土地混合利用視角下的軌道交通TOD規劃策略研究

王蕊

【摘要】土地混合利用是TOD發展模式的重要特征，本文以土地混合利用的特征為出發點，從功能混合、高強度開發、空間尺度三個方面分析TOD規劃采取的相應策略;從軌道交通資金籌集的角度，探討軌道站點核心區土地混合利用需要注意的問題，以及站城一體化開發項目中土地出讓的創新機制。通過綜合分析TOD規劃策略，以土地混合利用的視角，在構建TOD規劃編制體系、健全TOD綜合開發配套政策、完善技術標準和規劃管理方式等幾個方面提出若干建議和思考。

【關鍵詞】土地混合利用;高強度開發;資金籌集;TOD規劃編制體系;配套政策

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.14.029

引言：

國內各大城市先后進入了軌道交通大規模建設時期，以公共交通為導向（Transit-Oriented Development， TOD）的軌道交通沿線土地綜合開發，成為各軌交城市的建設熱點。TOD開發對于土地節約集約利用、完善城市功能布局、促進低碳發展，具有十分重要的意義?，F階段國內對TOD的認識和理解存在一定偏差和誤區，甚至有片面的認為地鐵站點綜合體開發就是TOD發展模式。提到TOD規劃并沒有統一的標準，TOD規劃名目繁多，有TOD綜合開發研究、場站一體化城市設計、綜合開發項目控制性詳細規劃等不同類別，存在重視項目實踐，忽視規劃研究和編制的傾向。

TOD發展模式通常集商業、辦公、居住、交通設施于一體，具有典型的土地混合利用特征。但TOD開發并不是簡單的空間混合，需要在規劃策略、空間管理、軌道建設資金籌集等多方面進行深入研究。本文以TOD這種特殊的土地混合利用類型為切入點，探討相應的規劃思路，提出構建TOD規劃編制體系、健全TOD綜合開發配套政策、完善技術標準等方面的建議，供同行交流參考。

1、TOD模式下土地混合利用的概念內涵

1.1土地混合利用的概念

土地混合利用在規劃理論和實踐中被廣泛提及，廣義的土地混合利用是指區域所需的各種功能在同一空間內系統性的結合。狹義的土地混合利用是指同一地塊或建筑物中有兩種以上的使用方式。美國城市土地學會定義的土地混合利用必須至少包含三種相互兼容補益的功能，并且每一種功能都應該是可以吸引大量用戶的基本功能，而非為基本功能服務的附屬功能[1]。

土地混合利用是TOD發展模式的重要特征之一，TOD發展模式是以站點為核心，強調居住、辦公、商業、公共空間等用地的混合使用，與公共交通設施形成有效整合的一體化社區，從而集約土地利用，實現土地利用多樣性，引導城市空間有序增長[1]。

1.2土地混合利用的基本特征

土地混合利用強調功能的集聚與協同，注重高密度、高強度開發，功能集聚與高強度開發是土地混合利用的基本特征，也是提高土地使用效率的有效途徑。

TOD規劃的基本原則為3D原則①即高密度開發（Density）、多元化土地利用（Diversity）和良好的設計（Design），其中多元化土地利用和高密度開發是土地混合利用基本特征的體現。由3D原則衍生出來的5D原則②、八原則③等多種表述，均注重多元化土地利用和高密度開發，其中八原則關于高密度開發的表述更為客觀，即“將土地開發強度和公共交通承載力相匹配”，在TOD規劃中應該引起重視。

1.3土地混合利用的空間尺度

土地混合利用可以發生在各種空間尺度，比如城市、片區、街區和建筑單體等。如果按照區域、街坊和地塊三個層面劃分，土地混合利用發揮的作用有所不同。區域層面的土地混合利用重在完善區域功能，優化空間布局結構。街坊層面的土地混合利用主要是圍繞街坊的功能定位、周邊用地性質和現狀，確定可復合的功能和組合模式。地塊層面的土地混合利用主要是水平方向的用途混合、垂直方向的地上地下空間利用和建筑復合使用[2]。

