主動撤銷不動產登記的法律依據及條件

摘要：不動產登記機關能否自行撤銷登記，實踐中多有爭議，《不動產登記暫行條例實施細則》關于更正登記的規定，已體現登記機關依職權主動撤銷登記的基本要義。登記機關在符合特定條件下主動糾錯、撤銷登記，有助于還原不動產登記的客觀性、真實性，維護利害關系人合法權益甚至公共利益。但登記機關撤銷登記應當符合特定條件，并履行法定程序，不得隨意撤銷登記。

關鍵詞：不動產登記;更正登記;撤銷登記;自我糾錯

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2022）07-0035-04 收稿日期：2022-06-06

作者簡介：張祺煒，江蘇省南通市中級人民法院行政庭一級法官。

“無恒產者無恒心”，全面、清楚、真實的不動產登記，既是維護交易安全，保護不動產權利人合法權益的基礎，也是國家房地產管理的重要依據。實踐中，因種種原因導致的不動產登記錯誤或者瑕疵時有發生，有的登記行為需要通過撤銷的方式實現糾錯目的。行政復議、行政訴訟是當事人撤銷不動產登記的主要手段，實踐中也多有觀點認為登記機關無權主動撤銷登記。雖然原《房屋登記辦法》第81條僅規定登記機關依據有權機關的法律文書可撤銷登記，《不動產登記暫行條例》并未規定撤銷登記這一類型。但是，《不動產登記暫行條例實施細則》關于更正登記的規定，已體現登記機關依職權主動撤銷登記的基本要義。完善不動產登記錯誤的嗣后“糾錯機制”，由登記機關在符合特定條件下主動糾錯、撤銷登記，不僅有助于還原不動產登記的客觀性、真實性，更是依法行政在行政機關自我監督領域的體現。

1 問題的引出

某市健康路15-19號營業用房位于某新村1-5幢西側，系原市城南危房改造辦公室根據建（91）第246號、建（92）第296號、建（93）第23號建設工程規劃許可證開發建設的商業用房。2001年4月25日，原市城南房管所（以下簡稱原房管所）與原市城南危房改造辦公室簽訂購房協議書，購買了上述房產，并持購房協議書、購房發票辦理房產登記，登記建筑面積為258.88平方米。2003年7月，原房管所改制，上述258.88平方米房產一并列入改制資產轉讓給馬某。2003年8月14日，馬某成立A公司，2003年10月，A公司申請辦理上述房產的轉移登記，登記建筑面積仍為258.88平方米。此后，案涉營業用房所在某新村的業主委員會多次向有關部門及登記機關投訴舉報，認為A公司的營業用房超過規劃許可面積，屬于違法建設，侵犯了小區業主的公共利益，要求登記機關撤銷上述房屋中的錯誤登記面積。登記機關向A公司送達《通知》，通知其提交申辯意見及相關證據，A公司提交了書面申辯意見及相關證據。登記機關對照案涉營業用房先后幾次的規劃審批手續，參照實地查看測量數據，并結合房屋實際情況（包括位置、面積）進行測算，發現案涉部分房屋未按規劃許可建造，超出規劃許可證許可的面積，不具備產權登記條件，其產權轉移登記應予撤銷。遂作出撤銷登記決定，決定撤銷2003年11月原房管所與A公司辦理的健康路15-19號營業用房超出規劃許可面積部分的不動產登記。A公司不服提起訴訟，要求撤銷登記機關的撤銷登記決定。

法院生效判決認為，行政行為一經作出，行政機關及相對人就應當受到行政行為的約束。但是，即使法律未明確規定行政機關在哪些情形下應當履行糾正義務，也不意味著行政機關能夠以法律沒有規定而否認自身的糾正義務。根據原《房屋登記辦法》第22條第1項、原《城市房屋權屬登記管理辦法》第16條第1款的規定可見，房屋權屬證書的登記面積應當符合建設工程規劃許可證等許可的面積，如果登記面積與規劃面積不符，就屬于行政行為所認定的基本事實不能成立，符合行政機關自我糾錯的前提條件。本案中，結合原建設工程規劃許可證、測繪圖等來看，原房屋轉移登記行為屬于基本事實不成立的情形，登記機關撤銷轉移登記的理由符合客觀事實，其對該轉移登記自我糾錯并無不當。登記機關作出撤銷登記決定前，向A公司送達《通知》，告知其健康路15-19號營業用房產權登記面積存在的問題，對相關檔案的查閱情況以及啟動撤銷登記程序的事實等，并告知A公司陳述申辯的權利，撤銷登記行為的程序符合法定程序。遂駁回A公司的訴訟請求。

本案所涉糾紛引發以下幾個問題：一是不動產登記機關依職權主動撤銷不動產登記行為有無可行性和必要性;二是不動產登記機關主動撤銷登記有無法律依據;三是不動產登記機關主動撤銷登記是否應當符合一定條件和程序。

