從居民全生命周期視角完善城市群住房體系

牛三元 楊琳琳

摘要：隨著居民年齡、收入和家庭結構變化，住房需求在不同生命時期有明顯差異。年輕時期租賃需求一般占主導，中老年時期則以自有住房和改善置換為主。隨著我國城市化進入中后期階段，人口持續向京津冀、長三角、珠三角等大型城市群及其核心城市集聚，且以租賃需求旺盛的年輕人為主。在大城市有限的土地資源下，若大規模新建租賃住房將擠壓商品房供給，房價被進一步推高，居民進入購房年齡后被迫遷出。當城市難以獨立解決居民住房問題時，應上升到都市圈、城市群視角規劃住房體系，發揮更大空間范圍的供需調節機制作用，用居民需求變化實現“錯峰”，通過“年輕人在產業聚集地租房，中年人到配套完善地購房，老年人去生活宜居地改善”的方式，優化住房資源配置。

關鍵詞：全生命周期;都市圈;城市群;住房體系

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2022）06-0006-10 收稿日期：2022-06-11

當前，部分大城市戶均住房套數遠低于1套。由于受到土地供給不足和人口凈流入的雙向擠壓，城市難以獨立解決整體性的住房短缺困境。應從居民全生命周期角度出發，利用居住需求變化進行“錯峰”，核心、周邊及城市群其他城市要積極聯動，在更大空間范圍內優化住房資源配置結構。

1 我國部分大城市解決住房總量性短缺難度較大

當前，深圳、北京等部分大城市戶均住房套數明顯低于1套，市區可新增住宅用地受限，短期內住房供給總量難以提升。因此，試圖讓單一大城市承載居民全生命周期的租、購和改善等各類需求并不現實，應從優化結構角度出發，針對大城市不同年齡段居民住房需求，提供適宜的住房產品。

在居民生命周期的不同時期，居住需求差異明顯，相應的主要解決方式也不同。以美國為例，不同年齡階段的人擁有自有住房的比例存在明顯差異，住房自有率隨著年齡增長而明顯上升。30歲以下的年輕群體自有住房的比例一般低于30%，而35歲以后超過一半的居民擁有自己的住房。住房自有率在65～74歲的老齡群體達到頂峰（見圖1）。我國也呈現相同的特征。根據第六次全國人口普查數據，我國按戶主年齡分不同城鎮家庭戶住房自有率差異較大。對于戶主年齡在30歲以下的年輕群體，租賃住房是解決居住需求的重要方式，占比超過50%。隨著戶主年齡增長，購買商品住房和原公有住房、實現住房自有的比例持續提高，但是各年齡段都有相當比例的居民仍在租房（見圖2）。

部分大城市正規住房供給總量明顯不足。雖然我國城鎮化率快速提高，但人口流動并不均衡，人口更多流向經濟發達、結構轉型較為順利的珠三角、長三角等大型城市群及其中的超大、特大城市。與2010年第五次人口普查時相比，深圳、廣州、杭州等城市常住人口凈流入規模較大，其中深圳常住人口增加了713.65萬人（見圖3）。在同一省份內部，人口主要流向經濟更發達的省會城市或經濟中心城市。但是，這些大城市核心區域可新增建設用地又極為有限，2020年東莞、深圳城市開發強度分別達到48.5%和48.1%;其他如上海、廣州等城市也接近20% （住房和城鄉建設部《2020年城市建設統計年鑒》課題組測算）。2014年，國土資源部重申除生活用地及公共基礎設施用地外，原則上不再安排城市人口500萬以上特大城市中心城區新增建設用地，事實上中心城區供地只能通過周期長、成本高的城市更新進行。因此，這些大城市正規住房供給明顯不足（見表1）。

核心城市不僅總量供給不足，結構也通常與居民全生命周期各階段居住需求不匹配。例如，北京供給單身人口和三人以上家庭的住房顯著不足，戶型以兩居室為主（見圖4）。一人戶家庭數量占比（23.2%）顯著高于一居室數量占比（11.6%），五人及以上戶家庭數量占比（8.2%）也顯著高于四居室及以上住房數量占比（1.2%）。

2 大城市中心城區年輕人占比高，應重點發展租賃住房

大城市中心城區普遍高等教育資源集聚，現代服務業發達，就業機會多，收入水平高，集聚了大批新就業大學生和年輕白領階層，加上從事服務業的大量青壯年外出農民工，共同構成了大城市租賃住房的主力。

農村青壯年流入讓城市人口年輕化。在人口從鄉村到城市流動為主的傳統城市化模式下，赴城鎮打工的外出農民工群體以青壯年勞動力為主，而老人和兒童多留守在農村，因此中青年群體的城鎮化率要顯著高于兒童和老年人。據課題組測算，大約在2003年以后，我國25～29歲的青年群體在城鎮生活的比重開始明顯高于45～49歲的中年人。2019年，30～34歲的壯年群體城鎮化率最高，10～14歲的學齡兒童城鎮化率最低（見圖5）。