2015年住建部發布《城市軌道沿線地區規劃設計導則》，將TOD規劃分為城市、線路和站點三個層面開展。土地混合利用在不同空間尺度發揮的作用有所不同，是TOD規劃研究的重要因素。城市層面強化公共交通支撐和引導城市土地使用的開發模式。線路層面確定軌道沿線片區與站點周邊地區的功能定位、建設規模、交通設施及其他公共設施等要求。站點層面以促進軌道站點核心區地上、地下空間的一體化利用為主[3]。上述設計導則強調不同空間尺度下土地混合利用所發揮的作用，為構建TOD規劃編制體系打下了基礎。

2、土地混合利用的TOD規劃管控策略

2.1功能混合

功能混合的規劃策略通常是采取定性、定量兩種方式，定性即規定地塊內的允許開發的用途，定量即規定允許用途開發的比例。

卡爾索普為TOD規劃提出了各類型的用地比例，以社區型TOD為例，公建用地占10%-15%、商業中心占10%-40%、居住占50%-80%[4]?！冻鞘熊壍姥鼐€地區規劃設計導則》根據不同站點類型提出允許開發的用途，針對樞紐站④鼓勵商業、辦公、會議、酒店娛樂等功能，不鼓勵居住功能開發;針對中心站鼓勵商業服務業、商務辦公、公共管理和公共服務等功能，居住功能受到一定限制，可以兼容公寓等集約型的居住功能，但開發規模不得超過建設總量的30%[3]。各地編制的TOD規劃中對功能混合也做出相應的要求，如珠三角城際軌道交通場站綜合開發規劃-北滘站，規劃多種類型的混合用地，如交通設施與酒店、商業與住宅、文化設施與商業等。同時規定，在核心區范圍內各類混合用地的面積應占建設用地總面積的60%以上[5]。

2.2土地使用權

功能混合必然帶來土地使用權的多樣化，在空間布局混合的背后是土地使用權的混合，需要研究相應的土地使用權管理措施。針對TOD開發項目而言，在平面和垂直空間采取分層出讓、分層確權的管理方式，是應對土地使用權多樣化的管控策略。

深圳前海灣車輛段上蓋項目，在中國內地首次采用了分層出讓的方式，按照地下空間、地上0-9米車輛段配套設施、地上9米以上綜合性物業開發空間垂直分層，創新了土地出讓方式[6]。各地出臺的軌道交通綜合開發政策中也提出了分層出讓、分層確權的土地供應方式，一般是按照豎向標高設置不同的土地使用權（圖1）。比如西安市[7]、鄭州市[8]軌道交通場站和綜合開發用地使用權實行分層供應、分層登記、分別設立地表、地上、地下建設用地使用權，并按照水平投影坐標、豎向高程確定權屬范圍。

2.3 高強度開發

TOD規劃強調TOD地區與周邊非TOD地區開發強度的差異，往往按照TOD類型和與站點之間的距離提出相應要求。與一般控制容積率上限的原則不同，TOD規劃通?？刂迫莘e率下限或人口密度下限，以提高TOD地區開發建設和人口分布的集聚程度[9]。

《城市軌道沿線地區規劃設計導則》根據站點的分類，為了鼓勵高強度開發，提出了開發強度的下限作為TOD規劃編制指引，比如規劃中心城區超過500萬人的城市，中心站核心區范圍內地塊的凈容積率下限為6，一般站核心區范圍內地塊的凈容積率下限為2.5[3]。上海市通過開發規模平衡轉移的方式，圍繞軌道交通站點形成高強度開發，外圍騰挪用地，布局公共綠地和開放空間[10]。深圳市根據地塊周邊站點的數量，以及地塊與站點間的距離等因素，提供地塊容積率上浮的修正系數，適當提高站點周邊用地的開發強度[11]。

3、不同空間尺度下的資金籌集方式

3.1 與TOD開發相關的資金籌集方式

軌道交通建設需要投入大量資金，票務收入不足以彌補軌道交通建設和運營的成本，地方政府需要給予大量補貼。為了實現軌道交通可持續發展，國內城市大多借鑒香港地鐵“軌道+物業”的經營模式，與TOD開發相關的資金籌集方式主要有兩種：一是在線路規劃層面劃定站點核心區作為籌資用地，通過土地出讓收益彌補軌道建設的巨大成本，比如杭州市[12]、成都市[13]、大連市等[14];二是在站點規劃層面，支持軌交企業參與站城一體化⑤項目的開發，開發收益反哺軌道建設和運營。

