地緣政治視角下的日本北極戰略

龐寶慶（渤海大學歷史文化學院，遼寧錦州 121013）

隨著全球氣候暖化、北極冰蓋消融，以及北極航路的開通，世界地緣政治結構、經濟結構發生了巨大變化。2015年10月16日，當時的日本首相安倍晉三在首相官邸召開第14 次綜合海洋政策本部會議，閣僚們討論并通過了《日本的北極政策》文件，確立了今后日本北極政策在環境、能源開發、科學研究、安全保障等問題上的基本方針。在此次會議上，安倍在總結發言中就日本北極政策的要旨進行了說明：“我國將作為北極問題的主要參與者，推進日本具有優勢的科學技術?！斜匾趪H社會圍繞北極的行動中積極發揮主導性作用?！盵1]該文件的出臺及安倍的講話，明確了在關于北極問題國際規則的制定方面，日本將發揮主導作用。

一、日本北極戰略出臺的動因

北極是指北緯66.34 度（北極圈）以北的廣大區域，也稱北極地區。如果以北極圈作為北極的邊界，北極地區的總面積是2100 萬平方千米，其中陸地部分占800 萬平方千米。由于過于嚴酷的氣候條件，北極成為橫亙在東西兩半球間的障礙，在連接大西洋和太平洋的海上交通方面并不重要。但隨著北極海冰的融化，北極已從東西半球的“障礙”變為“近道”，其戰略地位越來越重要；同時，北極地區也是資源的寶庫，未來全球資源的供給源。根據綜合海洋政策本部發布的《日本的北極政策》給出的理由，日本政府制定正式北極政策的背景主要有兩方面：一是由于地球氣候暖化，北冰洋海冰融化所帶來的影響；二是國際社會對北極的關注度提高。地球氣候暖化導致北冰洋海冰融化所帶來的影響主要表現在：氣溫升高對全球環境的影響；利用北冰洋的航線，開發北極能源成為可能；日本安保環境的變化。而國際社會對北極關注度的提高則表現在：“北極理事會”（由美、俄、加、北歐各國組成）等國際機構關于制定北極國際規則的討論日益活躍；非北極圈國家的活動也日益活躍。2013年，除日本外，中國、印度、意大利、韓國、新加坡都取得了北極理事會觀察員國的資格。英國、德國、韓國等國都制定并發表了北極政策。本文就結合日本北極政策給出的原因，進行更深層次的分析。

（一）全球氣候變暖帶來的環境災難是日本制定北極政策的深層次原因

全球氣候變暖對全球環境影響日益顯著，尤其對海洋國家日本的影響尤其劇烈?！皳毡綨HK 網站3月17日報道，日本一份最新預測顯示，如果不對全球氣候變暖現象加以遏制，到本世紀末，日本將遭受更加嚴重的洪災，由此造成的損失每年將達4 800 億日元（約合人民幣291.84 億元）……隨著全球氣候變暖愈演愈烈，中暑引發的死亡概率以及日本全國范圍內因中暑昏迷的人數均將增至20 世紀末的兩倍。另一方面，全球氣候變暖還將影響農作物生長。除了北部地區外，日本其他所有地區的米質均將出現大幅下降，而一半以上的主要柑橘產地將因為氣溫原因不再適于種植柑橘?！盵2]作為國土面積狹小的島國是無法承受這樣的后果的。加強對北極環境的關注和研究，對預防日本環境災害的影響至關重要。

（二）現實的經濟利益是促使日本出臺北極戰略的直接原因

隨著北冰洋海冰的消融，可通北極的航路主要有兩條：一條是通過俄羅斯沿岸的東北航線，一條是經過加拿大北部的西北航線。2009年北冰洋商業航線——“東北航線”首航成功，利用北冰洋航線的船舶數量每年都在增加，2010年4 艘、2011年34 艘、2012年46 艘、2013年達到71 艘[3]。利用北極航線的優勢之一是縮短了航程距離，“從釜山港到荷蘭鹿特丹，若經由蘇伊士運河，航線長達2.2 萬公里，但若經由東北航道可縮短至1.5 萬公里。從釜山到美國東部海岸的航線如果經由西北航道可比經由巴拿馬運河縮短30%的航行時間”[4]，這條航線也成為東亞能源供應新通道。2010年，俄羅斯為論證大規模利用北極航線進行貨運的可行性進行了試航。油輪運載約7 萬噸輕質原油，有一段航程在破冰船的配合下，用了10天時間到達中國寧波[5]。2012年，俄羅斯運輸天然氣的貨船通過北冰洋航線抵達日本九州，利用北冰洋航線運輸液化天然氣可以有效降低能源價格。