大城市人口年齡結構比其他城市更年輕化。我國流動人口中年輕人占比高，而大城市又是人口流動的主要方向。2015年我國流動人口中20～29歲的占比達28.5%，30歲后流動人口占比明顯減少，30～34歲規模約為25～29歲的三分之二。在城市化從高速增長轉向高質量發展階段，珠三角、長三角等大型城市群及其中的超大、特大型城市已成為經濟增長的重要載體。經濟社會發展的重心以及人口、資金等要素資源向這些地區集聚的趨勢加快。都市圈、城市群的中心城市常住人口中流動人口占比提升也快于都市圈、城市群整體水平。以成都都市圈為例，2020年成都市流動人口占比高達40.4%，明顯高于周邊城市，且2010-2020年的增幅也最高（見表2）。

大城市發展租賃住房的需求較其他地區更為迫切。隨著大城市年輕人口持續集聚，租賃住房供需逐漸緊張，租金負擔加重。據測算，深圳、北京、上海等租金收入比超過30%，處于高租金水平區間（數據來源：貝殼找房）。從都市圈結構看，中心城市租賃住房供需矛盾更加突出。以上海都市圈租賃市場交易周期為例，房源成交周期差異較大，中心城市上海為26天，較其他城市平均周期（58天）短31天，表明上海租賃房源更為搶手。中心城區租賃價格也明顯高于周邊城區。以廣州市為例，2020年廣州全市監測點住宅租金為54.54元/平方米/月，中心城區（包括荔灣區、越秀區等）為56.94元/平方米/月，外圍城區（包括番禺區、花都區等）為34.72元/平方米/月（引自廣州市房地產中介協會發布的《2020年度廣州市住宅租賃市場回顧》）（見圖6）。

核心區域租賃住房發展不完善帶來租賃人口遠距離通勤，中心城區租賃住房供給不足帶來了租賃需求外溢，極大增加了通勤成本。以北京為例，據貝殼研究院統計，北京2019-2021年掛牌的租賃房源中，五環至六環之間房源占比33.5%，四環至五環之間占比19.4%，二環內出租房源占比僅為5.9。北京中心城區租賃住房供給不足，環京地區遠距離通勤普遍存在。2020年貝殼找房平臺整租用戶中，廊坊的租客中有29%跨城到北京工作，主要居住在燕郊、固安和大廠，工作城區主要位于朝陽區和大興區（見圖7）。

3 大城市購房需求向周邊和城市群其他城市外溢

購買自有住房的需求幾乎是剛性的。如果居民到了購房年齡無法購買住房，只能被動離開城市，造成人力要素流失。如果周邊城市能夠有效承接這一需求，居民就可以繼續留在城市群，促進相關產業持續發展。如果周邊地區承接外溢購房需求的能力出現“斷層”，大城市居民進行租購轉換較為困難。大城市房價相對較高，導致剛需購房者難以實現從租到購的升級，被迫停留在租房市場。2021年北京、上海和深圳的首次置業居民戶主年齡峰值分別為31歲、31歲和32歲，明顯高于成都、天津、西安的27歲、28歲和27歲。大城市租房人群中已婚比例更高。以京津冀城市群為例，北京租賃人群中已婚比例為62.75%，到周邊城市轉變為以未婚人群為主，如天津、唐山、張家口該比例均超過5成（見圖8）。

周邊地區和城市群其他城市正在積極承接大城市外溢的購房需求。從二手房交易看，在北京工作、廊坊購房的交易量占廊坊總交易量的38%;在深圳工作、惠州購房的交易量占惠州總交易量的45%;在深圳工作、東莞購房的占東莞總交易量的18%;在廣州工作、佛山購房的占佛山整體總交易量的16% （見圖9）?？绯琴彿康脑黾又饕捎谥苓叧鞘邢鄬χ行某鞘械姆績r“洼地效應”較為明顯。此外，跨城購房區域集中在城市邊界，如來自深圳的購房人選擇在惠州市坪山區購房的占比達26%，這是因為坪山區中心點進入深圳龍崗區最短車程僅6公里。

交通基礎設施連接是承接外溢購房需求的關鍵，跨城購房行為的普及主要受到城際交通承載力提升的推動。大灣區跨城職住路線的單程通勤時間絕大多數在一小時內?；萆钔ㄇ谌似骄鶈纬掏ㄇ诰嚯x55公里、通勤時間約53.6分鐘;莞深購房人單程通勤時間37公里、約49.8分鐘;佛廣購房人通勤距離最短，為27公里、單程通勤時間約43.58分鐘（見圖10）。

4 改善型需求還未充分釋放，公共服務仍需進一步完善

隨著居民年齡增長，居住需求變得更加多元化，如需要更好的公共服務和居住條件，因此需要進行住房改善。但是，公共服務供給在區域間的不均衡，以及高品質住房產品供給不足，限制了居民進行改善。此外，當前居民進行住房改善還存在一些政策限制，導致置換成本較高。

