新時代黨的生態文明制度建設思想探析

楊 碩 張 妍（沈陽農業大學馬克思主義學院，遼寧沈陽 110866）

一、新時代黨的生態文明制度建設思想產生的歷史背景

（一）應對全球氣候變化，完善環境治理

隨著世界經濟的發展，在人們獲得物質財富和利益的同時，人與自然的關系日趨緊張，集中表現在人口膨脹、資源枯竭、氣候變暖、土地沙化、大氣污染、物種滅絕等方面，危害人類健康的環境公害和公共衛生事件頻發，人類的生存與發展受到威脅。面對各種挑戰，人們反思能否發展和怎樣發展的問題，尋求治理良策。面對世界百年未有之大變局，針對世界變化的新格局、新模式、新形態、新特點，人們普遍認識到了環境治理的重要性。從《21 世紀議程》《氣候變化框架公約》到《京都議定書》及《哥本哈根協議》，再到《巴黎協定》，這些規則促進了全球環境治理。

（二）我國經濟發展速度較快，資源環境問題突出

改革開放以來，我國以經濟建設為中心，GDP 不斷攀升，綜合國力增強，國民收入提高，已經全面建成小康社會。但是，我國作為最大的發展中國家，經濟的較快發展與生態保護的矛盾突出。主要表現為，經濟發展快但投入產出的效益不高，新發展理念貫徹不到位；環保取得了一定成果，但基礎不牢，重污染天氣、黑臭水體、重金屬污染、土地荒漠化、生態系統退化、生物多樣性減少、各種自然災害頻發等問題，使生態風險增高。正如習近平同志指出：“我國生態文明建設挑戰重重、壓力巨大、矛盾突出?！盵1]在推進國家治理體系和治理能力現代化中，黨認識到保護環境必須堅持最嚴格的制度和最嚴密的法治。黨的十八大以來，環保制度建設力度之大、出臺方案之多、涉及領域之廣、監管尺度之嚴前所未有，制度的“四梁八柱”基本確立，為環保筑牢了制度基礎，使生態文明建設步入了制度化、法治化軌道。

（三）大力推進生態文明，建設美麗中國

中國共產黨始終堅持問題導向和以人民為中心的立場，圍繞新時代社會主要矛盾的變化，把人民對美好環境的期待擺在重要位置。針對“生態文明建設正處于壓力疊加、負重前行的關鍵期，已進入提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要的攻堅期，也到了有條件有能力解決生態環境突出問題的窗口期”[1](7),堅持用科學的世界觀和方法論，深刻分析哪些是體制機制障礙造成的問題，哪些是制度缺陷造成的問題，哪些是條件不具備難以解決的問題。黨的十八大把生態文明建設納入“五位一體”總體布局，為環保制度建設奠定了理論和實踐基礎。黨的十八屆三中、四中、五中全會分別提出建立系統完整的制度體系和有效約束的法治體系。黨的十九大提出“堅持人與自然和諧共生”的基本方略，把實行最嚴格的環保制度等內容寫進了黨章，又在憲法修正案中寫入生態文明，將其提升到國家意志。

二、新時代黨的生態文明制度建設思想的主要內容

習近平同志指出：“保護生態環境必須依靠制度、依靠法治。我國生態環境保護中存在的突出問題大多同體制不健全、制度不嚴格、法治不嚴密、執行不到位、懲處不得力有關?！盵1](13)黨的十八大以來，生態環保制度建設作為生態文明的重中之重，取得了豐碩成果。

（一）建立健全源頭嚴防的制度

1.健全自然資源資產產權制度

自然資源在人類社會中具有兩種屬性，即自然屬性和社會屬性，它是人類賴以生存的基礎。在現實經濟管理中，表現為資產性和產權性的特征。防止資源的破壞和浪費，要建立健全資產產權制度，改革資產管理體制、主體功能區制度、用途管制制度。這些制度是環保的內在要求，也是經濟建設和社會發展的客觀需要。習近平同志說：“我國生態環境保護中存在的一些突出問題，一定程度上與體制不健全有關，原因之一是全民所有自然資源資產的所有權人不到位，所有權人權益不落實?！盵1](41)產權不清導致權責不明，保護就停留在談起來重要、干起來無從下手的局面。因此，建立完備的制度體系，首要任務是建立健全產權制度和資產管理體制。只有這樣，才能改變過去多方只唯利、不唯建的問題。

