國有企業混合所有制改革中的私權探討

摘要：中央全面深化改革委員會提出的《國企改革三年行動方案（2020-2022年）》和國家“十四五”規劃均提出“推動國有企業完善中國特色現代企業制度，深化國有企業混合所有制改革，深度轉換經營機制”的總體要求，自2020年以來，中央企業層面實施了不同類型的混改探索，也取得了不錯的改革成果。本文以員工持股式混改行動為例進行研究，以私權保護作為研究路徑，通過對持股員工私權保護法律平衡機制方式的研究，旨在為更好地促進國有企業混合所有制改革提供理論性參考，促進國企的改革與發展。

關鍵詞：國有企業;混合所有制;私權;保護

中圖分類號：D9文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.14.061

1國企混合所有制改革的內涵

我國作為社會主義國家，經濟體制遵循社會主義經濟制度，公有制是我國社會屬性的標志，因此鞏固和發展公有制經濟是我國毫不動搖的基本經濟政策?！秶鴦赵宏P于國有企業發展混合所有制經濟的意見》中明確提出：“混合所有制改革的總體要求是，形成國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟，進一步完善治理機制和監管體制，提高運行效率，推動完善現代企業制度，健全企業法人治理結構，提高國有資本配置和運行效率，優化國有經濟布局，增強國有經濟活力、控制力、影響力和抗風險能力，放大國有資本功能，實現國有資產保值增值”。

從意見中不難看出，國家層面期望通過混合所有制改革，引入非公有資本，提升國有企業市場化運營和經營決策能力，優化國有資本管理方式，不斷完善國有企業法人治理結構，從而實現國有資本效率提升，國有資產保值增值。國有企業混合所有制改革是我國國有企業改革的目標，其根本目的是盤活國有資產存量，促進國民經濟快速增長，推動國有資產在經濟戰略中支撐作用和產業革新的指引作用。

2國企混合所有制改革國有資產的特別保護

法律對國有資產進行特殊保護。在國有企業中，國家作為出資人相較于普通企業而言處于出資人缺位的狀態，而國有企業的管理者以權謀私或不作為的行為導致國有資產流失的情況時有發生。為了保護企業國有資產不流失，國家對于一切國有資產的流轉與管理實行了最為嚴格的規范性管理。

在國有企業混合所有制改革過程中，國家使用了最嚴監管責任。其原因在于，與非公有投資者主體相比，國家作為出資人對于市場與資本的敏感度并不高，國有企業的競爭意識、營利目的與可持續發展性只有通過國有企業管理者實現。國有企業實施混改后，具有強烈競爭意識和營利目的投資人是否能按照國家意識強化國有資產的國家屬性，是國有企業混合所有制改革中需要明確的，使用在任何國有企業管理與混合制改革中，必須遵循防止國有資產流失是的底線的要求。

為確保防止國有資產流失是的底線的筑牢，國家在立法層面上通過立法調整國有資產保護機制，通過刑事責任、行政責任、民事責任等窮盡性方式加以規制。在行政管理層面上實施國有企業混合所有制改革上實行了最嚴苛的審查、審批、審計的“三審”監管制度，國有資產管理機構對國有企業混改實施資本交易的“場內交易為原則、場外交易為例外”的監管原則加以行政監督。

3員工持股的國有企業混合所有制改革

員工持股制是國有企業混合所有制改革借鑒非公企業員工股權激勵機制的一種新型方案，這種混改方式不僅能夠使員工的工作積極性得到促進，促使國有企業的運行的穩定，并且員工持股后形成的企業與員工之間的利益具有高度的一致性，能有效提高勞動效率和資產效率，提升國有資產的價值化運轉。促進國有和非國有資產形成有機結合，使得混合所有制改革與相關措施進行接軌，形成現代化的國有企業資本模式。

