北京軌道交通引導的城市一體化規劃建設實踐

李慧軒　楊志剛　馮雅薇　劉斌

【摘要】北京市的軌道交通建設在國內始終保持著領先地位，而且也是最早在軌道交通一體化領域開展探索的城市。近年來，伴隨軌道交通建設的快速推進，北京市在軌道交通一體化規劃領域開展了大量工作，取得了一定成效。通過對北京市軌道交通引導下的城市一體化規劃建設3個發展階段的全面回顧和總結，梳理軌道交通與城市一體化規劃、建設及運營等方面實踐積累的經驗。結合北京的城市發展定位與要求，規劃實施推進角度闡述新時期北京軌道交通一體化規劃建設的創新探索，可為新時期高質量、可持續推進軌道交通與城市一體化規劃建設提供借鑒。

【關鍵詞】北京軌道交通;一體化;TOD

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.14.005

引言：

為應對日益嚴重的城市問題、提高城市的可持續發展能力、保持城市的綜合競爭力，幾乎所有的大城市都把大力發展以軌道交通為核心的公共交通優先戰略，作為城市發展的基本策略。北京市的軌道交通建設在國內始終保持著領先地位，而且也是最早在軌道交通一體化領域開展探索的城市。近年來，伴隨軌道交通建設的快速推進，北京市在軌道交通一體化規劃領域開展了大量工作，取得了一定成效，但也暴露出一些問題。通過對北京市軌道交通引導下的城市一體化規劃建設3個發展階段的全面回顧和總結，梳理軌道交通與城市一體化規劃、建設及運營等方面的創新探索，為新時期高質量、可持續推進軌道交通與城市一體化規劃建設提供借鑒。

1、北京市軌道交通一體化規劃建設發展回顧

城市軌道交通作為城市綜合交通體系的骨干體系，其快速建設對城市社會經濟發展起到了巨大的推動作用，北京軌道交通發展對改善交通出行結構和城市布局優化的主要成效有目共睹。北京軌道交通一體化規劃建設工作，逐步實現了公共交通與城市功能的疊合、聚合、整合與融合，已從早期的出入口與周邊建筑一體化合建，逐步擴展至軌道與沿線土地規劃實施協同、車輛基地綜合利用、車站與重點功能區整體重構、站點與周邊地塊綜合開發設計、站點周邊地區地下空間開發利用、樞紐站城一體等多個方面。六十多年來，北京的軌道交通與城市一體化規劃建設始終與城市發展戰略和方向相一致，按照軌道交通一體化規劃建設與城市發展的融合程度，筆者梳理出軌道交通一體化規劃建設在北京的3個發展階段。

1.1 1950-2000：軌道交通功能轉換與城市功能疊合

北京軌道交通建設起初的功能定位為“戰備為主，兼顧交通”，隨著社會經濟不斷發展，其功能定位從早期的戰備保障逐步向城市交通服務轉變。至20世紀末，北京軌道交通線網運營總規模已達54.8公里，受制于軌道交通項目投資量巨大、工程裝備水平不足等影響，北京已是當時國內少有擁有軌道交通的城市，但此時的軌道交通與城市一體化工作停留于單點嘗試，如站點與周邊建筑一體化結合 、鐵路客運站交通功能復合化等，也開始學習國外城市一體化先進經驗，如“軌道+物業”形式的車輛基地上蓋開發。

1.1.1四惠車輛段上蓋開發

在1990年代學習香港地鐵上蓋開發經驗之后，北京市開展了原地鐵復八線（現地鐵1號線）四惠車輛段的綜合利用實踐工作，這是國內首次嘗試建設城市軌道交通設施上蓋住宅。四惠車輛段占地43公頃，總建筑面積120萬平米，其中上蓋部分建筑面積約50萬平。整體分三層，地面一層為軌道工藝層，二層為管線層及結構轉換層，三層為上蓋建筑層，含8棟高層住宅、17棟中高層住宅、18棟多層住宅以及配套的中學、小學、消防中隊、小區門診部等公共建筑。

四惠車輛段上蓋開發項目雖然最終實現了成功建設，但受制于認知能力、操作經驗、技術水平的局限，該項目仍存在著諸多問題，如：因極高的萬用平臺成本與受限的容積率，導致預期的土地反哺效果沒有實現;巨型高地引發的交通組織便捷度較低;缺少設置綠化環境與預留條件;噪音、震動等聲污染缺少控制;上蓋形式導致軌道工藝使用不經濟;以及由于界面不清導致的土地出讓、權屬投資切分、后期管理運營等歷史遺留問題。