2.完善自然資源監管體制，建立健全生態環境保護督察制度

習近平同志說：“統一行使所有國土空間用途管制職責，使國有自然資源資產所有權人和國家自然資源管理者相互獨立、相互配合、相互監督?！盵1](42)他提出：“設立國有自然資源資產管理和自然生態監管機構，完善生態環境管理制度?！盵2]一是深化宏觀管理機構改革。2018年3月，中央組建了自然資源部和生態環境部，作為國家生態資源環境管理體系制度的制定者和監督者。這項改革將各自然要素由原來分散在各經濟部門管理，統一集中到一個部門管理，實現自然中的生態屬性和生產屬性并重，系統保護修復與保障可持續發展并舉。二是實行環保機構垂直管理制度。根據生態資源環境系統自身的特點，打破原有條塊分割的管理體制和運行機制，針對責任難落實，地方保護干擾，跨區域、流域扯皮，難以形成上下一致的監督隊伍等問題，開展了省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度試點，進行了宏觀監管體制再造和微觀監管體制重塑。三是建立了從上到下的生態環保督察制度。實行環保督察體現了對環保的重視，發揮國家主導作用，強化各級政府職責。實行督察年度報告制度，建立向人大報告和政協廣泛參與制度，建立人民監督機制，設立公開舉報和獎勵制度。四是盡快“建立獨立權威高效的生態環境監測體系，構建天地一體化的生態環境監測網絡”[3]，有效解決了監管不到位的問題。

3.建立生態保護紅線制度

習近平同志指出：“生態紅線的觀念一定要牢固樹立起來?！盵4]生態紅線是底線和生命線，在國土空間中包括生態環境敏感脆弱區域和具有特殊重要生態功能區域，建立生態保護紅線和主體功能區制度，對中華民族永續發展意義深遠。按照國家《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》，到2020年底在全國普遍建立了生態紅線制度，完成了劃定、勘界定標。實行這項制度，確立了生態紅線優先地位，有利于制定特殊政策，是從源頭上治理環境惡化的新舉措。

（二）建立健全過程嚴管的制度

1.建立資源有償使用和生態補償制度

習近平同志指出：“要加快自然資源及其產品價格改革，完善資源有償使用制度?！盵4](110)“建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度?！盵5]在我國，自然資源歸國家所有，為實現所有者權益，保障自然資源可持續利用，必須建立有償使用和補償制度，這符合改革方向。資源的有償使用制度要求在綜合考量資源使用和環保成本基礎上，運用政府調控和市場調節等手段，向使用的單位和個人收取自然資源使用費。生態補償制度包括對污染環境和生態功能的補償，按照“誰開發誰保護，誰受益誰補償”的原則，運用市場調節使人們充分認識破壞環境行為的危害和后果，通過利益驅動防止生態環境破壞，達到增強和促進生態系統良性發展的目的。完善有償使用和補償制度，“要充分運用市場化手段，推進生態環境保護市場化進程”[1](20)。要完善價格機制，不斷擴大自然資源有償使用范圍，通過成本評估，將對資源環境損害因素納入生產成本之中，優化和完善市場化、多元化生態補償機制。對重點生態區域補償該花的錢決不能省，各級財政通過轉移支付方式增加重點生態功能區的補償力度。2018年起施行了《環境保護稅法》，國家有關部門制定了《關于構建綠色金融體系的指導意見》。這些政策推動了資源環境保護，促進了綠色發展。

2.建立資源環境承載能力檢測預警機制

習近平同志指出：“把經濟活動、人的行為限制在自然資源和生態環境能夠承受的限度內，給自然生態留下休養生息的時間和空間?！盵1](10-11)為了有效實現規范化、常態化、制度化管理，嚴懲資源環境“紅線超載”，國家頒發了《關于建立資源環境承載能力檢測預警長效機制的若干意見》，將承載能力分為超載、臨界超載、不超載三個等級。在堅持國土空間主體功能區制度的基礎上，開展資源環境承載能力評價，建立統計檢測體系，設置預警控制線和響應線。對土地資源超載地區，不新增建設用地指標；對生態超載地區，制定期限修復方案，采取生態移民搬遷等措施，遏制生態系統退化趨勢。

