“多規合一”背景下的城鄉空間規劃協調

張艷

【摘要】目前，我國已經全面進入十四五發展時期。其中，十四五時期將繼續深化改革，進一步健全與完善全國各省份國土空間規劃體系，以期可以打造科學舒適、綠色生態的城鄉空間格局。為更好地助推城鄉空間規劃協調發展進程，各省市地區應該始終堅持按照“多規合一”部署理念，主動集成國民經濟、城鄉規劃、生態環境保護規劃等多個規劃內容，解決以往各類規劃自成體系以及銜接效果不佳的問題。鑒于此，論文主要立足于“多規合一”發展背景，對城鄉空間規劃協調問題以及優化改進問題進行重點研究與分析。

【關鍵詞】“多規合一”;城鄉空間規劃;協調優化;措施分析

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.14.038

引言：

自我國2003年提出“多規合一”改革試點政策之后，歷經多年建設發展，我國國土空間規劃體系初步建設完全。然而，由于我國國土空間規劃涉及范圍相對廣泛且體系龐雜，在空間規劃格局協調與優化改進方面可能會存在部分滯后性問題。新時期為進一步優化城鄉空間開發格局，助推生態文明建設進程，各省市地區重點結合“多規合一”理念內容，對當前城鄉空間格局構建存在的短板問題進行及時補齊。其中，為消除傳統規劃理念以及空間格局協調優化存在的不足問題，十四五規劃通過強化國家發展規劃統領作用，對城鄉空間規劃協調問題進行有效銜接與優化改進。在此基礎上，通過貫徹落實一系列發展政策以及文件內容，進一步健全與完善了基于“多規合一”的國土空間規劃體系，打造良好的城鄉空間格局。

1、“多規合一”概念內容與發展背景、必要性分析

1.1 “多規合一”概念內容

“多規合一”可以理解為：統籌優化與銜接各類規劃措施如城鄉規劃、土地利用規劃、國民經濟和社會發展規劃、林地與耕地保護等，實現優化空間布局、合理配置與開發利用土地資源等目標而采取的一項措施手段。與其他措施手段不同，“多規合一”需要依托于一級政府一級事權下采取科學合理的措施手段，在統一的空間信息平臺上構建控制線體系，保障空間布局以及土地資源得以合理優化與配置應用。最重要的是，依托于“多規合一”的城鄉空間規劃協調工作在很大程度上可以增強政府空間管控效能以及綜合治理效果，可以有效擺脫傳統工作格局存在的滯后性問題[1]。

1.2 發展背景

近些年來，隨著城鎮化發展進程的持續推進，環境污染問題、土地資源緊缺問題等層出不窮，再加上城鎮化發展背景所面臨的擾動因素較多，如生態環境相對脆弱、城鄉區域發展不平衡等，導致我國城鎮化發展受阻問題十分嚴重。新時期，面對資源環境以及協調發展所產生的嚴峻形勢，我國政府部門主動立足于我國基本國情以及中國特色新型城鄉發展道路，重點針對城鄉空間規劃協調問題進行科學部署，以實現我國長期可持續發展目標。其中，為打造人與自然和諧發展的現代化新格局，政府相關部門對于傳統規劃發展理念所存在的短板問題進行了及時補齊。并通過出臺國家新型城鎮化規劃等一系列措施內容，重點針對城鄉空間規劃協調發展以及生態文明建設問題進行了科學部署。

在理念的延伸表現下，主要通過貫徹創新協調以及開放共享的發展理念，促進生產空間集約高效以及生活空間舒適化發展。在以上種種政策以及發展理念的支持下，“多規合一”發展理念逐漸應用于城鄉空間規劃工作當中?！岸嘁幒弦弧辈渴鹄砟钔ㄟ^主動集成國民經濟、城鄉規劃、生態環境保護規劃等多個規劃內容，解決以往各類規劃自成體系以及銜接效果不佳的問題，具有重要的可行性價值。結合當前各省份地區城鄉空間規劃情況來看，各地區政府部門通過依托于“多規合一”理念，在新型城鎮化以及城鄉融合發展工作中取得了良好成果，為各省市地區高質量發展目標的順利實現奠定了良好保障[2]。