1.2 2000-2008：軌道交通與沿線土地功能聚合

從21世紀初至奧運前，改革開放后市場經濟的快速發展使國力日益昌盛。北京2004版總規提出了“根據城市總體布局，積極推廣以公共交通為導向的城市開發模式（TOD），優先建設聯系新城的大運量快速公共客運走廊，依托走廊發展新城，”以及“加大政府對公共交通的投資力度，積極吸引社會投資，加速發展軌道交通和地面快速公共交通系統”的新思路。以奧運會為契機，北京大力推動軌道交通建設，為解決軌道交通規劃建設與城市用地規劃設計在各自深化的過程中存在關系脫節、軌道周邊用地功能與建設要求不協調、交通設施與城市用地建設時序不匹配、系統綜合效益降低等問題，北京市啟動了城市土地使用與交通協調發展研究、沿線土地優化規劃、車站地區整體規劃設計等相關工作。

1.2.1軌道沿線土地優化規劃

為了保證軌道交通與沿線土地利用有機結合，提高軌道交通資源的綜合效益，北京對中心城的4、5、9、10號線和亦莊、順義、昌平、房山4條郊區線進行了軌道交通與沿線土地利用的規劃研究工作，結合政府、企業的各類需求，對相關線路的沿線可儲備土地資源進行了篩查分析。

通過優化軌道交通站點周邊用地功能，對軌道站點周邊土地利用的研究方法和規劃模式進行了有益探索，對照北京舊城、舊城以外的中心地區、邊緣集團、新城等不同區域的整體發展要求，分別提出以土地使用強度和土地使用功能為核心涵義的站點周邊土地利用模式，以期引導城市空間布局和開發建設的合理發展，形成軌道交通與土地利用的良性互動，同時發掘土地的開發改造潛力，為軌道交通建設融資創造條件。

1.2.2車站地區整體規劃設計

基于沿線土地優化規劃，對近期建設的重點車站地區進行了整體規劃設計。此項工作共選取9號線豐臺南路站、大興線西紅門站等15個車站及區段開展車站地區整體規劃設計，重點在土地利用、交通組織、車站核心區一體化設計等方面進行規劃研究與實踐。70C52C8D-C4D9-4E02-BF51-318A176D9867

以北京地鐵9號線豐臺南路站及周邊地區的整體規劃設計為例。通過規劃創新和深入設計，強化車站地區在區域的公共中心職能，提升區域的交通條件、服務功能和環境品質，通過引進先進的設計理念，提出了“多層組織、多維整合、步行導向、高效換乘”的交通發展策略。創造以人為本的、安全、便捷、舒適、高效的公共交通條件，提高軌道交通和周邊土地的綜合效益。

1.3 2009-2019：軌道交通與城市多元規劃功能整合

奧運之后北京城市地面交通擁堵情況愈發嚴重，以優化城市空間結構和緩解交通擁堵為目標，北京持續加大軌道交通建設力度，軌道交通建設與一體化工作進入高速增長階段。至2019年底軌道交通里程已增至699.3公里（不含市郊鐵路），這一時期年均增長里程約40公里，已基本形成“方格網+環型+外圍放射線”的軌道線網形態。由于軌道交通建設速度空前提高，在通車關門時間倒逼下，留給精細化設計的周期一再縮短。時間緊、任務重，需要“文火慢燉”反復推敲協調的一體化工作受到極大挑戰。

為了有力把握軌道交通發展的重要歷史機遇，推進軌道交通場站與周邊用地一體化規劃建設，北京市接連出臺《北京市人民政府關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的實施意見》《關于加強北京市軌道交通一體化規劃的工作方案》《關于加強軌道交通場站與周邊用地一體化規劃建設的意見》等指導性政策。進一步明確建立軌道交通建設土地綜合利用機制，對土地利用資源條件具備的新建軌道交通場站，劃定綜合利用范圍，對軌道交通站點及周邊、車輛段上蓋及地下空間進行土地綜合利用，相關收益全部封閉運作，用于反哺軌道交通建設。

在線路規劃方案階段增加沿線用地梳理，總體設計階段增加一體化總體單位與專篇，專題的編制、審查正式納入軌道交通規劃設計流程。結合軌道交通線路和車站規劃設計方案，同步研究軌道交通場站及設施的用地需求和相關規劃控制要求，并在控制性詳細規劃層面加以落實。以線路為單位，將站點一體化劃分為附屬設施與建筑結合、通道連通、車站剩余空間利用、車輛段上蓋開發等類型。分類確定主體要素、技術要素、程序要素，并加強規劃研究過程中與各區、各部門的溝通。

