我國集體土地征收增值收益分配研究進展

徐琬兒 潘永強 李長春

摘要：快速城鎮化進程對土地的需求不斷增長，目前我國集體土地變成國有土地的唯一合法途徑就是政府進行征地。在征地過程中如何合理分配土地增值收益是現階段深化農村土地制度改革的重要內容，直接關系到廣大農民的切身利益。文章著眼于土地增值的內涵及其來源，總結了土地增值收益的歸屬和相關利益主體，在此基礎上分析了我國集體土地征收增值收益的現狀及問題，并提出構建集體土地征收增值收益分配合理性的相關建議。

關鍵詞：征地補償;失地農民;土地增值收益;城鎮化

“十三五”期間，我國城鎮化率穩步提升。2019年，我國常住人口城鎮化率首次超過60%?？焖俪擎偦M程必然伴隨著城鎮人口對土地的需求大幅增加，在集體土地轉用過程中，將會產生極大的增值收益。我國實行城鄉二元土地制度，集體土地征收增值收益在地方政府、用地單位、村集體和農民等不同利益主體之間進行分配。然而，受到諸多因素的影響，土地增值收益往往分配不均，特別是失地農民無法合理分享到土地級差收益，導致因征地補償而引起的群眾上訪事件層出不窮。黨的十八大明確指出，要“改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例?！笔藢萌腥珪ㄟ^的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》表示“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益?！薄氨Ｕ限r民公平分享土地增值收益?！蹦敲?，如何保障失地農民的合法利益不受損，集體土地被征收后帶來的增值收益應如何分配等問題亟須解決。

一、土地增值的內涵及其來源

（一）土地增值的內涵

土地增值，顧名思義就是土地價值或價格的增加。目前，關于土地價值問題的爭論，理論界存在著不同觀點，主要有土地無價值論、全價值論、商品價值論、效用價值論、使用價值論、二元價值論等，其中二元價值論獲得最廣泛的認可（王德起，2010;朱一中，王哲，2014）。馬克思主義認為，土地價格包括土地資源價格和土地資本價格。土地增值的內涵則與土地構成有關，是現實中土地價格的增加（周誠，1994）。而地租的資本化形成土地價格，由利率下降和地租增加兩種內在力量共同決定。此外，投資和管制則是土地價格上升的外在力量（陳偉，劉曉萍，2014）。

（二）土地增值的來源

從橫向解析土地增值收益的來源。學術界比較認可的觀點是：土地增值來源于投資性增值（宗地直接投資性增值和外部投資輻射性增值）、供求性增值（又稱稀缺性增值）和用途性增值。其中，宗地直接投資性增值稱作“人工增值”，其余都稱作“自然增值”（周誠，1994）。前者是由具體投資活動引起范圍相對明確的短期增值，而后者是由社會投資和經濟發展溢出效應引起范圍比較模糊的長期投資，兩者之間無明確界限（陳偉，劉曉萍，2014）。還有學者認為，土地增值是由生產性和非生產性因素引起的，而且土地“自然增值”是由于政府投資、利率和政策等外力作用引起的（鄧宏乾，2008）。更有學者指出，土地增值來源有狹義和廣義之分，狹義上的土地增值是由于投資、供求和用途引起的，廣義上的土地增值來源除前三者外，還包括不完全征地補償和土地價格扭曲引起的土地增值（彭小霞，2014）。結合土地財政收入的分析，土地增值來源于土地用途管制導致的建設用地供給稀缺和土地的特定位置引起的級差地租（賀雪峰，2013）。

從縱向剖析土地增值收益的產生。學術界一般采用定量研究的方法，測量出土地增值收益產生于各個環節，分別是征地（拆遷）、出讓和房地產開發環節（林瑞瑞，朱道林，2013），土地增值收益分別對應為Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ（張遠索，杜姍姍等，2015），并且經過測算，后一環節的土地增值大于前一環節（朱道林，2017）。從增值環節看，土地增值收益的構成分為三個部分：土地征收環節的征地補償費、土地征收過程中政府獲取的各種稅費、以及土地供應環節獲得的土地出讓金（徐會蘋，2015）。