除了航運優勢，北極地區另一個誘人之處是豐富的資源。據美國地質勘探局（USGS）預測，世界未發現的可開采石油的13%、天然氣的30%儲藏在北冰洋，考慮到正式的科學調查還沒有展開，實際資源埋藏量可能更豐富[6]；同時，在全球少有的金、錳、鉆石、銅、鈷等礦床，也靜靜躺在北冰洋海底；而且，絕大部分石油、天然氣資源都埋藏在水深500 米以內的海底，比較容易開采。這使北極沿岸各國的資源爭奪戰有激化的可能?？梢?，現實的經濟利益是推動日本正式出臺北極政策的直接原因。

（三）日本地緣安全環境的變化是北極戰略出臺的重要原因

北極地緣政治的變化給東亞，特別是日本、中國、韓國、俄羅斯帶來巨大機遇的同時，也帶來巨大挑戰。北冰洋航線可以說是連接大西洋和太平洋最近的海上新航線，北冰洋航線日益繁忙。北極圈沿岸各國圍繞北冰洋資源的主權歸屬、開發權限等問題展開激烈競爭。俄羅斯為確保在北極圈的國家權益，整合北極圈邊境防御機能，建立北極旅團和軍事基地，并重新開啟冷戰結束后終止的在北極圈的警戒監視飛行，著手加強破冰船建造。為了強化核遏制能力，俄羅斯甚至在北極圈也配備了宙斯盾艦，這引起美國強烈反對；美國也以海軍建設為中心，加強在北極的軍事力量；加拿大也同樣加強在北極的軍事存在，大力發展適應北極圈警戒、運輸、救援需要的飛機和無人機，更新具有破冰能力的軍艦，并加強針對北極地區的陸軍建設；而作為歐洲北極圈國家的挪威、瑞典、丹麥均加強了在北極的?？哲娏α?。

北冰洋海冰融化極大地改善了連接大西洋和太平洋的海上戰略機動能力，美、俄以北冰洋為基地進行戰力投送成為可能。戰略機動展開能力的增強給全球安全問題帶來重大變化，亞太軍事平衡局面面臨挑戰，日本必須重新檢視包括日本周邊海域在內的北極周邊海域的安全保障問題。安倍內閣對此十分重視，2013年末設立國家安全保障會議（JNSC），著手制定、修改國家安全保障戰略。從長遠觀點看，日本如何重新修改《防衛計劃大綱》及《日美防衛指針》，成為擺在日本政府面前的一個現實問題。

（四）抵消中國在北極地區影響力是推動北極戰略出臺的另一重要因素

隨著北極地區在經濟、地緣政治和軍事戰略中的地位越來越重要，中國對北極也越來越關注。北冰洋航線的開通，使北冰洋資源開發成為可能，而中國早在1984年就已經對極地展開了科學調查，從1995年開始關注北極，展開對北極的冰層、氣候、環境的科學考察，并且中國的硬件科考能力也大幅提高，不僅在北極建立了黃河站，還擁有世界先進的破冰科考船“雪龍號”。北冰洋的資源大部分集中在俄羅斯管轄內的淺海，但以俄羅斯現有的技術水平難以單獨開發，目前中俄不斷加強的經濟、政治聯系，有可能使中國在與日本的競爭中處于上風，日本對此感到憂慮。