3.建立污染物排放總量控制制度

習近平同志指出：“生態環境問題歸根結底是發展方式和生活方式問題?！盵1](10)他還強調：“從生態看，生態退化依然嚴重?！薄皬馁Y源看，資源利用依然粗放?！盵1](170)“從環境看，污染形勢依然嚴峻?！薄皬霓r業看，面源污染依然較高?！盵1](171)“從消費看，浪費現象觸目驚心?！盵1](172)面對這些突出問題，要在節能減排方面重點發力。2016年國家頒布了《控制污染物排放許可制實施方案》，2020年將排污許可制度建設成為固定源環境管理核心制度。通過排污許可強化企業主體責任。一是約束企業強化源頭預防責任，實施清潔生產、綜合高效利用資源能源，依法進行建設項目環境影響評價；二是接受過程監管，檢查是否按排污許可證要求排污、是否做到了排放污染物符合標準；三是承擔損害環境后果應負的責任，依法繳納稅、承擔侵權和賠償責任，對違法犯罪的要承擔刑事責任。

4.建立健全保障人民群眾身體健康的環境制度

習近平同志在全國衛生與健康大會上強調：“良好的生態環境是人類生存與健康的基礎?！⒔∪h境與健康監測、調查、風險評估制度?！盵1](148)一是普遍推行垃圾分類制度。2017年國家有關部門制定了實施方案，這項制度符合“減量化、資源化、無害化”的要求。垃圾分類關系到生活環境，是現代文明的體現。二是在農村開展“廁所革命”。2017年國家出臺了《農村人居環境治理三年行動方案》，又于2018年頒發了《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》，從2019年起用5年時間，每年中央財政安排70億資金支持，這項工程事關農民切身利益。三是制定了北方地區冬季清潔取暖總體規劃，減少霧霾天氣。四是加快推進畜禽養殖廢棄物處理和資源化。五是開展餐飲“光盤”行動。2020年8月11日，習近平同志對餐飲浪費行為做出重要批示，強調我國是人口大國，對糧食安全要有危機意識。每個家庭和公民都要自覺抵制浪費，做愛糧節糧的踐行者。

（三）建立健全后果嚴懲的制度

1.建立以改善生態環境質量為核心的目標評價制度

我國曾經歷了從上到下普遍追求GDP 增長的歷史時期，曾把GDP 作為評價一個地區和企業的唯一指標。不把生態資源環境納入考核評價范圍，使生態資源環境遭到嚴重破壞。對此，習近平同志指出：“我們一定要徹底轉變觀念，就是再也不能以國內生產總值增長率來論英雄了，一定要把生態環境放在經濟社會發展評價體系的突出位置?！盵4](99)科學的考核評價體系，其核心是樹立什么樣的政績觀。習近平同志闡明了GDP 增長與保護好環境的關系，使我們認識到，把環境保護好就是為人民造福，就是最大的政績。有什么樣的評價制度，就會有什么樣的政績觀，不一味以GDP 增長論英雄，制定符合新發展理念的制度體系，特別要建立綠色GDP 考核指標，用綠色發展政績觀引導各級干部踐行新發展理念，實現高質量發展。

2.健全領導干部生態責任追究制度

習近平同志指出：“生態環境保護能否落到實處，關鍵在領導干部。一些重大生態環境事件背后，都有領導干部不負責任、不作為的問題?！盵4](110)廣大干部要深入學習習近平生態文明建設思想，在貫徹新發展理念中，一要處理好生態資源環境保護和經濟發展的關系，樹立綠水青山就是金山銀山的價值觀，認清把生態環境保護好就是最大政績，老百姓能共享藍天白云、大好河山就是幸福，人民對環境優美、山清水秀的期盼就是奮斗目標；二要處理好地方國土空間開發利用與保護同區域乃至全國國土空間開發利用與保護的關系，遵循生態系統互相關聯的規律，科學認識所在地區的生態資源環境狀況，明確在國土空間中的主體功能；三要處理好政績中“顯績”和“潛績”的關系，樹立正確的政績觀；不能為了發展破壞了生態環境，越過了保護紅線，必然要受到嚴懲重罰，造成嚴重后果的還將受到法律追究。

3.建立健全領導干部離任審計制度

黨的十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，對領導干部自然資源資產離任審計做出明確部署，又頒布了《關于開展領導干部自然資源資產離任審計的試點方案》，2017年出臺了暫行規定。這項制度對于促進領導干部履行自然資源資產管理和生態環境保護責任意義重大。規定明確了離任審計遵循的基本原則、主要內容、具體要求。開展離任審計，樹立了綠色發展的政績觀，解決了生態環境領域突出問題，維護了國家和人民的利益。不少地方在實踐過程中將審計結果作為領導干部考核、任免、獎懲的依據。