除此以外，學術界還從土地發展權、地租形態、公平正義、社會共識等方面論述土地增值收益相關問題，視角多元，成果豐富。

二、土地增值收益分配歸屬

土地增值收益分配涉及土地增值收益的歸屬問題，在這一問題的討論上，學術界形成了三種不同的觀點，他們分別是“漲價歸公”論、“漲價歸私（農）”論和“公私兼顧”論。

（一）“漲價歸公”論

許多學者認為土地增值收益的產生是由于城市擴張、財富增加，以及政府投入引起的，與勞動者投入的勞動和資本無關，因此主張土地增值收益應當歸國家所有，以防止土地投機和土地食利者階層的出現。典型代表就是英國經濟學家約翰·穆勒、美國的亨利·喬治以及我國的孫中山先生。土地增值只與國家經濟發展政策和成果有關，是全民族共同努力的結果，與農民勞動和資本投入無關，因此土地增值應該大部分用于全國人民事業的改善（賀雪峰，2013）。一些城市在征地中，城郊和城中村農民所獲補償巨大，而占總數90%以上偏遠地區農民，因為受區位因素的影響，很難涉及土地征收，若盲目主張“漲價歸私”就會加劇農民的兩極分化，所以“漲價歸公”目前是符合我國國情的（廖霞林，羅志鵬，2014）。但“漲價歸公”論欠缺對農民財產權的考慮，我國一部分學者支持此觀點。

（二）“漲價歸私（農）”論

主張“漲價歸私（農）”的學者們認為集體和農民擁有土地所有權、承包權和經營權等，相應地有著占有、使用和收益等權利，土地之于他們有著不可替代的生產功能和保障功能。一旦政府征收集體土地，農民將做出巨大讓步，所以土地增值的部分應還利于農?？紤]到保護失地農民的合理產權利益，政府出于公共利益而征收農民的土地，其成本不能只由農民來負擔，因此政府需將被征農地的增值部分，在扣除必要管理費后返還給農民（蔡繼明，2004）。政府對城市交通和建設等公共基礎設施的投資而引起的土地增值，應歸農民集體所有，而政府可以通過稅收調節過高部分（周天勇，2006）。有學者認為土地“漲價歸公”的經濟學不正確，因為農民“放棄”了農地的使用權，“漲價歸公”忽視了農地產權制度（周其仁，2017）。各學者認為集體和農民對土地有完整的用益物權，因此應給予失地農民完全補償，不能將他們排除在分享土地增值收益之外。

（三）“公私兼顧”論

“公私兼顧”論主張土地增值的部分應優先對失地農民進行公平合理補償，其余部分歸中央政府所有，支援全國農村建設（周誠，2006）。李國祥說道，之前地方政府依賴“土地財政”攫取了大部分的土地增值收益，這種模式在道義和法理上都說不通。但將增值收益都給農民明顯也不合理，因為地方政府在基礎設施建設上也投入了巨大資金，所以要兼顧各方的利益，對農民進行合理補償。還有學者在馬克思級差地租分配邏輯和價值主張的基礎上，提出“公農兼顧、按階劃分、按比分配”的思路框架（金棟昌，王宏波，2016）。

隨著我國經濟社會的持續發展，學者們都注意到在征地中不能造成收益分配比例失調，尤其是不能損害失地農民的合法權益?，F階段要讓集體和農民分享土地增值收益的一次分配和二次分配，前者對應集體經營性建設用地入市，后者要提高失地農民的征地補償費（彭錞，2016）。目前，學者們還在繼續探討土地征收增值收益分配的合理比例和具體路徑，探索適應我國農情發展的“好路子”。

三、我國集體土地征收增值收益分配現狀及問題

在我國集體土地征收具體實踐中，土地增值收益分配主體包括地方政府、用地單位、村集體和農民。從構成角度看，只有征地環節的征地補償費歸集體和農民所有，而供應環節的各種稅費和土地出讓金歸政府所有（徐會蘋，2015）。期間，用地單位通過土地開發賺取行業暴利，村集體可能會截留征地補償費，使到達農民手里的土地補償費少之又少。從省級和城市層面看，集體（農民）、政府和開發商取得土地增值收益的平均比例分別是3.70∶22.32∶73.98和4.21∶26.01∶69.78，三者差異懸殊（林瑞瑞，朱道林等，2013）。農民的征地補償費占比不到10%，絕大部分級差收益都留在了地方政府和用地單位（廖霞林，羅志鵬，2014）。

（一）失地農民獲得的征地補償費偏低

多年來，我國《土地管理法》幾經修訂，征地補償標準和范圍飽受學界所詬病，現行法律對土地征收增值收益的部分也沒有做出具體的制度性安排。根據我國《土地管理法》相關規定，農民的征地補償費包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費，對失地農民的征地補償費偏低，包括被征土地本身的損失，地上建筑物和青苗的損失，易地搬遷安置的損失，有的地方會為失地農民購買社會保險，分出留用地由農戶自行安排建房和用作其他用途，少部分地區會采取土地入股的方式。但在執行過程中往往采取單一的貨幣補償方式，大多數都是一次性給付，缺少相應的配套措施。短期內可以使農民的生活變得更好，但從長期來看，失地農民失去了對土地的各項權利，被排除在分享土地增值收益之外，損害了農民的土地發展權。2019年新修訂的《土地管理法》取消了持續多年的“產值倍數法”，制定了“區片綜合地價”的補償標準，但其本質仍是一種政府定價，而非“市場價”（方澗，2020）。近年來，由于征地導致的利益沖突和糾紛頻繁發生，特別是在補償安置方面，給予原土地使用者的不完全補償偏低，損害失地農民的可持續生計。