1.3 必要性分析

傳統城鄉空間規劃所面臨的資源高速耗散、空間利用低效等問題比較明顯。再加上各城市地區空間規劃之間所存在的矛盾問題也比較明顯，如規劃內容以及規劃標準不統一，導致最終規劃結果存在明顯矛盾問題。從成因角度上來看，各城鄉發展空間載體存在唯一性特征，對于同一個空間主體而言，各級政府部門需要在統一規范的平臺上完成對空間規劃以及發展訴求的表達分析。

而現行的三類主要空間規劃所存在的規劃內容以及標準不統一問題比較明顯（三類主要空間規劃主要指城鄉空間規劃、土地利用空間規劃以及環境保護空間規劃）。最重要的是，如果上述問題不得到確切解決，各類規劃所存在的自成體系以及銜接失調等問題會越來越明顯。嚴重時，可能會對我國城鄉空間規劃乃至國民經濟發展帶來負面影響[3]。

考慮到我國國土空間涉及范圍廣泛且體系龐雜的影響因素，國家政府部門對于新時期城鄉空間開發格局的構建問題與優化問題進行了統籌部署（國土空間規劃內容如圖1所示）。其中，為實現城鄉空間格局健全完善發展，國家政府部門主動強調“多規合一”理念，通過統籌優化與銜接各類規劃措施如城鄉規劃、土地利用規劃、國民經濟和社會發展規劃、林地與耕地保護等，實現優化空間布局、合理配置與開發利用土地資源等目標。不難看出，將“多規合一”理念引入到城鄉空間規劃工作當中，不僅可以助推國土空間規劃工作順利開展，同時也可以增強政府部門管理效能，具有重要的可行性價值。 見圖1

2、基于“多規合一”背景下城鄉空間規劃協調發展要素分析

2.1 形成“一本規劃”

基于“多規合一”背景下的城鄉空間規劃工作應該以主體功能區規劃為重要基礎。在規劃過程中，需要統籌本地區經濟社會發展規劃以及各類規劃內容，對本地區發展總體規劃進行科學編制與部署，也就是形成一本規劃。其中，在空間性規劃方案的編制上，需要以總體規劃為龍頭，通過協調城鄉規劃、土地利用以及環境保護等空間性規劃內容，穩步開展協調管理工作。需要注意的是，在編制規劃階段，政府相關部門應該對各類規劃的規劃期限以及基礎數據等重要內容進行統一規范，以防止對城鄉空間規劃協調發展效果造成不良影響。

2.2 統一繪制“一張藍圖”

目前，為保障“多規合一”試點工作以及相關建設工作得以順利開展，各省市地區應該積極成立“多規合一”試點工作領導小組。其中，各市縣領導人員應該明確各自的崗位職責以及工作任務，對試點工作推進計劃進行合理貫徹與落實。與此同時，相關負責人員應該對市區范圍內的試點工作指南以及技術規定內容進行規范管理與合理發布。需要注意的是，應該著重針對基礎數據、坐標系以及三類空間等重點內容進行規范管理。并按照國家政府所發布的文件要求以及相關法律法規，科學繪制“一張藍圖”[4]。

2.3 落實發展目標任務

在開展城鄉空間規劃協調管理工作時，相關負責人員應該針對發展目標任務進行重點貫徹落實。在落實過程中，應該根據發展總規中所制定的規劃目標任務，實現資源環境、城鎮建設以及耕地保護等一系列工作的協同發展。并通過采取定量以及定政策等方式手段將上述協同發展內容落實到三類空間協調發展工作當中。這樣一來，可以有效打破長期以來我國空間土地規劃各自為政的僵局。

2.4 健全完善規劃彈性調整機制

健全完善規劃彈性調整機制是有效推進“多規合一”在城鄉空間規劃協調中應用進程的重要舉措。在健全完善過程中，需要在保持城鎮用地總規模不變的前提條件下，對空間布局允許范圍內的用地格局進行彈性調整。舉例而言，可以在城市開發邊界以內劃定“白地”，此類“白地”可以作為城鎮用地空間格局的優先備選地，進一步增強城鄉空間規劃協調效果[5]。

