新預算法對地方政府土地財政依賴影響研究

王 健，彭山桂，李永樂，吳 群，4

(1.南京農業大學公共管理學院，江蘇 南京 210095；2.山東農業大學經濟管理學院，山東 泰安 271018；3.南京財經大學公共管理學院，江蘇 南京 210023；4.南京農業大學不動產研究中心，江蘇 南京 210095)

一、 問題的提出

現有研究顯示新預算法在強化預算約束、增加財政透明度等方面取得顯著成效，例如，一部分研究認為新預算法通過強化預算執行約束，降低了地方政府預決算偏離度，部分研究認為新預算法實施顯著提升地方政府財政透明度。此外，較多研究指出我國地方政府土地財政依賴得益于預算軟約束、財政透明度低的政策缺陷。例如，郭月梅和歐陽潔(2017)認為地方政府依賴土地財政是財政透明度低和預算軟約束制度環境下的必然選擇；趙合云(2011)研究表明預算軟約束是地方政府依賴土地財政的重要影響因素；盧真和莫松奇(2020)研究指出財政透明度低是地方政府依賴土地財政的重要原因。上述研究說明隨著新預算法實施，地方政府土地財政賴以生存的“預算軟約束”和“財政透明度低”政策溫床正在瓦解。然而，遺憾的是，少有現有研究基于硬化預算約束、增加財政透明度，分析新預算法對地方政府土地財政依賴的影響。

那么，新預算法是否影響地方政府土地財政依賴？這種影響是否通過預算軟約束和財政透明度產生？本研究在構建理論框架基礎上，運用計量經濟學模型以及省級、市級層面面板數據開展實證分析。本文邊際貢獻在于，不僅分析了新預算法對地方政府土地財政依賴產生的影響，而且揭示了其影響過程中硬化預算約束和增加財政透明度的作用機制。本研究在理論上能夠豐富財稅體制改革和土地財政依賴形成機制相關理論，在實踐上對于進一步優化土地財政、加快建立現代財政制度具有重要現實指導意義。

二、理論分析與研究假說

預算軟約來將助長地方政府對土地財政的依賴。財政管理的預算軟約束就是財政預算對政府財政行為的約束不強，不足以制約政府過度收支的行為，或者當地方政府無力緩解自身財政壓力時，中央政府替其兜底的行為。我國地方政府的預算軟約束主要表現為依靠借貸、罰款、收費等方式獲取財政收入。中央政府對于地方政府突破預算約束缺乏有效的責任追究機制，客觀上默認地方政府預算軟約束的存在。新預算法立法重要目的之一是“規范政府收支行為，強化預算約束”。如圖1所示，2015年新預算法實施后，預算軟約束程度的增長率逐漸降低，即預算約束存在逐漸硬化的趨勢。較多研究均指出新預算法實施顯著硬化了預算約束，并對地方政府財政行為產生約束作用。因此，隨著新預算法實施，政府預算約束硬化，土地財政賴以生存的“預算軟約束”制度溫床瓦解，相對自由的收支模式受到約束，地方政府土地財政依賴度將逐漸降低。

財政透明度低也將助長地方政府對土地財政的依賴。新預算法實施前，我國地方政府財政信息公開的自主性與隨意性較強，缺乏完善的制度約束與激勵機制以及完善的政府財務報告與公眾監督制度。較低的財政透明度，可以掩蓋地方政府具體行為與真實意圖，甚至屏蔽或者粉飾地方政府負面財政信息。財政透明度不高顯著增加了地方政府對土地財政的依賴。較多研究指出地方政府土地財政信息披露非常少、財政透明度較低是地方政府依賴土地財政的重要原因。由于新預算法旨在“加強預算管理和監督，建立健全全面規范、公開透明的預算制度”，如圖1所示，2015年新預算法開始實施后，財政透明度逐漸升高。全面、規范的政府財政信息公開，有助于公眾通過評價和問責來監督、約束政府財政收支行為。因此，隨著新預算法實施，財政透明度顯著提升，土地財政曝光于公眾監督之下，地方政府依據自身偏好自由量裁土地財政的行為一定程度上受到約束，導致地方政府依賴土地財政的熱情降低。