海冰的融化使歐洲到中國沿海各港口的北冰洋航線成為航程最短、最經濟的航線，這條航線經過白令海峽，沿千島群島南下，通過宗谷海峽或津輕海峽進入日本海，過對馬海峽到達中國沿海各港口。隨著通過日本周邊海域的船舶越來越多，宗谷海峽、津輕海峽越來越成為重要的國際海峽。日本最為擔心的是，如果北冰洋航線對中國運輸能源日益重要，為了保護海上通道安全，中國有可能加強在日本北方海域周邊的活動[7]。如果這樣，日本就要像在釣魚島、南海那樣，派出大量的海警船或軍艦保護航線安全。所以，在中國走向海洋強國的過程中，日本重新檢討自己的安保政策，在強化西南海域安保力量的同時，目光又投向了其北方海域。

二、日本“北極政策”的具體措施

日本對北極地區的觀測和科學調查研究早在20 世紀50年代就已開始，但日本對于開通北冰洋航線的可能性估計不足，使自己的行動落在其他國家之后。隨著北極問題日益突出，2013年4月，日本內閣會議通過《海洋基本計劃》，指出“受氣候變化導致的北冰洋狀態改變的影響，我國面臨很多需要檢討、應對的問題，如確保海上運輸和海上交通安全問題、推進（北極）的研究和調查活動、保護環境、推進國際聯合與合作。為此，今后要綜合地、戰略性地推進這些課題”[8]。當年5月，日本取得北極理事會（ARCS）的觀察員資格。7月，設置“涉北極事務省廳聯絡會議”，會議總計召開10 次。內閣官房、內閣府、總務省、外務省、文部科學省、農林水產省、經濟產業省、國土交通省、環境省、防衛省在商討信息共享的同時，還討論了日本的北極政策，開始把北極政策上升為國家政策。

2015年10月16日，當時的日本首相安倍晉三主持召開的第14 次綜合海洋政策本部會議通過《日本的北極政策》。其北極政策的基本思路主要是爭奪北極地區科研主導權、國際組織領導權和發言權，以及最大化利用北極經濟資源[9]。

（一）加大北極問題研究開發力度

日本雖然在北冰洋航線的開發上起步較晚，但對北極地區的科學研究卻走在了世界前列。從20 世紀50年代開始，日本就對北極地區展開了科學觀測與科學研究，時間已達半個世紀以上，積累了豐富的經驗，收集了大量科考數據。即從2015年發起新的推進北極研究項目，要宏觀把握北極環境變動對全球的影響；同時明確對社會、經濟的影響，把這些信息交給利益相關方，使他們能做出適當的判斷和解決相關問題，并以此為目標強化研究。為了取得并分析進一步闡明有關北極環境的變動機制的北極科學數據，就要利用日本的強項，用最尖端的衛星、觀測基地及觀測船等進行持續的觀測。為了進行長期觀測，除了開發適應北極科研環境的觀測機器外，還要整合國內大學和研究機構以形成網絡型的研究基地，促進不同領域聯合研究，共同利用衛星、研究船、計算機等研究基礎；整合位于北極圈內的美國、俄羅斯等國的研究、觀測基地，展開北極圈內的實地觀測及國際共同研究，強化國際合作。為了更有效地推進科學數據不足的北極研究，形成各研究機構、各研究者共享數據的框架，還要推進參與國際數據共享框架。培養年輕研究者，向國外大學、研究機構派遣年輕人才，以及培養能夠應對北極地區所面臨的各種挑戰的人才，而且，日本政府認為作為新的北極地區國際研究平臺，有必要建造北極科考船。

（二）擴大相關國家在北極問題上的國際協作

日本作為非北極圈國家，只有同北極地區相關國家進行合作才能保證自身權益的實現。日本在與相關國家在北極問題上的國際協作措施，主要包括應對有關北極地區的全球課題和積極參與制定有關北極地區國際規則；對北極評議會的活動做出更大貢獻；擴大與北極圈各國雙邊、多邊的協作。

由于北極環境變化帶來的全球變暖、氣候變動等對全球環境的影響，引起令人擔憂的各種問題。日本政府在積極提供科學建議、科學數據的同時，必須進行廣泛的國際合作。在采納日本相關業界意見的基礎上，繼續積極參加國際海事組織（IMO）相關議程的討論，為實施《極地水域船舶航行安全規則》(Polar Code)及修改《國際防止船舶造成污染公約》（MARPOL 公約）、《海上人命安全條約》（SOLAS 條約）等現存的相關條約做好準備。積極參與制定包含北極沿岸相關各國的水產資源保存管理的規則。

