國土空間規劃下的深圳TOD創新開發研究

劉錦濤　陳偉新　陳辰

【摘要】隨著《深圳市國土空間總體規劃（2020-2035）》的頒布，面對土地資源、能源以及環境容量的多重制約，公共交通導向的開發（以下稱TOD）將成為深圳謀求城市可持續發展的重要戰略。本文通過分析《深圳市國土空間總體規劃（2020-2035）》中對TOD理念在深圳未來發展的指引，結合深圳以福田樞紐、清水河樞紐在內的諸多實踐創新實例，探討國土空間規劃下深圳未來以軌道交通樞紐為支點的TOD導向開發實踐將出現的轉變，為深圳今后發展提供一定的參考。

【關鍵詞】深圳;TOD;國土空間規劃;創新

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.14.009

引言：

恰逢“十四五”開局和深圳“雙區”疊加發展之年，《深圳國土空間總體規劃（2020—2035）》（草案）（以下稱“深圳新國規”）這一重要的綱領性文件在今年6月公布，描繪了深圳包括定位目標、空間開發保護格局、綜合交通等在內的未來15年城市發展戰略藍圖，為深圳未來發展方向定下總基調。深圳交通規劃和空間立體開發利用作為“深圳新國規”重要專項，均提出“以軌道交通為主體”、“按照TOD模式進行綜合立體開發”等主要發展戰略，這是依托深圳現今已成熟的軌道交通網絡和樞紐體系做出的決策部署，表明以軌道交通樞紐為主體進行的TOD理念將作為未來深圳城市發展的重要指引。作為城市空間復合高效拓展、交通土地協同開發的重要推動力，TOD理念在深圳的實踐應用將隨“深圳新國規”出臺進入實質變革階段。因此，“深圳新國規”中對深圳依托軌道交通樞紐為主體的TOD導向周邊片區開發（以下稱TOD樞紐開發）的具體指引有哪些？TOD理念在深圳有何創新實踐？在新體系下未來TOD理念在深圳實踐中將會出現哪些轉變？這都是深圳未來選擇TOD導向開發作為主要發展思路亟待探討回答的問題。

1、國土空間規劃的指引

1.1 國土空間規劃的精神內核

發文建立已兩年有余的國土空間規劃體系已成為我國國家空間發展新的行動指南，是今后城市各類開發保護建設活動的基本依據。新體系建立的核心目的是為了高效利用、開發、保護、管理國土空間，破除原有多規交叉沖突、資源低效閑置等弊端，以推進生態文明建設、實現區域與城市高質量發展目標、促進國家治理體系與治理能力現代化。因此，國土空間規劃的精神實質是通過“多規合一”的手段對總體全要素管控國土空間發展，堅守生態文明底線，探索土地高效利用渠道，并重構規劃體制機制，實施分級傳導管控，最終達到城市可持續高質量發展的總目標。

1.2“深圳新國規”對TOD的戰略提升

值得注意的是，本次“深圳新國規”中多處提及軌道交通建設和TOD開發：一是在“構建城市開發新格局”中，通過“復合交通骨架為支撐”，推動形成“功能差異化分工協作的多中心空間格局”，促進各資源要素在全市各功能中心節點“高效便捷流動”;二是在“堅持國土空間開發利用”中，“推動交通樞紐及周邊地區按照TOD模式進行綜合立體開發”，“促進地下空間的立體化開發”;三是在“居民出行便捷高效”中，“建成1000公里以上的地鐵網絡，實現都市核心區與外圍城市功能中心45分鐘可達”（圖1）。

目前，只有深圳市將TOD發展戰略納入到城市新出臺的國土空間規劃中，在全域公共交通化趨勢下，以軌道交通樞紐為主體的TOD導向開發將作為城市發展的重要內容（表1）。在存量發展和全域空間體系構建的背景趨勢下，“深圳新國規”對未來TOD開發提出具有“全域性”、“分化性”、“立體復合性”的總要求，將TOD理念從原有部分小范圍區域的開發理念層面，猛然上升到推動城市空間高效開發、盤活存量空間和引導全域結構功能體系有序建立的重要戰略層面。

2、TOD轉變與深圳創新

2.1 轉變：從郊區開發理念到重要發展戰略

2.1.1 TOD起源到國內應用：隨發展需求而嬗變

自TOD理論為應對遏止美國城市郊區蔓延提出之日起，到全球化推廣過程中被世界各國結合自身城市實際需要產生不同側重的理論應用，再到引入國內進行“本土化”的研究實踐，TOD理論內涵隨著各類城市的實踐應用不斷變化（表2）。在國內城市實踐中主要用以應對城市高密度人口引發的高密度蔓延帶來一系列的城市問題。在TOD本土化研究實踐過程中，隨著國內經濟發展進入存量時代，TOD開發側重也隨之改變。增量時代隨著城市外拓需求和軌道交通的普及，TOD主要目的是超前開發引導城市發展方向和建立外拓支點;而存量時代TOD應用場景由城市外拓新開發轉為內部再開發，以深圳為代表的資源限制型城市利用TOD主要目的轉為提升低效土地使用，盤活存量空間，實現空間集約高效利用和片區優化轉型、引導構建合理城市空間形態（表3）。