國資委《關于國有控股混合所有制企業開展員工持股試點的意見》中明確將員工持股式作為國有企業混合所有制改革的一種方案。該規定中對實行持股員工的條件設定為“參與持股人員應為在關鍵崗位工作并對公司經營業績和持續發展有直接或較大影響的科研人員、經營管理人員和業務骨干，且與本公司簽訂了勞動合同”。同時對持股員工的退出程序加以規定：“持股員工因辭職、調離、退休、死亡或被解雇等原因離開本公司的，應在12個月內將所持股份進行內部轉讓。轉讓給持股平臺、符合條件的員工或非公有資本股東的，轉讓價格由雙方協商確定;轉讓給國有股東的，轉讓價格不得高于上一年度經審計的每股凈資產值?！?/p>

國資委的《意見》雖然對于員工持股式的國有企業混改提出了路徑和方案，是國有企業混合所有制改革的“指揮棒”，但該意見總的思路厘清上依舊從行政管理上出發，對于員工持股人的私權保護或者對公私平權上的考量略顯不足，同時加之司法角度的依據缺少，會對實際操作中員工私權機制的保障造成真空，引發爭議。

4員工持股式混改中的私權保障

4.1股權平等是私權確立的原則

股權立足于股東資格，公司、股東、第三人等之間，是現代企業制度產生各種法律關系的來源，同股同權，所有股東按照其所持有的股份享有對應的權益，免受不平等的待遇是現代法治社會的基本認同。國有企業混合所有制改革，“混合”的“改革”的前置條件，而“混合”在私權保護下更突出的是平權原則的確認。如果平權理念在國企混改中不能有效體現和保護，難免會被理解成為改革空談，同時也會對職工持股模式產生影響。

4.2權益自由的私權保障的體現

在國有企業混合所有制改革試點中，開展員工持股式改革的積極性并不高，其主要原因是員工對持股存有疑慮，很重要一點是對于持有國有企業的股份后是否能像證券市場持有股票交易一樣自由和便捷，是否對于前置規則因政策的變化而發生交易變化。因而，建立相對自由的權益性保護制度成為員工持股私權的保障的具體體現。

根據前述國資委《意見》的規定，員工所持國有企業股份不能退股，只能按照《意見》進行轉讓，且設置了復雜的轉讓前置條件。雖然這一制度設計的目的是保護國有資產保值增值，但在實際運作中，極易造成一旦持有了國有企業股權，則無法行使自由權益的錯覺，會對員工的持股積極性產生極大的影響。

從理論上看，國有企業混合所有制改革中，國有股權轉化成為員工個人股權，是經過嚴苛評價與價值評估的，同時員工是支付了國有股權對價的，是合法的股權交易行為，因而根據《民法典》的規制原則，對于合法獲得的權益應當享有法律所賦予的權益，包括權益處分的權利。從現有規定上看，對于員工持有的股權進行交易型轉讓是有明確的規定，但如果國有企業出現業績下滑或其他因素導致員工對于持股意愿喪失，且因外部因素無法行使股權轉讓活動時，如何保障員工私權權益，是需要關注的，筆者建議可以借鑒股權回購制度來加以規制。原因在于，員工所持股份是支付對價所獲得的，而國有企業根據當期股權凈值資產價值回購員工所持股權，并未造成國有資產流失，甚至在某種意義上來看，是保護了國有資產。

4.3厘清管理權與私權的沖突

國有企業混合所有制員工持股式改革中需要注意的是，員工持股改革并不等同員工股權激勵制度，兩者在權益取得方式上有明顯的不同，因此對于員工持股改革中必須明確厘清管理權益與股權權益的邊界，防止公權與私權的沖突發生。