增加向北極理事會（ARCS）的相關部門派遣專家和政府相關人員的機會，進一步強化對北極理事會的影響力。積極推進與北極理事會主席國及觀察員國之間的政策性對話；同時，積極參加擴大觀察員國作用的討論。進一步促進與北極圈國家就北極問題進行雙邊磋商，盡可能達成關于北極的雙邊協議。另外，通過整合在北極圈國家的研究、觀測據點和派遣研究人員，強化有關北極的國際共同研究。積極出席關于北極的國際論壇，廣泛宣傳日本的主張、研究和觀測成果。

（三）北極資源及環境的可持續利用

日本的北極資源及環境的可持續利用政策主要體現在兩個方面：增加對日本企業參與北極的經濟活動的支持力度；開發北冰洋航線的礦產、生物資源。具體措施即派遣北極圈國家視察團和在北極經濟理事會（AEC）內支持日本企業，推廣在北極的商業機會和形成與北極圈國家商務團體的廣泛交往，支持日本經濟界的工作；構筑海冰分布預測體系和氣象預測體系等支持航行體系，推進整合日本海運企業等靈活利用北冰洋航線的外部環境；通過獨立行政法人石油天然氣、金屬礦物資源機構（JOGMEC）繼續出資支持格陵蘭石油開發股份公司參與格陵蘭島東北海域內的勘探項目。

總之，日本的北極政策就是在強化原有的北極研究體制基礎上，實施新的國際共同研究，建立國際合作基地和培養青年研究人員，奪取科學制高點，從而提高日本在各國際組織的話語權。日本的北極政策充滿著地緣政治的考量，從北極地區的利用和保護兩個方面，把“科學技術”的優勢靈活運用在外交活動中，這就從戰略層面為與北極的相關科學研究指明了方向。在國際協作方面，通過與北極圈國家雙邊或多邊外交，直接影響或主導國際規則的制定。

三、日本的北極政策與地緣政治走向

日本不是北冰洋沿岸國家，從國際法上來說沒有對北極海域的直接權利。但作為貿易立國的海洋國家、作為資源小國，以及作為對環境變化最為敏感的島國，日本必須對北極保持密切的關注。過去幾年里，北極周邊各國陸續出臺本國的北極戰略，謀劃對北極地區科考活動并對本地區油氣等能源區塊進行勘探、開發，極力顯示其在本地區的實際存在。與此同時，非北極地區國家對加入這場“北極爭奪戰”也興趣大增，地緣競爭日益加劇。在包括美俄在內的北冰洋沿岸國家對制定《北極條約》持否定立場的情況下，如何在地緣政治競爭中處于優勢，日本所采取的北極政策，對本國的國家利益及地緣政治必定會帶來各種影響。

（一）在科研、資源開發等各領域發揮日本的主導作用

日本從保證本國能源供應出發，為保證本國企業取得海外權益，往往通過石油天然氣、金屬礦物資源機構（JOGMEC）出資探礦，通過國際協力銀行（JBIC）進行融資。日本在北冰洋大陸架進行的資源勘探、開發都是在與俄羅斯等北冰洋沿岸國家聯合進行的?？紤]到資源勘探、開發的風險及資金、技術手段不足等因素，北冰洋沿岸國家都希望外國資金、技術進入，進行聯合開發，而日本在這兩方面都具有一定優勢，在尊重沿岸國家主權的前提下，與沿岸國家聯合開發，可以達到雙贏的效果?！霸诒ＷC日本天然氣供應多元化同時，由于石油聯動的價格機制，還可以起到抑制亞洲市場天然氣價格高企的作用”[10]。北冰洋海冰融化使北極地區資源開發、北冰洋航線的開通等經濟活動增加，但另一方面也進一步加速全球氣候變暖。而抑制全球氣候變暖就要減少溫室氣體排放，減少溫室氣體排放除了減少化石能源消費量外，另一個重要手段是提高能源利用率、使用清潔能源，而日本在能源利用率和清潔能源開發方面的技術一直處于世界最高水平。同時，氣候的變化對生存在北極地區的土著居民影響最大，直接威脅到了當地土著居民的生存，這也是北極理事會重點關注的問題之一。日本有長期極地科學研究的積累，今后還會在北極環境保護、資源開發和利用北冰洋航線上，利用技術及資金優勢，通過與沿岸各國構筑雙邊或多邊關系，并在這些領域發揮主導作用。

