防疫視角下的規劃理論流變與城市韌性構建

謝世雄 劉燦華 周曉敏

眾所周知，始于2019年末的新冠肺炎疫情作為非典之后最大的“黑天鵝”在武漢爆發，其感染范圍之廣、傳播速度之快、防控難度之大、社會經濟影響之深將超越非典而成為建國以來最為重大的突發公共衛生事件。而城市作為國家社會經濟的重要載體和人口聚集的重要地理單元是直面本次疫情大考的主戰場，面臨著自二戰以來最為嚴峻的挑戰：突發疫情下，城市如何為人們提供更為健康安全和可持續的人居環境？城市的防疫抗災作為現代化的治理體系和治理能力的重要一環，如何更好地應對極端情況和突發事件的發生？在城市的發展史中，面對類似困境，我們的城市是如何應對和調適的？

而在全球化和信息化的新形勢下，不斷蔓延的建成環境、規模聚集的城市形態和快節奏的要素流動對于城市防疫也提出了新的要求。因此，我們需要追本溯源，既要從曾經的歷史圖景中尋找城市防疫的空間解決之道，還要回應時代的變化和事件的全過程，，正確認知城市發展過程中的優先選項，對潛在的不確定性風險做好全方位的因應與管控，從戰略高度重構人與自然的生態韌性、人與人的信息韌性以及人與城市的結構韌性，全面提升城市的治理水平。

1 應疫而生的城市規劃及其范式流變

1.1 城市與城市防疫的基本認知

對于人類個體而言，新冠病毒是其與人類生命體的“入侵”和“反入侵”戰爭，其外在顯化在城市空間和人類社會的投影，便成了城市和人類社會作為一個整體對于重大突發公共衛生事件的城市治理和規劃應對。從開放復雜的巨系統而言，疫情僅僅是城市這個巨系統中某個子系統的偶發性事件，進而在一定時間和地域范圍呈現的系統紊亂，由此影響城市正常的“新城代謝”，而呈現“病態”的現象，這種現象僅僅是城市“病”的一種形態。而城市防疫則是通過對“城市”的物質空間環境、社會空間結構、空間治理手段、規劃理論方法等改良完善的被動預防體系和對“人”個體本身技術干預的主動預防體系的綜合系統構建。從某種意義而言，疫情是對既有城市治理和規劃理論的一次代價極其昂貴而沉重的完善和修補。

中國城鎮化時空壓縮的特點決定了其潛在的多種要素、多重矛盾的疊合必然滋生出諸多新的，不同形態且復雜的城市“病”[1]。同時，由于時空跨度和城市規模級數①的差異性，一旦重大疫情、重大災害等“黑天鵝”事件爆發，其大城市和超大城市防疫的脆弱性、復雜性和資源配置矛盾的尖銳性都將可能成為社會經濟難以承受之重。

1.2 基于人居環境改良的城市防疫

城市“灰犀?！笔录谋厝恍院汀昂谔禊Z”事件的偶然性是相互交織的，使得支撐城市防疫能力的規劃理論發展軌跡也并非線性的[6]，且整體上具有“城市問題—孕育新理論—產生新問題”循環的特點[7]。循著時間脈絡，我們不難發現，規劃學科作為面向問題，解決問題的應用性學科，在其誕生和發展的脈絡中始終源于每一次城市突發的大小事件相關聯：以霍華德的Garden Cities of Tomorrow為例，作為現代城市規劃理論的鼻祖，緣起于19世紀后半葉在城市集中爆發的環境問題，繼而為尋求健康問題的空間解決之道而孕育產生：在工業革命的推動下，城市人口不斷積聚，使得城市的環境承載能力被不斷突破，城市有限的設施在人口匯聚的洪流中不堪重負[8]，在此背景下，霍亂和傷寒等傳染病席卷了英國及歐洲其他的新興工業城市，造成了大量的人口死亡和社會恐慌。于是英國社會改革家查德威克通過一系列的官方和私人衛生調查認為引發公共健康問題更多歸因于“環境問題而非醫學問題”[9]，由其主持制定的《公共衛生法》試圖通過改良物質空間環境來增加城市免疫，改善城市居民健康狀況?；谠摲ò?，英國的城市在后續建設中秉承了“建成環境—公共健康”的思想。20世紀初霍華德提出“田園城市”，并構架了“由六個單體田園城市圍繞中心城市”而組合的理想城市形態模式（圖1），該模式不同于物質空間改良的“頭”痛醫“頭”，而是圍繞城市規模、布局結構、人口密度、綠帶等規劃問題形成了有別于傳統規劃理論的“正確的思想體系”[10]，自此，作為人類疫病與城市公共衛生的首次交鋒，這種基于人居視角的城市防疫理論和方法開啟和影響了現代城市規劃對城市與自然、城市與公共衛生（安全）的持續關注（表1）。