綜合上述分析，本研究提出待檢驗假說：新預算法對地方政府土地財政依賴有顯著負向影響，并且硬化預算約束和增加財政透明度是兩個顯著影響路徑。

三、模型與數據

(一)模型設定

為考察新預算法對土地財政依賴的影響，并考慮到土地財政依賴具有較強時間序列自相關，即當期土地財政依賴受到上一期土地財政依賴影響，本文參照相關研究，建立如下動態面板模型：

(1)

式(1)中，表示地方政府土地財政依賴度，-1表示上一年的土地財政依賴度,是新預算法虛擬變量,為控制變量；和分別代表地區、時間固定效應，其中，為了避免制度虛擬變量與時間固定效應存在多重共線性，控制線性時間趨勢代替時間固定效應；是誤差項。

為考察新預算法實施后，硬化預算軟約束和增加財政透明度是否對土地財政依賴產生影響，參照相關研究，分別構建強度雙重差分模型來識別其影響，即在式(1)的基礎上，分別引入新預算法()與預算軟約束()的交互項(×)、新預算法()與財政透明度()的交互項(×)，具體模型如下：

ln=+ln-1+++×

(2)

ln=+ln-1+++×

(3)

通過式(2)和式(3)交互項回歸系數(和)的顯著程度，可以考察新預算法是否通過硬化預算軟約束和增加財政透明度對土地財政依賴產生影響。

(二)變量選取

被解釋變量土地財政依賴度()用地方政府國有建設用地出讓收入占地方一般預算收入之比衡量，該比值越大表明地方政府對土地財政依賴程度越高。

核心解釋變量新預算法()為虛擬變量，新預算法實施后，=1，否則=0。新預算法于2015年1月1日開始實施，因此從2015年開始=1。

解釋變量預算軟約束()構建如下。我國地方政府預算軟約束主要有兩方面表現：一是隨意突破政府預算規劃，擴大支出規模；二是對預算收入任務層層施壓，超額獲取預算收入?，F有研究主要采用地方政府本級預算支出規模與自有財力決算數之差()衡量地方政府預算軟約束。在此基礎上，為了避免自相關問題，參考強度雙重差分方法，本研究構建兩個虛擬變量衡量預算軟約束：一是預算軟約束1(1)，賦值為1表示新預算法實施前隨意收支問題相對突出，即預算軟約束程度較大，賦值為0表示新預算法實施前受到預算軟約束程度較小，即存在硬預算約束，如式(4)所示；二是預算軟約束2(2)，賦值為1表示受到預算軟約束程度較小，即存在預算硬約束，賦值為0表示受到預算軟約束程度較大，如式(5)所示。

(4)

(5)

預算軟約束1(1)與新預算法變量的交互項(×1)回歸系數預期為負，其含義是，新預算法實施前受到預算軟約束程度相對較大的地區，新預算法實施后，土地財政依賴減弱更明顯。換句話說，隨著新預算法實施預算軟約束逐漸硬化，原本預算軟約束相對較大的地區硬化約束更明顯，更容易降低土地財政依賴。預算軟約束2(2)與新預算法變量的交互項(×2)回歸系數預期為負，其含義是，新預算法實施后，隨著預算約束逐漸硬化，地方政府將顯著降低土地財政依賴。該交互項能夠進一步驗證新預算法對土地財政依賴影響的預算軟約束影響路徑。

解釋變量財政透明度()構建如下。借鑒相關研究，本文利用上海財經大學發布的《中國財政透明度報告》作為地方政府財政透明度指標()數據來源，構建兩個虛擬變量衡量財政透明度：一是財政透明度1(1)，賦值為1表示新預算法實施前財政透明度較低，賦值為0表示新預算法實施前財政透明度較高，如式(6)所示；二是財政透明度2(2)，賦值為1表示財政透明度較大，賦值為0表示財政透明度較小，如式(7)所示。

(6)

(7)

