嬰幼兒家庭照護與養育能力。

第三，動態評估，綜合監測，形成科學有效的質量監管機制。柳茹委員認為，應針對托育服務機構建立健全登記備案制度、信息公開制度、評估制度、機構設置和管理制度，對機構的場地、人員、課程、收費、監管等方面做出嚴格的規定與明確的標準，堅決守住嬰幼兒安全和健康底線。建立健全長期、動態的質量監管與監測機制，并設立相關部門負責督導與評估，營造安全健康、規范有序的托育環境，支持托育服務公平而有質量地發展。

2021年7月，《中共中央 國務院關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》公布，明確鼓勵和支持有條件的幼兒園招收2-3歲幼兒。2022年北京政府工作報告中提出“將積極發展普惠托育服務，出臺政策支持幼兒園招收2-3歲幼兒”，且北京市的預算報告中已經體現了對托育的資金傾斜，支持建設一批普惠托育服務設施，完善普惠托育服務體系。

“北京出臺的托育政策不僅在全國有引領示范的作用，也彰顯了黨和國家回應人民群眾對教育美好期盼所作出的積極努力和堅定決心，相信在不遠的未來，‘幼有所育的春天一定會到來?！绷阄瘑T充滿信心地說。

面向未來，作為新時代的中國學前教育工作者，我們將繼續以辦好讓人民滿意的學前教育為奮斗目標，向著建立高質量學前教育體系的美好未來奮進。