這一時期的軌道交通一體化內涵得到進一步拓展，包括與周邊建筑、地下空間、環境景觀及交通接駁設施進行一體化規劃設計，已經逐步將工程設施建設轉變為帶動重點功能區優化提升、舊城風貌保護、社區設施完善、城市交通改善的重要契機。

1.3.1車站與重點功能區整體重構

圍繞站點的建設與改造，對重點功能區的功能強化、改善環境品質、塑造城市形象、提升城市競爭力有重要意義。典型地區包括國貿CBD區域、未來科學城一期、通州運河商務區等。

以東大橋站為例，東大橋站地處北京商務中心區（簡稱“CBD”）西北門戶，是城市副中心與首都功能核心區之間的重要節點。該地區功能復合、交通復雜，四條城市主干路在此交匯，是北京市少有的規劃四線換乘車站，包括地鐵6號線、17號線、CBD線、平谷線。東大橋核心三角綠地的建設以廣場、綠地為主，可為周邊辦公及居住人群提供良好的公共空間，同時通過道路斷面優化，增補紅線內綠地空間，加強東大橋廣場綠地與周邊地塊的聯系，形成連續的開敞空間。

基于東大橋地區的區位獨特性、功能多元化等特征，研究采取“縫合”的方法，轉變原CBD規劃對于東大橋地區交通節點的功能定位，建設富有活力的國際化“城市客廳”，通過公共空間的營造，為市民和游客提供舒適、共享的休閑場所。

1.3.2軌道與地下空間利用

軌道的建設為改變沿線建筑物配建的孤立地下空間、構建地下空間網絡創造了絕佳條件。雖然相關法規、機制尚不健全，但北京圍繞軌道站點地下空間一體化仍進行了有益探索。典型站點包括常營站、望京站等。

以6號線常營站為例，市政府統籌立項、規劃、投資、建設、資產與權屬劃分等各個環節，對界面與權責進行了清晰界定，有力推動了軌道地下空間一體化綜合利用。在規劃方案中前置考慮了出入口形象、交通減壓等惠民因素，最終實現全部7個出入口與商業設施無縫連接。通過市政道路下的地下空間開發（C區），連通兩側商業地塊的地下商業，形成規模較大的地下空間，創造一個富有活力的立體城市地區。該地下空間實現了與軌道交通站點同步規劃、同步設計、同步實施。

通過提供多種路徑選擇方案，在保證乘客能快速疏散的前提下，乘客也可選擇進入周邊商業空間，減小地鐵客流對地面交通的沖擊。同時通過設置室外下沉庭院和超高站廳，盡可能的為乘客營造一個快捷、舒適、愉悅的空間感受。

1.3.3舊城特定條件下的一體化協同

首都功能核心區的發展重點是對存量空間資源的功能重組和更新改造，受限于交通環境復雜、地下管線遍布、現有站點及周邊單位林立密布，一體化工作有其獨特約束。按照“地上地下空間統籌、基礎設施與公共服務設施統籌、風貌保護與民生改善統籌”的工作思路，將二環內的站點一體化工作定位為帶動舊城公共設施完善、提升空間品質、促進風貌保護的重要契機。以首都機場快軌北新橋站一體化為例，通過梳理用地權屬、道路紅線、地下管線等要素，從交通組織、功能融合、建筑風貌、環境景觀方面進行了整合。結合上位規劃要求與公共參與分析了地區需求，對車站設計方案進行了增設外掛站廳、附屬設施消隱等優化工作，極大地改善了乘車便利性與舒適度。

1.3.4車輛基地綜合利用重啟與深化

基于對四惠項目的持續反思，重啟后的郭公莊、五路、平西府車輛基地綜合利用項目對之前存在的交通組織、綠化條件、污染控制均有不同程度改善，其投資收益對軌道交通建設形成較好反哺，也梳理出了在現行體制下綜合利用工作相對完整、從符合各項規章在制度層面可操作的基本流程。

以10號線、6號線共用的五路停車場為例，車輛基地占地約22.4公頃，建筑面積32.99萬平米，是集城市軌道交通停車場、居住、商業為一體兼顧各種交通換乘方式的軌道交通上蓋綜合開發項目，同時也是北京目前已建車輛段開發項目中規模最大的商業辦公類項目。經過探索嘗試，五路停車場在綠地率、人防、消防工程等進行特殊處理實現了項目落成。70C52C8D-C4D9-4E02-BF51-318A176D9867