4.健全生態環境損害賠償制度

生態環境損害賠償制度是在2015年以來試點基礎上于2018年開始實行的。國家出臺《生態環境損害賠償制度改革方案》明確了損害賠償范圍、責任主體、索賠主體、解決途徑等。這項制度是黨和國家確定的重點改革任務之一，是生態文明制度建設和改革的重要組成部分，彰顯了生態資源環境有價、損害必須擔責的價值觀。制度執行以來取得了有益經驗和成效。在實踐中，各地區結合實際制定了配套辦法，圍繞損害賠償調查、鑒定評估、磋商、訴訟、損害修復、修復效果評估等進行了規范，為完善這項制度的執行開展了有益的探索。

（四）健全生態資源環境保護的法治體系

1.完善生態資源環境保護科學立法

實行法治的前提是立法，生態文明建設進入新時代，對環保立法的期盼十分迫切。2015年開始施行被稱為“史上最嚴”的新修訂的環保法。健全環保法治體系，要以環保法為核心。一要加快環保立法體系建設。把生態優先、綠色發展作為基本原則，當經濟發展和環境保護發生矛盾時，首先要向環保傾斜，變過去優先發展經濟、被動保護環境為主動保護環境，在完善環保和有利于自然生態恢復的前提下考慮經濟建設。要在立法過程中，廣泛聽取法律和生態專家的意見，改變傳統立法以權利本位為主導的做法。要擴大民主立法的范圍，體現人民在立法中享有的參與權。人民參與立法能最大限度地維護自身利益，體現社會公平，回應關切的問題。二要根據環保突出問題制定立法規劃。針對環保領域突出問題，編制規劃需要科學分析、嚴格把握、對癥下藥，在錯綜復雜的問題中，抓住重點、難點。三要為環保進行的改革提供法律依據。要對實踐證明行之有效的規章、制度、方法、政策等等，及時提出立法建議，增強環保立法的系統性、實效性。

2.完善生態資源環境保護執法制度

立法本身不是目的，立法重在實施，但在我國環保法治建設中有法不依、執法不嚴的現象大量存在。要秉公執法，嚴肅執法，做到有法必依、執法必嚴、違法必究。對環保實行最嚴格的執法，是改革開放以來經濟建設實踐經驗的總結，是維護環保各項法律權威的手段。一要以認真負責的擔當嚴格執法。各級環保執法部門必須嚴格執法、公正司法。各級政府要破除地方保護，樹立大局觀念，嚴格執行國家標準，下決心關停污染環境的企業，打擊、嚴懲少數企業阻法和抗法行為。二要完善執法體制和創新執法方式。在我國生態環境保護執法中，還存在著與環保不相適應的問題，執法主體分散、體制不順、經費不足、人員不夠、手段落后、地方和部門利益與環保執法的沖突加劇等等。這些因素對嚴格執法產生不良影響。要通過改革，建立各種制度逐步解決。三要加強環保執法能力建設。長期以來，環保執法能力不足始終困擾執法的效果、懲罰的力度，不少地方為了解決執法經費不足的問題，靠收費和罰款彌補，造成了執法就是罰款，這種做法使執法權限受限，效果大打折扣，容易滋生腐敗。提高執法能力建設，要明確各級環保部門執法職責，充實和培養專門人才。強化自身建設，加大對執法的監督力度。開展反腐倡廉教育，絕不允許執法部門和個人為污染企業充當保護傘，為謀取個人利益投機取巧、弄虛作假。加大對環境保護執法的投入，提高裝備水平，用先進儀器設備技術完善監管。建立依法依規、客觀公正、科學認定、權責一致的行政問責制。

3.完善生態資源環境保護司法體系

環保司法與人民利益關系密切，各級司法機關要強化生態環境司法保護。一要在各級司法機關和人員中，用習近平生態文明思想統一認識、推動工作、指導實踐。貫徹新發展理念，把人民對美好環境的向往作為工作目標，走生態優先、綠色發展之路，找準為生態環境保護提供公正司法服務的切入點。二要推進各級法院環境資源審判制度體制和能力建設。建立健全各級審判庭，優化省級以下三級法院審判組織體系。在案件數量多、審判力量強，或實行跨行政區集中管轄環境資源案件的中、基層法院設立審判庭、合議庭、巡回法庭等機構，保障環境資源案件審判的專門化。建立執法聯動工作機制和多渠道解決矛盾糾紛機制。三要完善環境公益訴訟，建立適應我國國情的公益訴訟制度。四要各級司法機關依法嚴肅懲處各種生態資源環境破壞違法犯罪行為。對肆意破壞行為、瀆職犯罪、黑惡勢力及其保護傘等，要嚴肅懲處。依法審理行政“不作為”案件，利用司法手段為環保執法、監督提供保障。