表1 近現代城市規劃增強城市免疫能力的文件與思想[2-5]

圖1 田園城市的理想形態模式

1.3 城市“治未病”的范式轉型

隨著20世紀初流行病學和細菌學的興起，城市的“治未病”開始逐步從人居視角的物質與社會空間的改良轉向醫學防控視角的主動免疫與綜合防治，這也標志著城市防疫的范式從城市規劃往公共衛生與預防醫學的轉型。與此同時，城市規劃學科也伴隨著物質空間規劃的轉向而逐漸淡出了城市防疫與公共健康的范疇。直到二戰后，伴隨著各國社會經濟的復蘇和城市的大規模建設，人們開始發現城市蔓延、低密空間、小汽車的過度依賴讓城市的健康不平等問題日益凸顯：城市的傳染性疾病的傳播速度和范圍進一步提升，非傳染性疾病持續擴張[11]。于是，公共健康再次回歸到對人居環境和居民健康的普遍性關聯，并提出了健康城市的理念。

然而城市作為一個開放復雜的巨系統，構建“健康城市”的目標并不代表城市能“百毒不侵”。為了能更好地應對和適應外部的風險和不確定性，“韌性”逐步從生態學和工程學領域引入到城市規劃領域，強調城市作為一個系統，在面對外部的干擾和不確定性因素的抵御、吸收、適應和恢復的能力（圖2），并形成了理論框架式[12-13]、文獻述評式[14-15]的綜合型的“韌性城市”研究，也出現了應對氣候變化[16-17]和自然災害[18-20]等特定外部擾動因素的“韌性城市”研究。相對而言，在應對疾病傳播和疾病防控特定事件時，常常囿于此類事件擾動的偶發性和間接性②，多以突發公共安全事件的綜合范疇[21]有所論述，并未深入剖析該特定因素和全過程的“韌性”應對之策。

圖2 “韌性”系統應對干擾的調適過程示意

2 城市防疫視角下的全過程反思與“韌性”構建

2.1 城市防疫視角下的全過程反思

在人類的發展史上，瘟疫的發生多數可以追溯到野生動物，其本質是人類過度破壞自然生態，擠壓野生動物的生存空間所帶來的生態環境危機和生物安全危機。伴隨著社會經濟的快速發展，這種人類社會及其城鎮空間與動物棲息的生態空間的沖突持續惡化，使得生物多樣性銳減，生態系統功能退化，原本以野生動物為宿主的病毒在人們對生態資源的無序開發利用中得到了更多跨時空和跨物種的變異、適應和再寄宿過程，人們在享受著城鎮化帶來的便利和美好之余，忽視了對生態環境的粗放擴張和生態資源的消耗所帶來的不確定性風險。

不僅如此，城市對于這類不確定性風險的發生和發展常常處于不自知、不自覺和不重視是疫情發生后致災性擴大的重要原因。而城市作為有機體在疫情發生后其自身的洞察能力、調適能力和恢復能力考驗著自身應對這一風險的韌性，從城市防疫的全生命周期來看主要表現為事前預警評估、事中的準備應對和事后的防護管控及秩序恢復三個方面。

首先，疫情凸顯了疾病防控網絡對于新型不明病毒監測預警、分診指導的信息化短板。對于新型病毒的感染性和危害性確有其爆發之初的不確定性，但這種不確定性在信息不對稱、預警不及時中的迅速發酵導致沒有在第一時間切斷傳染源，避免疫情的蔓延擴散。

其次，疫情爆發后，人們平時就醫的慣性思維選擇性地忽視了分級診療體系的重要性，使得本就配置緊張的綜合性大醫院瞬間人滿為患，不同人群的自我保護、隔離防護、就醫診療未在第一時間形成分級分類的指導和管控措施，容易導致病毒的社區間傳播、就醫人群的交叉感染，進而導致有限的醫療系統瞬間承壓而崩潰。