2.1.2理念戰略提升：可持續發展的必然選擇

深圳國土空間規劃的編制出臺開創性地對TOD理念作為未來城市重要戰略，并綜合了交通和空間體系構建做市級層面的統籌考慮。不僅體現了國土空間規劃的統一管控開發的實質，以及基于深圳高強高密人口快速發展，需要通過某種統一開發模式破解城市發展面臨棘手問題、實現城市可持續發展所做出的必然選擇。

據2020年交通數據公報，深圳當年高峰期公共交通分擔率提高至62.6%，其中軌道交通客流量占總量的53.9%（數據來自深圳市交通運輸局），這從一定程度上反映了近年來深圳“交通先導” “公交都市”的發展戰略取得一定成績，也間接表明TOD在深圳軌道交通樞紐周邊空間的一系列實踐應用具有正向意義，體現TOD在微觀層面上促進重要功能空間與快捷交通站點的融合聯結、推動片區各資源要素的快速流通上的積極作用。但以往各TOD樞紐開發具有獨立性，忽略了同在一個交通體系內的既定事實，“深圳新國規”將各TOD樞紐開發做宏觀層面的規劃布局，從全市域層面審視多個樞紐片區開發形成的整體格局，跳脫出TOD以往僅在微觀層面的開發局限，強調樞紐片區之間優勢互補協同發展，配合軌道交通全域化建設，TOD開發由點及面地向全市域推廣，TOD作為存量時代城市空間高效復合利用的“開發邏輯”，推動全市范圍內的資源再整合。相較于以往存量更新不同，通過上層規劃在宏觀做整體調控后的各TOD樞紐開發，發展目標更為明確，分工協作更為清晰，能有效規避以往各樞紐片區孤立發展導致功能重合導致資源浪費相互競爭的情況。因此，“深圳新國規”對TOD的指引，意在尋求未來深圳存量空間的更新路徑，意在探究下一階段城市發展的運作模式，意在摸索城市未來可持續發展的創新道路（圖2）。B7AFA16B-C8CF-4C2B-83E0-CD4390CFB650

2.2 創新：軌道交通樞紐的“先行先試”

2.2.1 軌道交通樞紐支撐空間格局構建

“深圳新國規”構建“一核多心網絡化”的空間格局中提到的打造多個城市功能中心和功能節點、空間網絡聯系均是依托發展事實對深圳全市域軌道交通網絡及樞紐提出的切實需求（圖3），結合深圳現有及在建樞紐布局（圖4），可以發現功能中心節點與樞紐布局情況基本重合，表明城市空間格局要在軌道交通樞紐的支撐下構建。以往謀劃建設的軌道交通樞紐及其TOD實踐成為深圳未來以TOD為主導發展的事實支撐。

自羅湖站的綜合改造，到福田樞紐和深圳北站的建設，再到現今光明城、西麗、清水河、坪山等樞紐的遍地開花，深圳在短短二三十年內建設多個軌道交通樞紐（表4），不僅貫徹執行了當初“建地鐵就是建城市”的發展策略，還結合城市實際發展趨勢、樞紐所在區位及功能，探索TOD樞紐的實踐創新的先行探索。例如與福田中心區一同規劃的福田樞紐，現今成為國內唯一一個深入中心城區地下，與CBD中心形成復合發展的樞紐，由此福田中心區得以借由福田樞紐高能級支撐其TOD高密開發，實現中心區功能隨著高鐵速度輻射全國;清水河樞紐被創新性地嵌入老舊物流園區，以新型產業和現代物流為導向實現片區轉型升級，借由城際輻射省內其他城市;深汕特別合作區超前謀劃區內樞紐體系，建立多個軌道交通樞紐與深圳便捷聯系，更好地承接深圳產業轉移，推動深圳人口資金技術向區內流動，實現兩地資源共享[1];正在建設中的西麗樞紐，配合城際西麗站及城市軌道交通，補充完善對外交通體系，將南山留仙洞片區接入城市發展快軌[2];區級的前海樞紐將統籌前海創新合作區開發，打造“高密軌道+宜人慢行”交通模式，探索超高密度CBD的TOD開發模式和區域TOD體系構建模式[3]，結合日前前海擴區政策新機遇，為前海創新合作區深化改革提供強大支撐。