改善型需求主要向著公共配套完善和高品質住房富集的地區流動，但公共服務仍集中在主城區，高品質住房供給比例不高。住房改善一般有教育資源、養老生活、品質生活改善等三種主要類型。以北京為例，居民進行住房改善置換主要在本區進行，但優質教育資源集中的海淀區和西城區，以及大面積、高品質樓盤較多的朝陽區和豐臺區是跨區改善的重點（見表3）。但是，當前大城市公共服務分布很不均衡。以上海為例，35家三級甲等醫院都集中在徐匯、黃埔等中心城區，重點建設的五大新城在市重點高中、優質民辦學校數量、千人醫療機構床位數等指標與中心城區還有較大差距。高品質住房供給比例仍然受限。以北京為例，2017-2020年，北京市有“7090”限制的限競房地塊在新供應住宅用地中占比分別達到60.5%、78.9%、43.5%和13.6%，導致周邊地區承接中心城區居民外遷改善的能力變弱。

大城市居民進行住房改善置換成本較高。從換房行為來看，改善性居住消費的抑制力度不斷趨強。2015年換房人平均年齡40歲，直至2021年已延長至45歲，換房消費滯后5年。2015年換房前套均面積74.7平方米，換房后改善至104.1平方米。2021年換房前套均面積與2015年基本持平，而換房后套均面積縮小至99.8平方米，換房后改善面積縮小4.5平方米。而換房前后房屋總價對比來看，2015年換房前后房屋總價差136萬元，至2021年總價差拉大到195萬元，6年間換房成本增加近60萬元。從家庭結構生命周期來看，換房行為主要發生在家庭戶規模產生變更節點，一般為子女出生或父母養老同住等情形。作為新家庭戶規模對應居住條件的客觀需求稱為“新剛需”。隨著置換型改善門檻的提高，換房人選擇推遲置換時間，壓縮改善面積。

當前居民住房改善置換還面臨著三個主要難點。一是近年來不同類型住房價格漲幅差異明顯，大面積、大戶型二手房價格漲幅顯著快于小面積、小戶型住房（見圖11）。二是部分城市“認房又認貸”，對“賣一買一”的置換需求仍執行購買二套房的信貸和稅收政策標準，增加了居民住房置換成本。如北京普通住宅“賣一買一”的首付比例比首次購房高25個百分點，貸款基準利率高0.5個百分點，契稅高1.5個百分點。三是改善型需求“賣舊買新”周期長。據貝殼統計，改善型需求家庭賣舊買新平均交易周期約6個月，主要原因是出售舊房時自籌資金完成解抵押難度較大，解抵押手續繁瑣，占用時間長。

5 政策建議

北京、上海、深圳等一線城市住房供給總體呈短缺態勢，未來挖潛難度大，供需矛盾突出。應認識到這些城市在單獨解決居民全部住房需求的局限性，從全生命周期視角下住房結構性矛盾入手，積極實施錯峰，解決大城市住房問題。

一是在年輕人集聚的核心區通過盤活存量的方式積極發展租賃住房。大城市核心區應重點發展面向年輕人的小戶型、低租金的租賃住房，且新增供給來源應以盤活存量房屋為主。通過城市更新和老舊小區改造，提高老舊房屋的利用率，增加可出租房屋的數量占比。通過水電政策優惠、簡化審批流程、降低改建標準、免補繳土地出讓金等方式積極盤活閑置的工商業用房。鼓勵企事業單位拿出自有用地發展租賃住房，優先供給本單位職工作為宿舍，并拿出一定比例對外出租，增加市場化租賃住房供給。

二是積極完善都市圈周邊向核心地區的交通基礎設施。交通一體化方面，通過區域交通軌道一體化建設重新審視“職住平衡”。在現代交通條件不斷提升、城市便捷不斷擴大，都市圈建設不斷走向成熟過程中，職住距離必將不斷拉大?？绯锹氉〔辉偈浅鞘羞\行效率低下的表現，而是在現代交通技術條件下，人們有能力有條件在更大空間尺度中劃定個人活動時空范圍。因此，交通一體化建設應以城市群、都市圈視角，充分考慮都市圈內各重點城市之間與經濟產業相關聯的人口對流關系，完善城際鐵路網、高速通道布局，重點完善中心城市與重要節點城市軌道交通一體化、跨城交通公交化、核心站點樞紐化建設。

三是完善支持居民進行住房改善的配套體系，降低改善的制度成本。例如，可以探索“養老換租”模式，對于遠郊公共性租賃住房可探索新型運營模式，鼓勵與中心城區有房家庭（主要針對退休老年家庭）進行換租，即有房家庭與租賃住房開發企業簽訂協議，在一定期限內將其住房交給企業，同時企業將遠郊共偶功能性租賃住房提供給換租家庭居住養老，企業定期向換租家庭返還一定比例的租金收益，具體視協議簽訂情況而定。通過“換租”的創新性運營方式，可以更有效地盤活郊區可開發閑置土地資源，并結合良好的環境條件，適當增配或改善養老配套設施，既可滿足老年家庭在自然條件良好區域養老的愿望，又滿足新市民在工作地就近居住的需求。此外，應適當增加改善型住房供給，從降低二套房貸款利率的LPR加點下限、優化首套房認定機制和降低交易稅費等方面入手，降低居民進行住房改善的制度成本。