此外，針對疫情的擴散和防控而言，在無特效治療手段之前，空間管控是有效阻斷和減少病毒傳播，以時間換空間來恢復生產生活的重要舉措。在“上頭千根線，下面一根針”的群防群控和治理傳導過程中，有效管理的城市、街道、社區和小區作為不同單元的防控陣地，對于彌補不同個體的認知及行為差異，起到了重要作用。然而，社區作為城市治理的最小單元，其防疫期間所特有的獨立性和自組織性決定了其自我防御的有效性。

2.2 城市防疫的韌性構建

（1）從空間管控到生境治理：萬物共生的生態韌性

大多數傳染性疾病源于自然界的致病微生物，伴隨著人類和自然的演進而反復出現，并在人類的歷史進程中承擔著一個基本參數，甚至是決定性因素[22]的角色。在原始社會時期，由于人口稀少，人類的聚居方式、生產方式和行為方式決定了原生病毒在有限的物種內存在和傳播。但進入農業社會后，隨著人們的活動空間和聚集模式發生了很大變化，人通過征服自然，馴化、圈養和繁育野生動物而出現了許多與動物相關的疾病[23]。尤其是工業革命之后，城市的出現使得人與自然的格局發生了很大的改變，人與人、人與動物之間的空間交集日益增多，活動范圍逐漸擴大，生態鏈的破壞和生態平衡的打破使得潛在的病毒伴隨著生態環境問題在人類社會中出現和傳播比比皆是，如歷史上馬赫波熱病的爆發，正是人類盲目拓荒毀林破壞了卡洛米斯灰鼠的自然棲息地，使得鼠群被迫擴散到居民區覓食而引發的病毒在人群中的傳播。諸如此類，人類活動對生態環境的破壞使得自然界也會以瘟疫、災害等方式來反噬我們人類社會。

因此，人類對生態環境的持續破壞導致的自然生態危機通過自然生態系統傳導到了社會生態系統，進而引發了重大公共衛生事件。沒有人類與自然萬物的和諧共生，人類社會就會在生態失衡的不確定性中變得脆弱不堪，很難言及發展的可持續。幸運的是，在當前生態文明和國土空間治理的大背景下，作為維護國土生態安全、人居環境安全、生物多樣性安全的生態紅線作為頂層構架要素之一，在城市與區域的國土整體空間評價的基礎上，建構起了城市和區域的生態保護框架，這個框架僅僅通過規定“有所為和有所不為”的空間管控來理順保護和發展的關系還不足以維護城市的生態韌性和生態安全格局，還需要引入景觀生態學的“斑塊—廊道—基質”理論來建構完整的生態過程，維護生態鏈的動態性、完整性和安全性，從空間管控走向生境治理，重構人、動物和生態環境之間的生境網絡，形成生態紅線內外“物固相累、萬物共生”的網絡化區域生態安全格局將是國土空間治理需要進一步完善和強化的內容，也是城市治未病和確保城市防疫的第一道防線。

（2）從層級傳遞到扁平共享：互聯互通的信息韌性

從疫情的識別、監測、預警來說，國家建立了一套完整的現代醫學和公共衛生的疾控體系，然而囿于對新發傳染病的有限認知和層級化的信息傳導，人們在應對未知病毒的侵襲過程中常常處于被動滯后狀態?，F行的“一點四級”③的疫情報傳機制是建立在多領域專家對風險的綜合科學分析研判之上，同時需要央地聯動方能做出是否預警。這就意味著這一研判決策預警機制主體的綜合性、層級性和多元性。然而，從曾光院士訪談中提到的“疫情發生時國家衛健委專家組沒能見到省市主要領導是個遺憾”就反映出這種機制背后的相關主體的條塊化結構，以及相互之間缺乏預警溝通的快速渠道和信息平臺。因此，疫情的信息報傳和預警決策需要建構更為扁平化的工作機制，通過信息管理和流程管理的優化構建互聯互通的快速反應渠道，亦或賦予專家及屬地政府和機構一定的風險預警權限。即一方面要疫情風險小心求證研判，另一方面要給予疫情預警信息一定的容錯環境，以第一時間應對迅速擴散傳播的疫情。

從疫情防控救治來說，通過對疫情大數據的信息共享和信息流程的公開來整合推動全社會的資源和信息的互聯互通有利于增加城市抗疫的韌性，形成線上線下的良性互動。通過官方與網絡信息技術研發機構的合作，依托可視化技術、大數據分析技術、地理信息技術等建構疫情防控的智慧可視化平臺（圖3），對疫情的空間分布、空間預警和特定人群的精確定位能快速掌握疫情空間擴散的風險，同時通過大數據的實時采集、分析和共享來自上而下地協助官方對疫情空間走勢、資源空間調配做出積極應對，同時自下而上地緩解激增的醫患供需矛盾，形成有序的分級分類的就診救治指導，形成對個人有針對性的就醫就診的場所和路線的安排。