2 登記機關自行撤銷登記行為的意義

從不動產登記的作用來看，不動產登記行為雖然表面上是對權利人享有物權的一種公示，但也是行政機關對房地產管理的手段。登記行為不僅涉及權利人的私權利，還關涉不動產稅收的征收，甚至國家對房地產市場的宏觀調控等問題。因此，登記錯誤不僅可能影響登記簿記載的權利人個人利益，也在一定程度上影響到公共利益。實踐中，權利人通過行政復議、訴訟的方式主張撤銷不動產登記，往往是認為不動產登記侵犯了其合法權益。但也存在不動產登記不當增加了權利人利益，權利人默不作聲的情況。本案中，A公司的房屋登記面積為258.88平方米，超過規劃面積，顯然缺乏主動申請糾正登記錯誤的動力。從行政機關自我糾正的角度來看，依法行政期待的理想目標是旨在避免和減少違法的行政行為，行政行為合法、合理、合目的是行政機關作出行政行為的終極目的。對于違法或存有瑕疵的行政行為，自我糾錯、自我修復是依法行政的應有之義，但由于缺乏具體的制度安排，使得有的行政機關對于一些明顯違法的行政行為往往無動于衷，過度依賴外部力量進行評價和糾正。如不動產登記領域，有的登記機關明知登記錯誤，仍以沒有有權機關的法律文書為由拒絕糾正，導致不動產登記長期處于錯誤狀態，增加了當事人維權周期和負擔。因此，登記機關的自我糾錯與外部監督相比，還具有高效、節約救濟成本的優勢。

3 登記機關自行撤銷登記行為的法律依據

《不動產登記暫行條例》第3條規定了不動產登記的類型包括首次登記、變更登記、轉移登記、注銷登記、更正登記、異議登記、預告登記、查封登記，并未明確規定“撤銷登記”這一類型?！恫粍赢a登記暫行條例實施細則》第81條規定，不動產登記機構發現不動產登記簿記載的事項錯誤，應當通知當事人在30個工作日內辦理更正登記。當事人逾期不辦理的，不動產登記機構應當在公告15個工作日后，依法予以更正;但在錯誤登記之后已經辦理了涉及不動產權利處分的登記、預告登記和查封登記的除外。該條是登記機關依職權更正登記的規定。對于更正登記的內容，上述實施細則籠統規定“不動產登記簿記載的事項有錯誤”。不動產登記實踐中，更正登記的事項包括不動產的自然狀況、權利內容等。不動產的自然狀況記載錯誤，包括面積登記錯誤、門牌號錯誤、樓層錯誤等，權利狀況錯誤，包括權利人歸屬狀況、抵押權擔保的主債權范圍、不動產上所附的查封登記、異議登記等錯誤。由此可見，不動產更正登記的范圍已不限于通常理解的筆誤、記載錯誤，而是涉及到了不動產權屬問題。撤銷登記也包括在廣義的更正登記里，《不動產登記暫行條例實施細則釋義》明確，“依職權更正登記實際上已經涵蓋了依職權撤銷登記的情形，故而《細則》未對原《房屋登記辦法》第81條規定的依職權撤銷登記作出規定”。因此，《不動產登記暫行條例實施細則》關于更正登記的規定，可以作為登記機關主動撤銷登記的法律依據。另外，《最高人民法院關于房地產管理機關能否撤銷錯誤的注銷抵押登記行為問題的批復》亦明確，房地產管理機關可以撤銷錯誤的注銷抵押登記行為。既然登記機關可撤銷錯誤的注銷抵押登記行為，撤銷錯誤的登記行為，乃當然之義。

4 登記機關自行撤銷登記的限制

依法行政原則要求對違法的行政行為進行糾正，而基于行政行為公定力、時效、信賴保護原則、善意第三人等因素，則要求維持行政行為的存續力。因此，登記機關自行撤銷登記行為應符合特定條件，受到一定限制。

一是行政行為違法性程度的限制。如果登記行為的違法性是重大且明顯的，即符合《行政訴訟法》第75條規定的無效行政行為的標準，登記機關可以主動撤銷登記行為，尤其是在登記時間較長，當事人由于起訴期限問題難以通過訴訟途徑糾正登記行為的情況下，登記機關針對無效登記行為的自行糾錯，能夠實現實質化解糾紛的目的。如果行政行為的違法性沒有達到重大且明顯的程度，則應考慮復議、起訴期限的影響因素，不宜隨意撤銷，尤其是違法程度輕微的，應限制撤銷行政行為而采取補正的方式。

二是善意第三人和公共利益的限制?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理房屋登記案件若干問題的規定》第11條規定，被訴房屋登記行為違法，但判決撤銷將給公共利益造成重大損失或者房屋已為第三人善意取得的，判決確認被訴行為違法，不撤銷登記行為。上述關于判決撤銷登記行為的限制，對于登記機關主動撤銷登記同樣適用。反之，如果不撤銷登記反而會給公共利益造成損害的，則登記機關應在信賴保護、善意第三人、公共利益之間進行衡量，作出最為合理的處理方式。本案中，A公司的房屋雖然從原房管所買得，存在一定信賴利益，但由于房屋實際面積與規劃面積不一致，實際上形成了違法建設，從而侵犯了所在小區的公共利益，故登記機關可撤銷錯誤的登記行為。

三是撤銷程序的限制。根據程序正當原則，如果一個具有法律效力的行政行為將要涉及或影響公民、法人或者其他組織的權利義務，就應當給予其表明意見的機會?！恫粍赢a登記暫行條例實施細則》關于更正登記的規定明確，登記機關在對不動產登記變更前，應當聽取權利人的意見。由于不動產關涉權利人重大利益，如擬撤銷登記的不動產面積較大、價值較高時，行政機關還有必要通過組織聽證的方式，接受當事人提出的事實、理由和證據，并在不予采納當事人意見時，充分說明理由。