3.2 線路層面的軌道站點核心區

軌道站點核心區的空間尺度主要受步行因素的影響，與土地混合利用研究中街坊的空間尺度相類似?？査髌諏OD的尺度定義為以車站為中心，半徑1/4英里（約400米）的范圍?！冻鞘熊壍姥鼐€地區規劃設計導則》提出，軌道站點核心區為距離站點約300-500米，與站點建筑和公共空間直接相連的街坊或開發地塊[3]。各地出臺的軌道交通綜合開發政策中，明確了軌道站點核心區范圍，均是以軌道交通站點為中心，按照站點的等級劃分不同，半徑在200-800米之間不等，比如成都[15]、杭州[12]等城市規定一般站點核心區為半徑500米范圍，換乘站核心區為半徑800米范圍。

由于站點核心區兼具軌道建設資金籌集的作用，在線路規劃層面要關注線位走向和站點選址。綜合分析用地和交通的關系，在有條件的地區，站點盡量選擇在建設強度低，具有開發潛力的用地[3]。鼓勵站點核心區混合開發，適度提高開發強度，提升土地價值，探索通過土地籌集軌道建設資金的途徑。

3.3 站點層面的土地出讓制度創新

站點層面的TOD開發一般包含站城一體化綜合開發項目，軌道交通的“公益屬性”和商業開發的“經營屬性”混合在一個項目中。為了保證軌道交通建設和運營的安全，“公益屬性”和“經營屬性”兩個部分需要做到“同步規劃、同步設計、同步施工”。在現行的土地出讓制度下，如何保證“公益屬性”的劃撥用地和“經營屬性”的招拍掛用地為同一開發主體，是解決問題的關鍵。各軌交城市在土地出讓階段，通過設定土地出讓條件的方式，實現“公益屬性”和“經營屬性”兩部分為同一開發主體。比如杭州[16]、成都[17]、青島[18]等城市的綜合開發政策中，對不具備獨立建設條件的經營性地上開發空間，設定附帶技術能力、建筑設計、施工要求等土地出讓條件。在保障安全的同時，進而實現支持軌交企業參與TOD項目，開發收益反哺軌道建設和運營的思路。

目前附帶條件掛牌是國內TOD項目用地出讓的主要方式。2020年12月，上海出臺相關政策[19]，針對車輛基地上蓋開發項目采用協議出讓的方式，為其他城市的土地出讓方式創新提供了示范。

4、總結與思考

4.1構建TOD規劃編制體系

從土地混合利用的角度分析TOD規劃管控策略，只是TOD規劃的局部內容。TOD規劃的編制要以《城鄉規劃法》為依據，通過對規劃編制層次、規劃管理制度、土地開發利用機制等方面的梳理，研究TOD規劃與軌道交通規劃、國土空間規劃在各個層面有機結合[20]，完善各層次的規劃任務。參照《城市軌道沿線地區規劃設計導則》，以土地混合利用的規劃策略為切入點，提出構建符合我國實際的TOD規劃編制體系的初步設想（圖2）。

4.1.1城市層面

城市層面TOD規劃在編制內容上以軌道交通引導城市發展專題研究為主，編制時序上與軌道交通線網規劃同步。在編制、修訂國土空間總體規劃時，要充分考慮城市層面TOD規劃的引導性策略。城市層面TOD規劃以構建城市公共交通體系為基礎，以軌道交通引導城市發展、優化城市布局為目標，為城市宏觀政策的制定提供參考和依據[3]。

4.1.2線路層面

線路層面TOD規劃在編制內容上以軌道沿線土地綜合開發規劃為主，編制時序上與軌道交通建設規劃同步，規劃成果作為優化、調整控制性詳細規劃的依據。線路層面TOD規劃以軌道站點核心區為基本研究范圍，可以結合實際情況適度擴大范圍，結合軌道交通投融資模式，充分考慮軌道交通建設資金需要，優化線站位布局，挖掘潛力地塊，探索軌道交通可持續發展的路徑。核心區范圍要強化土地混合利用，確定綜合開發地塊規模，依據站點等級重視混合功能的用途限定和開發強度的規劃引導。