圖3 通過疫情防控的智慧可視化平臺來增強防疫的信息韌性

（3）從靜態常態到動態復合：城市治理的結構韌性

疫情爆發后常態化的醫療設施無法滿足迅速增長的病患就醫需求，不得已將城市場館、大型廠房等快速改造成方艙醫院，以及火神山和雷神山等應急集中救治場所的快速選址和建設來作為臨時性的應對之策，方艙醫院為避免輕癥患者因居家隔離而潛在的家族式聚集傳染風險提供了“應收盡收”的集中隔離和救治空間，城市場館在一定程度上扮演了此次應對不確定風險因素的戰略響應空間，而作為收治重癥患者的火神山和雷神山醫院，因其要遠離人口密集區，對交通、環境、風向、場地防護有獨特的要求，因此在選址之初備受關注和爭議，盡管后續證實了該選址的合理性，但這也反映了人們對傳統防災規劃中應對瘟疫災害所需戰略響應空間缺失的擔憂和反思，以慣于確定性目標和靜態常態化思維的藍圖式管控邏輯，是否能夠快速適應非常時期的需要，是否具備動態調整的能力來適應非常態的韌性布局。

因此，城市治理有必要從用地布局、設施保障到社區治理強化其應對防災抗疫的動態復合性，做好重大安全事件下的情景規劃和韌性應對：在城市集約高效和存量發展的背景下，將重大安全事件的綜合防治納入國土空間的專項規劃編制體系，根據重大安全事件的類型，考慮不同情境、不同區位、不同層次的留白用地及其指標區間，并將其納入剛性底線管控。按照“平疫結合、平戰結合”的方式，一方面做好這類留白用地的常態化利用，并在常態下做好冷啟動所需的各項設施配套，以滿足非常態下救生救治的生命支持系統和應急支持系統的需求；另一方面對于城市中的公共場館設施和社區空間要考慮其非常態改造和轉換的可能，以及改造所需的功能拓展需求和安全防護空間需求，以動態復合的結構韌性來應對各類不確定性風險。

結語

回顧歷史，重大公共衛生事件的解決之道離不開人類與空間環境之間的和諧關系。自田園城市開始，規劃理論就試圖從區域整體的視角來解決復雜系統中的建成環境問題，通過人口的疏散、綠色的開敞空間和住區空間關系的改良來獲得城市、自然、住區、設施之間的要素韌性和結構韌性，試圖通過這種系統性的開放布局確保城市的安全健康和持續發展。作為經典理論，其區域的整體觀和人居環境的改良對于我國大多數城市和地區具有現實意義。

展望未來，新形勢下，田園城市中分散主義的理想化模式與我國的城鎮化進程以及城市建設面臨的人口與經濟、資源的多重矛盾的基本國情之間也有其難以借鑒和契合的成分，因此，在既有理論的基礎上，通過“過程化的生境互動、扁平化的信息互聯、動態化的結構互適”來提升城市的安全格局和戰略韌性將是未來應對重大公共衛生事件，實現城市可持續發展，完善城市現代化治理的必由之路。

資料來源：

圖1：參考文獻6第22頁；

圖2：國際觀察025 何為“韌性城市”？——權威概念解析及最新案例分析，https://m. sohu. com/a/1551 80704_651721/?pvid=000115_3w_a；

圖3：https://www. unigroup. com. cn/news/importantnews/importantnews-20200214764.html；

表1：根據參考文獻[2]～[5]整理總結提煉而成。

注釋

① 由于時空壓縮的特點使得醫療、教育等公共服務配套遠落后于常住人口的需求，而不同規模的城市之間，其形態的緊湊度、人口的聚集性和流動性都會不同，進而對城市突發事件的波及效應或擴大或縮小。

② 學術界普遍認為“韌性”研究在城市與規劃領域興起是始于2000年前后，而本世紀以來除了SARS的爆發，其他如MERS等疫情對經濟社會的影響相對間接，持續較短?！绊g性”理論興起與“疫情”事件發生的時空相對錯位。

③ “一點四級”指的是疫情報告傳輸從首發病例基層醫院一個點開始啟動發出，以網絡和人工直報兩種形式同時向四個級別政府衛健委和疾控中心發出。