（二）地方政府獲得大部分土地增值收益

現行法律規定，政府出于公共利益的需要，可以對集體土地進行征收或征用并給予補償。新《土地管理法》界定公共利益的具體范圍較小，往往給地方政府帶來“越界”的可趁之機。多地政府片面追求GDP的增長速度以及城市建設所需資金，忽略合理規劃和產業結構調整。當前我國城市化進程加快，大量農村集體土地被政府低價征收，在出讓土地時卻通過“招拍掛”公開競價的方式高價出讓被征農地，從中獲取巨大收益，而失地農民取得的征地補償微不足道，在征地中往往處于弱勢地位。政府多年壟斷土地一級市場，將農民排除在決策參與和土地增值收益分配之外，“土地財政”成為地方財政的重要部分。用于農業農村建設的資金主要由地方政府集中安排使用，各個市、縣政府有很大的自主權。而且土地出讓收益是土地出讓收入減去征地（拆遷）補償費、土地開發支出等成本后的收益?，F階段，土地出讓成本的標準很難統一規定，一些地方容易做大成本性支出縮減土地出讓收益，變相減免土地出讓收入，如將與土地前期開發無關的基礎設施和公益性項目的建設成本納入成本核算范圍。在整個過程中缺乏有效監管機制，容易造成資源和資金的浪費，滋生腐敗。

（三）農村集體經濟組織截留征地補償費

許多學者從法學的角度對土地增值收益分配進行研究時，提到現行法律沒有明確限制“農民集體”的內涵。根據《憲法》，農村集體經濟組織是集體土地所有權的代表，而農民只擁有農村集體土地的承包權和經營權。有學者提到，作為村集體的成員，農民在享有集體土地所有權的同時，又不能單獨行使該項權利。在具體實踐中，農村集體經濟組織擁有分配征地補償費的權利，他們可能會和村干部一起以各種借口截留農民的征地補償費，謀取私利現象時有發生。況且現實里征地補償費先經鄉（鎮）政府、再經村民委員會，這樣層層分配，最后到農民手里少之又少，土地增值收益分配的公平性很難得到保證，導致農民的合法權益受到損害。

（四）用地單位通過土地開發賺取行業暴利

在我國很多地方，房地產開發行為往往是由用地單位在利益的驅使下主動完成。有學者指出，征地補償費甚至不是來自地方政府，而是直接來自用地單位，他們可以通過壓低補償費而使自己的利益最大化。一些地方政府為了完成招商引資的目標，從而通過政績考核，采用優惠政策與用地單位特別是房地產開發商進行協議，低價出讓土地使用權，讓本該為土地出讓金的一部分增值收益就成了開發商的利潤。城鎮化建設使土地長期處于升值期，用地單位取得土地使用權后，有可能會選擇性開發，甚至通過延緩和分期開發等策略將土地置于待價而沽，“炒地”現象嚴重，導致“房地產熱”居高不下。當前，我國的征地制度還沒有涉及對土地利用過程做出相關監管規定。在征地實踐中，政府強制征地、用地單位違規操作等行為屢禁不止。

四、構建集體土地征收增值收益合理分配的建議

（一）合理提高征地補償費，多渠道完善失地農民的社會保障制度

2019年新修訂的《土地管理法》規定了土地補償費和安置補助費由區片綜合地價確定，取消了各市縣征地的統一年產值標準的原則，還單列了被征地農民的養老等社會保障問題。此次修法有一定的合理性，可以作為征地補償的基準定價以供參考，在一定程度上提高了失地農民的征地補償費，限制了政府壓低土地出讓成本性支出和強制征收土地的行政行為，但沒有從根本上扭轉征地補償標準不合理的狀況。許多學者指出，在保護耕地的前提下，政府征地行為應按照市場價原則給予失地農民公平合理的補償，尊重和保護失地農民的土地發展權，總體原則是使失地農民現有生活水平不降低、合法財產權益不受損、長遠生計有保障。集體土地被征收后，勢必會影響到失地農民及其后代的長遠生計。地方政府要因地制宜地采取貨幣補償、搬遷安置、產權置換、就業培訓、土地使用權入股等多元化的補償方式，完善對失地農民的配套補償措施，為失地農民建立完善的養老、醫療等社會保障體系。