財政透明度1(1)與新預算法變量的交互項(×1)回歸系數預期為負，表示在新預算法實施之前，財政透明度較低的地區，在新預算法實施之后更加傾向降低土地財政依賴。這說明隨著新預算法實施，地方政府財政透明度增大，原本財政透明度較低的地區財政透明度受影響更明顯，更容易顯著降低土地財政依賴。財政透明度2(2)與新預算法變量的交互項(×2)回歸系數預期為負，表明新預算法實施后，隨著財政透明度增大，地方政府土地財政依賴顯著降低，能夠進一步驗證新預算法對土地財政依賴影響的財政透明度影響路徑。

為避免多重共線性，本文盡量選擇主要影響因素作為控制變量。借鑒相關研究，本文選取如下控制變量：經濟發展(單位：萬元人)，用人均GDP衡量；人口數量(單位：萬人)，用城市年末全部戶籍人口數量表示；基礎設施建設(單位：萬平方米)，用市轄區道路面積表示，由于道路面積只能獲取市轄區數據，因此該變量采用市轄區道路面積衡量；不動產投資(單位：億元)，用房地產開發完成投資額表示，一定程度可以控制房地產市場的影響；外商直接投資(單位：億美元)，用外商直接投資規模表示，一定程度上可以衡量地方政府競爭。

(三)數據來源

土地財政依賴度變量中，地方政府國有建設用地出讓收入數據來源于中國土地市場網(www.landchina.com)。該網站由自然資源部搭建，涵蓋2007年以來全國各個市縣土地一級市場每一宗交易記錄，可以保證土地財政收入數據的權威性、科學性與準確性。預算軟約束指標數據來源于《中國統計年鑒》《中國財政統計年鑒》《中國城市統計年鑒》。省級層面的財政透明度數據來源于上海財經大學公共政策研究中心發布的歷年《中國財政透明度報告》；地級市層面的財政透明度數據來源于清華大學公共管理學院財政透明度課題組發布的歷年《中國市級政府財政透明度研究報告》。其余數據來源于《中國統計年鑒》和《中國城市統計年鑒》。

(四)研究區域

首先，本研究采用2009—2018年全國26個省級行政區面板數據開展實證分析。原因如下：第一，新預算法于2015年開始實施，時間區間需要涵蓋2015年；第二，考慮到2008年金融危機潛在影響，將時間起始點設置為2009年，同時，考慮到省級層面財政透明度數據只能收集至2018年，時間區間截止到2018年；第三，剔除直轄市和西藏等數據缺失省份，最終選擇26個省級行政區。

其次，本研究采用2012—2018年全國260個地級市面板數據進行穩健性檢驗。時間區間設定為2012—2018年是因為地級市財政透明度數據僅能收集到2012—2018年。選取260個地級市是因為剔除了部分無法獲取完整數據的地級市。主要變量的描述統計見表1。

表1 主要變量描述性統計

四、結果分析

本研究采用兩步系統廣義矩估計方法(Two-step System GMM)進行估計。為了避免內生性，控制變量全部采用滯后一階數據進入模型?；貧w結果顯示，無論是否加入被解釋變量的二階滯后項，(2)檢驗的值均大于005，即擾動項差分不存在二階自相關，意味著估計是合適的；同時，檢驗的值均大于005，無法拒絕“所有工具變量均有效”的原假設，意味著工具變量是有效的。因此，本研究主要分析模型中包含滯后二階被解釋變量的回歸結果。

(一)新預算法對地方政府土地財政依賴的影響

為考察新預算法對地方政府土地財政依賴的影響，按照公式(1)進行回歸，結果如表2所示。列(1)—(2)匯報省級層面數據回歸結果，新預算法()變量的回歸系數為負，并在1的統計水平上顯著；列(3)—(4)匯報市級層面數據回歸結果，新預算法()變量的回歸系數為負(其中列(4)的回歸結果在15的統計水平上顯著)，與省級層面結果基本一致，并且包含滯后一階被解釋變量的回歸結果與包含滯后二階被解釋變量的回歸結果基本一致，一定程度上驗證了回歸結果的穩健性。表2回歸結果說明新預算法對土地財政依賴有顯著負向影響，與研究假說相符，即隨著新預算法實施，地方政府土地財政依賴度逐漸降低。