2.5 構建規范統一的規劃信息管理平臺

為促進城鄉空間規劃協調工作得以持續性開展，各省市地區應該結合“多規合一”政策要求以及新時期國土空間規劃需求，構建規范、科學的信息管理平臺。其中，該管理平臺可針對全市范圍內的各類規劃空間坐標體系以及相關數據進行主動收集與整合分析，以切實增強空間信息共享效果。除此之外，為保障業務協同管理效果，可通過采取政務網接入方式對本省范圍內各地區政府部門所涉及到的城鄉空間規劃管理業務進行協同管理，增強政府現代化治理能力。

3、“多規合一”背景下城鄉空間規劃協調問題分析

我國現行規劃體系以及法規要求均是歷經多年的演變發展以及改革建設形成的條例內容，其中，各個規劃體系在內容建設以及慣例應用方面均存在一定特點。而“多規合一”理念的出現與應用打破了傳統各規劃體系各自為政的局面，并對原有條框以及建設內容進行了改進優化，以期可以實現一張藍圖干到底的目標。然而，在融合發展過程中，若想有效打破原有條框并不容易，需要政府部門與多個主管單位之間進行協調交涉，促進城鄉規劃、土地利用規劃、國民經濟和社會發展規劃、林地與耕地保護等工作內容的協同發展。結合近些年的改革發展情況來看，雖然“多規合一”政策理念已然成為我國推進國土空間規劃改革的重要理念思想，并且在多個規劃內容當中得到了良好應用實踐，但是從整體角度上來看，仍舊存在諸多現實問題亟待解決。

舉例而言，城市及鄉鎮發展空間資源信息平臺信息化程度不高以及構建質量不佳，導致城鄉空間規劃工作難以突破治理不協調的瓶頸，容易影響區域空間發展可持續性效果。再加上各類規劃基礎數據存在規范不統一或者其他相關問題，導致一張藍圖干到底目標難以得到確切實現。與此同時，政府相關部門協同工作效能不高，對于空間資源統籌規劃工作缺乏重視程度，導致“多規合一”政策內容以及相關建設要點難以貫徹落實到實際工作當中。除此之外，政府相關部門及主管單位對于“多規合一”建設內容缺乏重點強調與落實，難以為城鄉規劃管理流程順利開展提供保障。在以上種種因素的制約作用下，“多規合一”背景下的城鄉空間規劃協調工作受阻問題明顯，亟待解決[6]。

4、“多規合一”背景下城市空間規劃協調管理措施及建議

4.1 重點掌握城市空間規劃改革要點，貫穿“多規合一”發展政策

對于城市空間規劃編制以及管控工作而言，各地區政府部門應該主動結合國家空間發展戰略要求，國家各地區生態文明建設以及可持續發展工作內容進行科學部署。在此過程中，應該始終與國家空間管控理念保持一致，在國土空間規劃以及管制工作中滲透多規合一發展理念。如嚴格遵循“三區三線”劃定要求，對生態空間以及城鎮建設區域等重要空間位置進行劃定分析。并結合區域空間以及城市未來發展，科學統籌國土空間規劃內容以及優化改進相關管控模式。這樣一來，可以有效緩解以往整治治理不協調所帶來的限制性影響。

與此同時，城市空間規劃協調管理工作應該依托于國土空間規劃改革要求，對當前空間資源統籌規劃問題進行合理貫徹與落實。在此過程中，各主體部門之間應該加強緊密協作。重點針對城市關鍵空間資源的配置權問題以及開發利用問題進行合理界定，減少資源配置不合理或者其他問題。需要注意的是，城鄉空間規劃工作所具備的專業性特點相對較強。因此，在各部門協作管理過程中，相關負責人員應該發揮自身的崗位職權優勢，對于關鍵事權必須集中管控，以切實增強城鄉空間規劃成果的合理性[7]。