2.2.2福田樞紐：直達福田CBD中心地下

借由福田中心區規劃對福田樞紐的超前謀劃，中心區在建設之初就預留了空間，使得福田樞紐直通城市中心地下，實現與中心區CBD立體復合開發，是目前國內唯一一個將TOD樞紐與商務中心結合的軌道交通樞紐，結合周邊其他線路地下空間一體化布局，形成以福田樞紐為主，聯結其他站點為輔的綜合樞紐體系，深化交通樞紐與城市功能空間融合，提升樞紐能級和影響范圍（圖5、6）。福田樞紐由國鐵、城市軌道交通快線和普線組成（圖7），從樞紐出發最遠能實現一小時通達省內其他城市，最快40分鐘能抵達機場。高鐵加持與深入中心提升了福田樞紐能級，支撐中心區空間高強開發、功能高度混合集中帶來的巨大交通需求，也使福田商務及公共中心區的輻射范圍由市域擴展為至全國（圖8）。

2.2.3 清水河樞紐：在物流園區實現TOD開發

作為羅湖區最后的價值洼地（圖9），筍崗清水河片區因其功能落后、鐵路阻隔等消極因素導致片區成為發展滯后區、交通陰影區（圖10）。憑借深汕高鐵、城際在此設站契機，新一輪軌道交通線網規劃中有多條城市軌道線路與之交匯形成樞紐（圖11），為舊物流園區如何發展提供“TOD”這一新答案。清水河片區雖然被周邊多個功能中心環繞，但是鐵路高架阻隔及原有物流園區的長期占據，使得整個片區與周圍功能板塊聯系不暢，交通成為發展最大阻礙，若僅靠傳統更新模式則不能從根本解決片區發展問題，更容易產生引入功能與原有功能的沖突。使用TOD理念嵌入軌道交通樞紐對舊物流園區進行開發，目的是重構片區空間功能發展架構，提高片區可達性來實現地塊價值升級，促使傳統落后產能清退轉型，為新功能引入提供環境。

根據規劃，清水河將以新型產業、現代物流為主導接入城市整體發展：對內，將新型產業的研發、辦公、展示、體驗、零售等全周期需求在樞紐步行舒適范圍內滿足解決（圖12、13），極大提升運轉效率;對外，依托軌道交通樞紐與外部便捷聯通，拓展產業片區服務范圍，為新型產業發展提供強勁人流等資源支持，助力產業向好發展的同時吸引人群集聚，為交通系統培育穩定客流，交通與片區開發形成穩定的共生關系。綜上，清水河樞紐的實踐將TOD樞紐開發應用在了非傳統功能片區的轉型升級上，拓展了TOD理念應用邊界，表明深圳開始探索以再開發片區需求為導向的TOD實踐模式，片區圍繞樞紐進行TOD開發過程中開始考慮自身發展在城市戰略全局中扮演的角色任務。

2.2.4 深汕合作區樞紐：多極樞紐參與新城體系構建

深圳市深汕特別合作區（以下簡稱“合作區”）作為深圳跨越發展的新區，在新編制的深汕合作區國土空間總體規劃（以下簡稱“深汕新國規”）中，從深圳都市圈的發展角度，明確合作區的“公交都市”發展戰略，通過與新區建設同步謀劃兩地聯結的軌道交通系統，構建以多個軌道交通樞紐為主體，結合生態、產業發展導向的新城公共交通體系，合作區探索以樞紐為中心開發建設城市，真正實現公共交通參與城市開發與空間體系建構（圖14、15）。合作區規劃以“五站四港”對外多樞紐體系，錨固城市空間，各能級樞紐服務各類功能區塊：深汕高鐵樞紐與城市中心商務辦公片區復合開發，對接快速通達廣深城市的商務需求，結合城際樞紐與各組團公共服務中心開發，對接與周邊城市日常生活需求（圖16）;各城際樞紐結合規劃對自身組團賦予的功能有目的地進行開發對接，如西部組團規劃為先進產業制造區，則鵝埠城際樞紐將以科創為主要開發目標，打造科創產業型TOD樞紐，保證相關產業用地及配套設施的一體化開發（圖17）。

結合“深汕新國規”中提出的“建設深圳都市圈副中心、創新發展的山水田園新城”的總體目標，合作區通過生態、產業TOD樞紐開發協調管控區域內各空間要素布局，將生態、產業等任務納入TOD樞紐開發范疇內，形成多維度開發目標，以公共交通為首引領各要素布局，響應了國土空間規劃全要素開發管控的特征?？偟膩砜?，合作區以多極TOD樞紐開發結合功能主導加強樞紐之間差異化分工協同發展，保證合作區快速啟動并承接深圳產業轉移，形成都市圈外拓發展中的重要支點。B7AFA16B-C8CF-4C2B-83E0-CD4390CFB650