國有企業的管理權來源于國有出資人缺位，國有企業的運行與管理是由行政權賦予的代理權而具象行使的，這種代理權由于公權的賦予變得過于強大，因而在管理國有企業中管理權威被過分擴大，極易形成內部人控制問題。而進行國有企業混改后，非國有企業股權持有人勢必會與內部控制人發生權力制衡的沖突。在員工持股式中，員工之所以出資購買國有企業股份，是基于對國有企業的長遠發展的審視，因而持股后，對于國有企業的發展是希望具有強烈的話語權和決定權的，這也是私權的具體體現。但作為國有企業的管理者而言，強大的企業管理控制權并不希望受到股權權利的干擾，因而極易產生管理權與私權的博弈與沖突。加之，員工受制于企業管理體制，行政管理體制會使得員工私權行使會受到一定程度影響，特別是員工作為普通勞動個體，在勞動關系中處于相對弱勢的一方，即使獲得了一定的股權權益，但對于企業的經營與管理的話語權是否有決定性的突破，還是值得考量的。因此要厘清管理權與私權的邊界性，防止權利沖突導致的國有企業利益損害是制度設計者需要思考的，同時也是平權原則的一種體現。

5完善員工持股式國企混改中私權保護的建議

員工持股式國有企業混合所有制改革，是國有企業改革的一項重要舉措，是一個系統的制度設計，應當以法律形式加以保障股權各方的利益，形成有效的保障屏障，使得各方的權利義務明晰，確保這一改革措施能夠真正吸引員工參與，同時保障國有企業的發展具有活力和創新性。

5.1及時修訂《企業國有資產法》

《企業國有資產法》是國有資產保護的專門法律，是一切企業國有資產管理與運營的法律指引，該法自2009年施行以來，已有12年未曾修訂。作為國有資產管理的根本法律，已經不能適應國有企業混合所有制發展的需求，需要進行全面的修訂。特別是在《憲法》《民法典》等上位法律頒布施行后，應當及時將沖突性法條進行修訂，同時增加員工持股的專門章節，使得法律具有明確的指向性。

5.2突出平權性保障條款的設計

自國有企業混合所有制改革概念提出以來，開展了多種多樣的改革嘗試，但實現國有企業良性發展，國有資本保值增值的原則始終沒有改變，與國有企業展混合所有制經濟從根本上并不矛盾。不論是單一產權的國有獨資公司，還是國有控股公司或其他形式的國企混合所有制企業，皆是公有制的實現形式。不應僅從國有資產流失與否單方面加以特殊保障規制，應當在此基礎上制定各方資本平權性保障的制度加以同等對待，使得國有資本和其他資本在企業內部相互融合，共同發展。

5.3明確私權受損的救濟途徑

員工持有國有企業股權，能夠享有股權帶來了權益，是法律賦予的權利。但作為普通勞動者，與內部控制者或者國有資本的公權力相比較，還是處于相對弱勢的地位。一旦受到利益強勢方不法侵害后，開展救濟的途徑并不是清晰的。除了在制定規章制度來防止持股員工免受強勢主體的不法操控，保障持股員工的合法權益，增強員工持股安全性外，必須制定完整的事后救濟措施和途徑。除司法救濟外，法律還應制定前置于司法途徑的救濟途徑，如應在《公司法》《證券法》《企業國有資產法》等法律法規中明確規定員工持股的條件、持股的范圍、股權結構、持股方式以及持股平臺等相關條款，同時增加救濟性兜底性條款，維護好員工持股的正當權益。

6結語

總而言之，我國對于員工持股在國企改革中，已經形成了一些建設性的探索經驗，許多中央企業的員工持股式混改已經取得了可借鑒模式，如何使得這種混改模式有章可循，切實保護各方利益得到，應當加快完善相關法律體系，優化員工持股制度，通過合理的管理以及制度的建設，能夠使企業與員工的經營活力得到增強，提升我國的員工持股積極性，通過員工股的資金投入方式來為國企發展注入新的血液，推進國有企業改革，實現國有資產的保值增值與個體權益加之最大化的共贏。

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作者簡介：魏珂，男，湖北武漢人，研究生，法學碩士，武漢工程職業技術學院經濟貿易學院副院長。