4.2 依托于多規合一發展理念，打造科學舒適、綠色生態的城鄉空間格局

科學舒適、綠色生態的城鄉空間格局始終是多規合一政策理念予以重點實現的目標內容。近些年來，各城市地區主動依托于多規合一發展理念，針對本地區城鄉空間格局規劃以及協調建設問題進行了合理部署。其中，通過合理界定約束界限范圍以及劃定城鎮建設，促使城鄉統籌與功能完善等特點于一體的城鄉空間結構體系構建完全。以湘江新區為例，湘江新區通過貫徹緊湊城市以及緊密增長的發展理念，對多規合一發展政策部署內容進行了有效落實。在新區城鄉空間格局的建設上，相關負責人員按照多規合一總體建設思路，重點針對城鎮建設、產業發展以及生態環境保護等重要空間布局進行了重新定位與匹配分析。

在分析過程中，通過結合新區環境資源情況、人口聚集點情況等重要數據，對核心片區空間規劃以及建設問題進行了重點強調。除此之外，湘江新區針對產業用地以及用地布局問題進行了有效改進。通過留足生態用地空間，保障城市空間新格局得以構建形成。結合當前發展情況來看，湘江新區在多規合一理念的引導下，成功打造出了具有天際線優美、整體低密度等特點格局體系，具體可參照圖2。

4.3 堅持按照集約高效發展原則，推進城鎮建設用地空間格局健全完善發展

為推進城鎮建設用地空間格局健全完善發展，相關負責人員應該對當前生態-耕地、生態-城鎮以及城鎮-耕地之間存在矛盾問題進行積極解決。在解決過程中，相關負責人員應該立足于國土保護以及開發利用建設標準，對當前開發格局進行全方位梳理與健全優化。通過不斷開發秩序，保障城鄉地區人口資源環境均衡化發展。

這樣一來，基本上可以實現經濟社會與生態效益相統一的發展目標。除此之外，相關負責人員應該立足于城鄉空間規劃管理現狀，對當前土地利用強度以及效益情況進行深度研究與分析。在此過程中，相關負責人員可對閑置空閑土地盤活利用問題進行科學部署，以進一步增強土地利用強度以及效益。

4.4 注重數據信息共享問題，實現信息技術工具協同應用

政府各管理部門在開展城鄉空間規劃以及相關工作期間，應該對不同類型規劃數據應用問題以及融合問題予以高度重視。最好可以依托于信息化技術以及大數據等相關技術內容，對各部門業務流程以及規劃發展所涉及到的數據信息進行整合應用。與此同時，各管理部門應該對當前信息共享技術網絡建設短板問題進行及時補齊。最好可以按照統一建設標準，對各業務平臺信息共享管理工作進行科學部署。其中，在數據信息共享以及平臺建設過程中，相關管理人員應該注重對平臺系統安全防護問題的貫徹落實。

如可通過應用數據加密技術以及防病毒技術等，減少平臺系統運行過程中存在的風險問題。除此之外，大數據技術所具備的數據挖掘功能以及整合分析功能，可以有效為各管理部門之間數據資源的整合與安全應用提供保障，建議各管理部門可以加強對大數據技術資源的深度開發與高效利用。需要注意的是，為防止各類規劃數據出現標準不統一或者其他問題，在信息技術工具的使用上必須按照協同應用原則，統一規范使用，以防止對城鄉空間規劃管理工作的順利開展造成阻礙性影響[8]。

結語：

總而言之，基于“多規合一”理念下的城鄉空間協調規劃工作更加注重對各區域空間資源優勢的挖掘與發展短板的補齊處理。鑒于“多規合一”發展理念的重要性，建議在今后的城鄉空間規劃工作中，各省市地區應該按照新時期“一張圖”總體要求對國土空間各類資源開發利用與保護作用進行協調管理。與此同時，在協調規劃過程中，應該高度貫徹落實以人為本以及生態文明建設理念，促進多規城鄉空間優化調整格局順利形成。需要注意的是，為確保國土空間開發與保護格局得以協調發展，政府相關部門以及主管單位應該主動結合城鎮建設、農業生產以及生態保護功能空間建設需求，加強對各類專項規劃的銜接處理，以切實增強城鄉空間協調規劃管理效果。除此之外，在城鄉空間協調規劃管理工作期間，相關人員應該注重大數據技術國土空間開發以及其他專項工作中的應用優勢。最好可以結合大數據技術數據整合以及挖掘優勢，構建良好的城鄉空間規劃決策系統，進一步增強政府綜合治理效能。

參考文獻：

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