4.開展生態資源環境法律法規制度教育

以往環保執法的效果欠佳與普法教育不到位有關。一大力開展法律教育，在全社會形成環保法制教育良好氛圍，提高公民的認知，明確開展環境法制教育是落實新發展理念的重要舉措；大力開展法律教育是生態文明和美麗中國建設的內在要求，是構建人與自然和諧、扭轉生態資源惡化、打擊破壞行為的重要保障；大力開展法律教育是實施依法治國、實現國家治理能力現代化的重要方面，是社會主義政治和文化建設的重要內容。二樹立對法律的信仰。只有堅定法律信仰，才能有自覺的行為規范。三把遵守環保法律變為自覺行動。尊法的內涵是尊重法律，以法律為重，具備法律意識和用法律規范行為和依法辦事的能力。各級領導干部要帶頭尊法守法，要建立守法誠信獎懲制度。

三、新時代黨的生態文明制度建設思想的意義

（一）理論意義

1.實現了黨的環境保護制度建設思想的與時俱進

黨歷來重視環境保護制度建設，特別是改革開放之后，國家相繼制定了森林法、草原法，1978年修訂的憲法中寫入了“保護環境和自然資源，防止污染和其他公害”的內容。1979年制定并頒布了環境保護法（試行），還制定了一系列節能減排政策和考核評價指標。進入21 世紀，針對環保問題，從國家到地方增加了制度供給。黨的十八大以來，習近平同志高度重視生態文明建設，特別強調用最嚴格的制度和最嚴密的法治保護生態環境，盡快把生態文明制度的“四梁八柱”建立起來，將環保納入制度化、法制化軌道，實現了黨的生態文明制度建設思想的與時俱進。

2.發展了黨的生態文明理論

中國共產黨作為馬克思主義政黨，始終堅持以人民為中心的立場，堅持問題導向，圍繞人民的新期待抓緊解決環境方面的突出問題。黨的十九大報告提出了建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計。實行最嚴格的制度和最嚴密的法治是環境保護的必然要求，是搞好生態文明建設的重要內容，是黨在總結歷史經驗基礎上提出的關鍵一招，發展了黨的生態文明理論。

3.豐富了推進國家治理體系和治理能力現代化的思想內涵

用最嚴格的制度和最嚴密的法治保護生態環境，是推進環保治理體系和治理能力現代化的必然要求，是建設美麗中國的題中應有之義。黨從社會發展變化的實際出發，不斷改革不適應發展需要的體制機制，把解決主要矛盾同制定制度相結合，把重點問題突破同整體推進相結合，把試點經驗總結同頂層設計相結合，把法律法規立改廢釋同改革創新相結合，把解決新問題同破除舊制度、頑疾相結合，使治理體系和治理能力現代化水平不斷提高。這豐富和發展了國家治理學說和依法治國理論。

（二）現實意義

1.為建設美麗中國指明了方向

我國環保事業取得了前所未有的成果，但長期積累的問題仍然很突出，要用新時代黨的生態文明制度建設思想統一認識，不斷增強共同遵守制度和法規的自覺性。充分發揮制度規范的方向引領作用。黨的這一思想符合發展規律，為踐行綠色發展、解決環保問題指明了方向。

2.為深化環保領域改革保駕護航

黨的十九大以來，圍繞新時代提出的新要求，不斷建立科學、成熟、穩定、管用的制度體系，必須以新時代黨的生態文明制度建設思想為指導，深入貫徹習近平同志“我們將用最嚴格的制度、最嚴密法治保護生態環境”[1](47)的總體要求。制度和法律集中體現了事物發展規律，代表著人民的根本利益；每項制度和法律的制定都經過了系統分析、整體把握、長期調研和試點。面對環保的新要求，必須按照制度和法律深化改革，在夯基壘臺基礎上，結合實際搞好制度的系統配套，有序、穩妥地把各項改革落到實處。

3.對生態環境保護提出了具體要求

習近平同志指出：“要加快制度創新，增加制度供給，完善制度配套，強化制度執行?！盵1](13)從環境保護、監管、執法等方面，通過制度實現明責、履責、追責是關鍵舉措，具有強制性規范功能。這些制度和法律讓人們既知道了“該做什么”，又明白了“不能做什么”，從源頭上明確了哪些做法有助于扭轉生態環境惡化趨勢，有助于控制環境污染，有利于改善環境質量和防范環境風險、維護國家生態安全、滿足人民對美好生態環境的需求，為生態文明和建設美麗中國保駕護航。