2、 新時期軌道交通一體化工作探索

如上所述，北京軌道交通一體化規劃建設工作已經走過了3個階段的發展歷程。北京將不斷深入學習貫徹習近平總書記北京重要講話精神，圍繞“四個中心”、“四個服務”推動首都高質量發展，使軌道交通一體化規劃建設工作成為保持城市活力、推動首都高質量發展的重要舉措。

總結大量既有案例發現，成效較好的項目均為一事一議研究確定，大多數項目的痛點和難點仍在于實施操作層面，具體包括：與法定規劃銜接、規范化審批、資金分劈、實施界面劃分、效果評估等。為此，通過借鑒其它城市的成功經驗，在國土空間規劃體系重構的新時期和城市轉型存量、減量發展的新背景下，北京為一體化工作逐步建立完整的綜合框架，將軌道交通與土地利用協調互動的原則貫穿各部門、各階段的規劃、設計、管理工作之中。

2.1 強調上位規劃引領，政策實踐并行

基于《關于加強軌道交通場站與周邊用地一體化規劃建設意見》，研究相應實施細則，將涉及一體化規劃、實施、土地征收儲備供應直至不動產登記的全流程進行了詳細界定，針對一體化規劃流程中的關鍵環節制定了詳細的審查管理辦法。與此同時，還在同步研究制定《線路一體化專項規劃編制辦法》、《場站一體化規劃綜合實施方案》等任務，提出不同階段一體化工作的關注重點與成果要求。

為了探索一體化工作落地路徑及政策集成，推動軌道交通與城市更新一體化開展，北京市提出軌道微中心規劃建設要求，并結合站點在線網中功能定位、交通級別、周邊用地、區位條件等因素篩選出了第一批微中心，現已獲得市政府批復，作為近期一體化項目級重點抓手。

2.2 編制技術要求，強化技術審查

從總體規劃到詳細規劃和實施方案階段，用地規劃設計部門和軌道交通設計部門根據規劃不同的深度要求，在相應設計內容上相協調，共同推進方案不斷深化。研究編制若干一體化相關標準導則，如《北京軌道交通車輛基地綜合利用規劃設計指南》《北京軌道交通車站便民服務設施規劃設計指南》《城市軌道交通車輛基地上蓋綜合利用工程設計防火標準》《微中心一體化規劃設計標準》等。為將一體化技術成果納入法定規劃，北京已在國土空間規劃街區指引與街區控規階段明確軌道交通一體化規劃環節與內容要求，包括一體化范圍的通則性管控與微中心的精細化管控要求，并在市級層面進行專項審查，確保規劃要求準確傳導，實現了國土空間規劃與軌道交通規劃的有效銜接、互動。

2.3 進一步常態化工作協同，統籌組織、監督、評估與宣傳全過程

北京市成立了由主管副市長牽頭的軌道交通線網及一體化規劃工作專班市級聯席會議制度，形成了市區兩級專班、部市對接平臺，并由市政府副秘書長定期調度。同步建立市區兩級聯絡人與信息報送制度，由各委辦局、各區政府、建設主體和設計單位抽調專人搭建工作平臺，負責統籌推動本單位涉及一體化相關事務，細化責任臺賬，實現項目化推動。并將以年度為單位，評估工作計劃的實施完成率、既有站運行效果等方面，以優化下一年度工作任務。

結語：

通過上述總結可知，北京在軌道交通一體化領域已經做了較多實踐探索，針對新時期發展要求，也在自上而下地有序推進一體化規劃實施，但工作仍在繼續。未來還需在存量、減量發展背景下不斷深化系統性融合、平臺化推進、公眾式參與、智慧化治理等方面的創新探索，以軌道交通構筑功能層次完善的城市中心體系明確發展重心;依托一體化準實時監測平臺整體謀劃廣域與站點層級的一體化工作推進;不斷協同政府、公眾、業主、規劃設計師等各方群體以共創精神實現發展愿景;以更先進的智慧技術手段提升人民群眾幸福感;最終實現城市與軌道交通的高度耦合，促進城市、軌道雙系統高質量發展。

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致謝：

本研究受GEF6期城市層面以公共交通為導向的城市發展（TOD）戰略的制定與實施【北京】項目資助。

周恩來總理曾對軌道一體化提出寶貴意見“地鐵出入口要因地制宜，要與周圍環境相結合”，最終使得地鐵1號線南禮士路站東北口與國家海洋局大樓實現合建。70C52C8D-C4D9-4E02-BF51-318A176D9867