3、深圳TOD導向開發未來趨勢

3.1 契合深圳特征的TOD樞紐開發體系構建

綜合上文分析，本次“深圳新國規”對TOD理念的戰略提升實質是為了探尋深受資源、空間約束的城市未來可持續發展之路，緩解有限土地空間與持續快速發展的供需矛盾?，F今的深圳，經過多年存量發展，城區普遍形成高強高密的空間格局，可供更新轉換的存量空間所剩無幾，目前不斷完善的城市軌道交通線路及樞紐建設成為城市空間內為數不多的“變量”。

針對深圳這一城市發展特征，“深圳新國規”中“功能差異化分工協作的多中心空間格局”的目標未來將通過TOD樞紐開發體系構建來實現：對接空間體系規劃確定TOD樞紐開發體系，高能級樞紐引領城市中心區綜合發展，中低能級樞紐引領組團中心專項差異化發展。目的是引導形成分工協作的有序城市空間體系，明晰以往城市空間各功能組塊模糊的發展方向，以便于疏解各自非靶向功能，實現區域功能細化專精，為目前存量空間再次更新轉換提供方向。

未來，TOD樞紐開發體系構建將會對目前所有TOD樞紐進行能級規劃，結合其本身樞紐交通資源、所在片區現狀、規劃賦予職能等因素進行樞紐分級分類，制定各類型TOD樞紐發展目標及標準;其次對于TOD樞紐之間的差異化分工協作進行統籌考慮，形成樞紐片區優勢互補協同發展態勢（圖18）;最后根據規劃，有序清退疏解不屬于TOD樞紐片區的功能，引入并細化靶向功能，實現TOD引領功能片區存量空間導向更新。

3.2 存量更新的TOD開發成為主旋律隨著公共交通全域化推進，深圳未來將會有更多軌道交通樞紐及站點“嵌入”城市已建區，為城市存量空間帶來發展機遇，因此深圳未來存量空間更新將越來越多由TOD理念主導。相較于原有更新模式，TOD主導的存量更新增加了交通維度，在城市物質空間的更新基礎上將更新功能通過交通聯結到城市功能模塊中，保證更新空間后續發展活力。因此與存量更新相關的土地整備、多方利益統籌等工作需要與TOD樞紐規劃開發進行對接，保證更新空間的一體化開發。依托深圳特有的更新單元機制，以龍崗區為例，其探索出“TOD+更新”一體化統籌模式，結合站點服務范圍、現狀權屬、規劃道路等相關條件劃定一體化統籌單元，制定更新時序，圍繞TOD開發要素明確拆除重建、綜合整治等多種更新方式進行一體化規劃，并給予特別政策保障片區更新予以實施落地[4]。

結語：

從經濟特區到特色社會主義先行示范區，深圳一直肩負著先行探索、創新實踐的職責砥礪前行，深圳僅用20年的時間就建立起較為成熟的軌道交通體系，TOD導向開發將是深圳城市空間高速高密度發展的必然選擇。一方面通過交通樞紐作為支撐點，TOD從土地與交通協同層面積極響應交通體系，將其中的交通樞紐轉化為功能節點，達到謀劃交通布局就是謀劃城市布局的目的，同時樞紐周邊成熟的城市開發也將出現反哺效應，提升樞紐輻射能級;另一方面，多元豐富的TOD開發模式順應快速變化的深圳特征，樞紐帶來的片區高可達性間接提升空間效益門檻，在原有功能衰退時能及時實現低效空間的騰退更新，通過TOD樞紐輻射范圍內有限空間不停轉換激發城市活力。此外，隨著高密城區的軌道交通樞紐周邊地區的TOD開發，保證最大化降低對城市干擾影響的相關技術將成為未來TOD樞紐開發面臨的需求。

借由本次深圳國土空間規劃將TOD理念提升至前所未有之高度，指出其意在尋求久受資源限制的深圳存量更新的可持續發展路徑，之后結合實例梳理深圳現今以軌道交通樞紐為主體的TOD開發創新實踐，探討了未來在國土空間規劃體系下深圳TOD開發將會向分級分類方向成體系開發和以存量更新TOD開發為主的趨勢發展。為今后深圳發展提供一定參考，也為國內其他城市發展分享深圳結合自身情況做出的實踐探索經驗。

參考文獻：

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[4]劉燁，唐娟娟.基于空間存量優化的“TOD+更新”一體化統籌單元研究——以深圳市龍崗區為例[J].交通與運輸（學術版），2018（z1）：6-10，27.B7AFA16B-C8CF-4C2B-83E0-CD4390CFB650