表2 新預算法對地方政府土地財政依賴的影響

續表

(二)穩健性檢驗

為檢驗新預算法對地方政府土地財政依賴影響的穩健性，本文進行反事實檢驗，通過構建虛假政策沖擊，考察虛假政策影響。將新預算法實施的假想發生時間設置為其真實發生時間的前1年和2年(-1年和-2年)，以省層面研究樣本為基礎(市層面數據時間區間較短，進行反事實檢驗會導致完全多重共線性)，重新估計公式(1)，結果如表2列(5)—(8)所示?？梢钥闯黾傧胝甙l生時間，前1年和前2年核心解釋變量(-1和-2)的回歸系數均不顯著，表明地方政府對新預算法并沒有形成明確預期而提前改變土地財政依賴，即可以忽略地方政府對新預算法的政策預期而引起的內生性問題；該結果也可以排除其他政策或隨機性因素導致的土地財政依賴變化，滿足共同趨勢假設的前提條件，證明表2列(1)—(4)回歸結果是穩健的。

為了進一步驗證穩健性，參照相關研究，本文構建時間維度的精確斷點回歸(SRD)模型分析新預算法對地方政府土地財政依賴的影響。

首先，在進行斷點回歸分析之前，需要確定結果變量在斷點處是否存在跳躍現象，即是否存在斷點效應。散點圖的線性擬合圖可以直觀判斷斷點效應。為了更精確考察政策沖擊導致的斷點效應，我們采用月度數據樣本進行分析。雖然月度數據只能收集到土地財政收入數據、無法收集到土地財政依賴數據，但是土地財政收入與土地財政依賴通?？梢曰ハ嘧鳛樘娲兞窟M行穩健性檢驗。因此，判斷斷點效應主要采用月度土地財政收入()數據進行分析。本文將260個地級市2007—2019年的土地財政收入()月度數據作為結果變量，新預算法開始實施的時點(2015年1月1日)作為分組點()，即斷點，時間()作為分組變量。在此基礎上，本文利用新預算法實施前后時長(與的差值，單位：月)與土地財政收入月度數據繪制散點圖線性擬合圖，可以考察其斷點是否存在。結果如圖2所示?？梢钥闯?，土地財政收入在分組點()(新預算法開始實施的時點)存在顯著向下跳躍現象，即存在斷點效應。

圖2 斷點回歸的非參數估計散點圖

其次，本文采用局部線性回歸方法估計精確斷點回歸模型。分組變量需要去中心化處理，(=-)大于0為實驗組。反之為對照組；地方政府土地財政收入()或土地財政依賴度()作為結果變量。(斷點鄰域大小帶寬)的選擇是影響局部線性回歸結果的重要因素。為了避免帶寬選擇帶來的偏誤，我們設置不同帶寬，并利用去中心化處理的分組變量與結果變量進行局部線性回歸分析?；谕恋刎斦杖?)月度數據的局部線性回歸結果如表3所示，基于土地財政依賴()年度數據的局部線性回歸結果如表4所示。從表3和表4的結果可以看出，無論采用月度數據還是年度數據，即使設置不同的帶寬，地方政府土地財政收入或者土地財政依賴的局部沃爾德估計值()均顯著為負，即在新預算法實施后，地方政府土地財政收入或者土地財政依賴存在顯著的向下跳躍，可以說明新預算法實施對地方政府土地財政依賴具有顯著負向影響，證明表2列(1)—(4)的回歸結果是穩健的。