4.1.3站點層面

站點層面TOD規劃在編制內容上以站城一體化城市設計為主，編制時序上與軌道交通工程可行性研究同步，規劃成果中的強制性內容納入站城一體化開發用地的規劃條件，體現底線管控職能。站點層面TOD規劃充分考慮開發時序，詳細規定功能與業態布局，確定水平和垂直方向的范圍，為分層開發、分層出讓做好規劃引導。對不具備獨立建設條件的開發空間，加強規劃、建筑、交通、市政工程等多專業的協調，詳細研究設定車站與周邊一體化開發的條件，優化軌道工程方案，支撐軌道工程方案審批，指導綜合開發項目的規劃及方案設計。

4.2健全TOD綜合開發配套政策

各軌交城市可以結合自身特征和政策環境，在資金籌集、TOD綜合開發規劃、土地出讓等方面研究制定配套政策，以便于更好的實現TOD發展模式。

4.2.1探索土地籌資路徑

以軌道交通建設資金籌集為目的，以軌道沿線土地出讓及綜合開發收益反哺為手段，研究制定相關政策，探索利用軌道沿線土地籌資的路徑，推動軌道交通發展。通過政策的形式，將軌道沿線土地作為軌道交通建設籌資用地，加大軌道沿線土地控制力度，做好軌道沿線土地儲備。以政策保障軌交企業參與二級綜合開發，獲取開發收益。統籌土地出讓和綜合開發兩部分收益，作為軌道交通建設的資金來源之一。

4.2.2提升TOD規劃法定效力

加強軌道交通規劃、TOD綜合開發規劃和國土空間規劃的相互協調，出臺相關配套政策，明確不同層次和不同階段TOD綜合開發規劃的編制主體、編制內容，通過政策保障TOD綜合開發規劃納入法定規劃，保證TOD規劃控制要素的法定效力，提高規劃的實施性。

4.2.3創新土地供應機制

對于站城一體化建設項目，建立分層出讓、分層確權的土地供應方式。在土地供應環節，以保證軌道交通建設和運營的安全為原則，研究出臺附帶條件掛牌、協議出讓等靈活的土地供應機制，支持軌交企業參與二級綜合開發，保障軌道交通設施與商業開發項目同步規劃、同步設計、同步施工，實現社會效益、經濟效益最大化。

4.3完善相關技術標準和規劃管理方式

逐步推進TOD綜合開發的法規化和標準化，保障TOD綜合開發的科學性和可操作性。各軌交城市可以以國家《城市用地分類與規劃建設用地標準》為基礎，增加混合用地的類別劃分，加強土地混合利用的規劃引導;細化相關城市規劃管理技術規定，建立靈活的容積率轉移平衡機制，以軌道站點分級為參照，明確“在什么條件下、什么范圍內”鼓勵高強度開發。以軌道交通站城一體化城市設計為基礎，完善規劃管理方式，將TOD綜合開發中涉及一體化開發的強制性內容納入規劃條件，體現底線管控職能。

結語：

土地混合利用是集約、高效利用土地資源的有效路徑，也是當前我國從“增量規劃”轉向“存量規劃”必須研究面對的問題。土地混合利用視角下的規劃策略僅是TOD發展模式一個角度，實現良好的TOD發展模式有賴于資金籌集、規劃技術、政策保障和協調機制等多方面的研究和支持，需要在未來的規劃研究中不斷實踐和探索，以促進TOD理念在規劃編制、開發建設等各層面落實，切實指導城市發展。

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注釋：

1、1997年，塞弗教授提出了TOD規劃的3個重要原則，即高密度開發（Density）、多元化土地利用（Diversity）和良好的設計（Design）。

2、5D原則由3D原則細化而來，包括高強度、高密度（Density），混合度、多樣性（Diversity），公交優先（Distance to Transit），目的地可達（Destination Accessibility），人本、精細的設計（Design）五個方面。

3、八原則即建設步行優先的鄰里社區;優先發展自行車網絡;創建密集的街道網絡;支持高質量的公共交通服務;建設多功能混合的鄰里社區;將土地開發強度和公共交通承載力相匹配;確保緊湊型發展;提倡短勤通行;通過規范停車和道路使用，增加出行便利性。

4、《城市軌道沿線地區規劃設計導則》將站點分為樞紐站、中心站、組團站、特殊控制站、端頭站和一般站六類。

5、站城一體化是指將軌道交通車站和周邊的城市街區進行一體化開發的模式。