（二）限制政府公權力，保護農民合法權益

要嚴格界定“公共利益”的范圍，縮小征地范圍，限制政府過大的權力。在國外具體采用了兩種方案界定“公共利益”的范圍，一是歐美體系慣用的判例法，該方案判定公共利益的范圍會從以往的判例中尋找合理解釋;二是大陸體系采用的列舉法，將公共利益的范圍一一列舉出來。我國新修訂的《土地管理法》也用列舉法對公共利益的范圍進行了嚴格限定，是一個重大的進步。但是為了限制政府公權力過大，也可以列出負面清單，嚴格保護耕地。但是有學者指出，目前對征地目的、征地用途合法性的審批機制，以及審批的具體內容還沒有建立。因此，要積極探索建立公共利益的認定、審批機制，對集體土地征收的程序進行嚴格把關，保護農民合法權益。此外，還要引入利益溝通和談判機制，使農民或集體能夠參與征地的具體流程，保障農民的知情權和參與權。

（三）建立健全集體土地征收增值收益分配監管機制

健全的監管機制有利于集體土地征收增值收益合理公平分配。從已有的研究成果來看，建立健全長期有效可行的分配監管機制要從以下幾個方面著手：一是完善相關法律。亟須完善與增值收益分配相關的法律規范，在征地前后就對增值收益分配的具體方案擬定、詳細流程審批、真實民意反饋等進行嚴格監管，明確相關人員的權利、責任和義務。二是應建立全國統一的土地出讓收支信息平臺。為避免政府在土地出讓環節通過壓低成本性支出來謀求增值收益，要探索建立全國統一的土地出讓收支信息平臺，嚴格把關成本核算范圍，規范政府行為，將具體的土地出讓收支明細暴露在陽光下。三是充分發揮網絡媒體監管作用，加大對違法案件的舉報和查處力度。廣大人民群眾要善于利用電話、網絡等平臺，及時、真實地對違法行為進行舉報，維護自身合法權益。同時各方要借助互聯網、微信等多種途徑對集體土地征收增值收益分配情況進行實時報道，確保土地增值收益分配在法治軌道上有序運行。

（四）引入土地發展權，賦予集體和農民更大的土地開發權

土地發展權是土地所有權延伸和派生出來的一種權利，國外現行的土地發展權制度起源于英國，并在美國得到實踐和發展。目前，土地發展權并沒有得到我國立法者的普遍認可，還處于理論探索階段，但不少學者在研究土地增值收益問題時通常會提到此概念，在各地具體實踐中，形成了重慶“地票交易”模式和廣東“珠海濕地”模式等，對保護農民土地權益、合理分配土地增值收益具有借鑒意義。2019年《土地管理法》的修訂，確定了集體經營性建設用地入市流轉的合法性。在符合土地規劃和用途管制的前提下，集體土地可以不經征收直接入市交易，在賦予集體開發利用土地的同時，打破了政府對土地一級市場的壟斷地位。我國建立土地發展權制度須具備制度前提、市場機制和權能配置的運行條件（呂軍書，李天宇，2020），同時要充分考慮到中央與地方存在不同程度的財政博弈，健全地方稅收體系是土地發展權設立的必要前提（陶源，2021）。

五、結語

土地是人類極其重要的生產資料，承載著經濟、社會和生態等多種功能。我國城鎮化的快速推進需要大量的建設用地，在征收集體土地的過程中，地方政府大規模壓價征地，吸引制造業投資，然后通過限量、高價供應商住用地實現盈利的“土地財政”模式已經延續了多年，征地補償模式給地方政府帶來了巨大收益的同時，也損害了失地農民的切身利益，尤其是土地增值部分在不同利益主體之間分配，失地農民所占份額過低。長期以來，我國土地增值收益主要用之于城，極大地促進了我國城市化進程，使我國經濟得到高速發展，阻止了土地食利者階層的形成（賀雪峰，2013）。經濟日報指出，按照不變價格計算，改革開放40多年來我國GDP上漲了33.5倍，平均每八年翻一番，地方政府的土地收入做出了重要貢獻。不可否認的是，土地出讓收益對農業農村發展的支持力度不夠。韓俊表示，造成農業農村建設投入不足的一個重要原因，就是土地出讓收入用于農業農村的比例偏低。我國主要矛盾已經轉變，要穩定社會秩序、促進經濟發展，農村是不可缺少的一環。因此，土地增值收益應該在國家、集體和個人之間進行合理分配，促進土地合理利用，讓“取之于農”的土地增值收益真正實現“用之于農”。

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*本文為國家社科基金項目“馬克思地租量的規定理論與深化農村土地改革研究”階段性成果（項目編號：18BJL017）。

（作者單位：海南師范大學經濟與管理學院）