（二）形成有利于日本的北極治理框架

在國際海事組織中，日本通過自己在科學技術上的優勢，利用靈活外交，在制定有關海上安全和環境保護的綱領時，起主導作用。北極理事會又是日本實戰外交手段的重要平臺，北極理事會是1996年9月由加拿大、丹麥、芬蘭、冰島、挪威、瑞典、俄羅斯和美國八個北極國家組成的政府間論壇，是一個高層次國際論壇，主要關注鄰近北極的政府和土著居民所面對的各種問題。其宗旨是保護北極地區的環境，促進該地區在經濟、社會和福利方面的持續發展。理事會主席一職由八個成員國家每兩年輪流擔任。2013年5月，中國、印度、意大利、日本、韓國和新加坡成為理事會正式觀察員國。北極理事會作為一個國際實體，在協調北極八國就共同關切議題采取行動及促進北極地區的環境保護與可持續發展方面具有無可比擬的作用。在原有八國集團框架下，美國、俄羅斯、加拿大是北極理事會正式成員國，英國、法國、德國是觀察員國，日本和意大利是正式觀察員國?？梢?，在以北極理事會為核心的北極相關國際機構中，日本作為美國的盟國，充分發揮其影響力，并在這個框架下形成有利于他自己的國際秩序。

（三）構筑以美日同盟為核心的安全保障體系

從國家安全角度考慮，當北冰洋不再被厚厚的冰雪覆蓋，而變得可以通行時，日本所面臨的戰略安全環境就發生了深刻變化。海冰融化，普通船只在一定條件下暢通無阻，軍事作戰也就變得容易展開。對俄羅斯來說，海冰融化極大改善了其在亞歐間海上戰略機動能力，但這里也從以前的“后院”，變成了需要重兵防衛的地區。美國《國防》月刊2015年12月號刊登一篇題為《俄羅斯在北極地區擴大軍事存在》的文章，該文章援引戰略與國際問題研究中心高級副總裁希瑟·康利的意見，“俄羅斯政府不想放慢開發這一地區的步伐，俄羅斯22%的出口和20%的國內生產總值來自北極地區?！砹_斯正在北極地區建設反介入/區域拒止力量。盡管目前在北極地區有19 個軍事基地，但莫斯科希望建設50 個”[11]。而在日本看來，隨著中國經濟、軍事活動在北極地區活動日漸頻繁，中俄關系也日益密切。為阻止中俄關系進一步深化，應對北極戰略環境的變化必然在日本防衛政策上有所體現。在現行的日美同盟體制中，北冰洋問題沒有列入其中，但在北極構筑與美國更緊密的關系框架，支持美國強化在北冰洋的安保體制，對日本國家安全最為有利。所以，日本防衛白皮書指出：要繼續“強化與日本基本價值觀和利益一致的美國間的日美同盟關系，通過自身防衛力和日美安全保障體制相結合，構筑無懈可擊的防衛態勢，確保日本的和平與安全”[12]?？梢灶A見，今后日美兩國將建立更緊密的戰略聯系，同時在導彈防御、反潛等方面的軍事合作將進一步加強，以應對北極戰略環境的變化，構筑有利于自己的安全保障體系。

綜上所述，隨著全球氣候變暖，北冰洋海冰融化使開發北極能源、開通北冰洋航線成為可能，也改變了北極及其周邊地區地緣政治格局。日本的北極政策明確了要利用在極地研究、應對全球氣候暖化等領域處于世界領先的科學技術與經驗，力圖在相關國際規則的制定上起主導作用。北冰洋航線的開通使日本北方海域的安全威脅增大，以此為借口，其必然要進一步加強日美同盟，在解禁集體自衛權、擴大自衛隊角色、修改和平憲法、建立新安保戰略等問題上越走越遠。