表3 土地財政收入月度數據的局部線性回歸結果

表4 土地財政依賴年度數據的局部線性回歸結果

(三)預算軟約束的影響路徑

為分析新預算法對地方政府土地財政依賴影響，并考察預算軟約束影響路徑，按照公式(2)進行回歸，結果如表5所示。表5列(1)—(4)匯報省級層面數據回歸結果，列(5)—(8)匯報市級層面數據回歸結果。采用不同方式衡量預算軟約束(1和2)的回歸結果均符合預期，說明結果是穩健的。從表5結果可以看出，預算軟約束1與新預算法交互項(×1)回歸系數顯著為負，說明新預算法實施前，預算軟約束相對較大的地方政府，在新預算法實施后，降低土地財政依賴更明顯，即由于新預算法硬化了預算約束，地方政府土地財政自由量裁空間被壓縮，導致其對土地財政的熱情降低、依賴程度降低。預算軟約束2與新預算法交互項(×2)回歸系數顯著為負，說明新預算法實施后，隨著預算約束逐漸硬化，地方政府顯著降低土地財政依賴。上述回歸結果說明新預算法對地方政府土地財政依賴的影響存在預算軟約束影響路徑，與研究假說相符。

表5 新預算法與預算軟約束對地方政府土地財政依賴的影響

(四)財政透明度的影響路徑

為分析新預算法對地方政府土地財政依賴影響，并考察財政透明度影響路徑，本文按照公式(3)進行回歸，結果如表6所示。表6列(1)—(4)匯報省級層面數據回歸結果，列(5)—(8)匯報市級層面數據回歸結果。采用不同方式衡量財政透明度(1和2)的回歸結果均符合預期，說明結果是穩健的。從表6結果可以看出，財政透明度1與新預算法的交互項(×1)回歸系數顯著為負，表示新預算法實施之前，財政透明度較低的地方政府，在新預算法實施之后更加傾向減弱土地財政依賴。這是因為隨著財政透明度增加，原始財政透明度較低的地區財政透明度增加幅度更大，導致土地財政依賴度顯著降低。財政透明度2與新預算法的交互項(×2)回歸系數顯著為負，說明新預算法實施后，隨著財政透明度增加，地方政府顯著降低土地財政依賴。上述回歸結果，可以證明新預算法對地方政府土地財政依賴的影響存在財政透明度影響路徑，與研究假說相符。

表6 新預算法與財政透明度對土地財政依賴的影響

續表

五、結論與啟示

(一)研究結論

本文基于現有研究、制度與數據構建理論分析框架，利用動態面板數據模型、強度雙重差分模型以及2009—2018年26個省級行政區和2012—2018年260個地級市的面板數據，分析新預算法對地方政府土地財政依賴的影響，并考察預算約束和財政透明度影響路徑。結論如下：第一，新預算法對地方政府土地財政依賴有顯著負向影響；第二，新預算法實施后，隨著預算約束逐漸硬化，地方政府土地財政依賴程度降低；第三，新預算法實施后，隨著財政透明度增加，地方政府土地財政依賴程度降低。

(二)政策啟示

土地財政規模大、社會影響范圍廣，在構建現代財政體制過程中，其優化與改革有必要重點考慮。鑒于此，基于研究結論，本研究圍繞現代財政體制構建，尤其從土地財政優化視角提出以下三方面政策建議。首先，深化新預算法實施，加強預算約束、增加財政透明度，降低地方政府對土地財政的依賴，避免過度依賴土地財政可能帶來的財政、金融等風險，進而增加財政穩定性和可持續性，有助于推進我國現代財政體制建立。其次，隨著新預算法實施，預算約束增強、財政透明度增加，地方政府土地財政自由量裁空間被壓縮，地方政府利用土地財政推動經濟發展的積極性可能隨之降低。因此，需要考慮如何賦予地方政府更多財政自主權，調動地方政府財政收支方面的主觀能動性，支撐未來城鎮化穩步推進。最后，2020年8月國務院公布修訂后的《中華人民共和國預算法實施條例》，進一步詮釋了預算管理新規范，包括預算詳細收支范圍和預算信息公開力度等；2021年6月財政部、自然資源部等四部門發布通知(財綜〔2021〕19號)，提出將由自然資源部門負責征收的國有土地使用權出讓收入全部劃轉給稅務部門負責征收。雖然上述政策進一步推動土地財政向規范、透明預算管理方向發展，但我國仍亟需科學規劃預算土地財政收支，在最大限度保持并發揮土地財政積極效用基礎上，實現土地財政從自由量裁向一般公共預算收支模式平穩過渡。