民族區域自治制度發展完善與中華民族共同體建設百年回溯

劉 玲

[提要]中國共產黨推動中華民族共同體建設的百年歷程，是運用正確的理念、政策與制度團結凝聚中華各民族，并在此基礎上探索形成中國特色解決民族問題正確道路的歷史過程。作為這條道路的重要內容與制度保障，民族區域自治在不同歷史階段受到西方民族國家理論和蘇聯民族政策的影響，但最終皆服務于中國的整體國家建設，并伴隨著民族事務治理實踐逐漸被賦予中國特色的制度內涵，實現了理論與實踐的創新。在實現中華民族偉大復興的關鍵歷史時期，回溯中華民族共同體建設進程中民族區域自治制度從理念到實踐的探索、確立與發展過程，關注其在新的歷史條件下需要不斷完善的問題，有助于充分發揮民族區域自治制度的顯著優勢，從而進一步鑄牢中華民族共同體意識。

作為統一的多民族社會主義國家，中國的國家建設與中華民族共同體建設密切相關，并被賦予了社會主義的特色和內涵。百余年來，中國共產黨擔負著為中華民族求獨立、民主、富強、復興的歷史重任。中國共產黨推動中華民族共同體建設的百年歷程，是運用正確的理念、政策與制度團結凝聚中華各民族的歷史過程，探索形成了中國特色解決民族問題的正確道路。作為這條道路的重要內容與制度保障，民族區域自治的確立、發展與完善伴隨著中華民族共同體建設的全過程，并為其提供政策基礎、制度支撐與法律保障。在實現中華民族偉大復興的關鍵歷史時期，回溯中華民族共同體建設與民族區域自治制度的歷史進程，有助于發揮民族區域自治制度的顯著優勢，從而進一步鑄牢中華民族共同體意識。

一、中華民族凝聚與民族區域自治制度的探索

根據學者考證，“民族”一詞是古漢語固有的詞匯[1]，雖然中國古代文獻并未對“民族”一詞進行過明確的界定，但是中央王朝政權基于“夷夏”有別的族際差異認知而采取的處理群體差異關系的政策與制度設計并不鮮見。

中華民族概念是在中國進入主權國家構建的歷史時點提出的，是近代以來救亡圖存思考與行動的產物。梁啟超引入西方“一族一國”的民族觀，并以“中華”與“民族”的合一概括“中華民族”，賦予中華民族以國家民族的含義指向。[2]但從梁啟超“合漢合滿合蒙合回合苗合藏，組成一大民族”的“大民族主義”[3](P.76)，到孫中山“將漢族改為中華民族”，“務使滿、蒙、回、藏同化于我漢族，成為一大民族主義的國家”的“五族共和”[4](P.473-474)，可見這一時期的中華民族觀受到西方社會達爾文主義和國民成分單一性的種族觀影響而被賦予種族優劣的意義，成為“驅逐韃虜、恢復中華”的種族-民族主義革命的理論基礎和動員工具。由于這種歷史局限性，孫中山領導的資產階級民主革命推翻了帝制，卻未能實現漢滿蒙回藏“五族共和”、共建民主共和國家的目標，未能完成凝聚中華民族的歷史任務。盡管如此，革命的實踐總是促使人們以不同的理論為基礎，歷史性地提出了中華民族共同體建設問題。

中國共產黨自成立之日起就擔負起團結、凝聚中華民族的歷史任務，在黨的第二次全國代表大會宣言中便將“推翻國際帝國主義的壓迫，達到中華民族的完全獨立”作為領導民族民主革命的奮斗目標之一。[5](P.133)新的中華民族共同體建設從反對帝國主義對中華民族的壓迫，實現中華民族整體的獨立、解放和自決起步，這里的“中華民族”概念是對外意義上的民族概念，也是等同于全體中國人的國家民族概念。第一次國共合作期間，在國民黨一大召開之前，中共闡明了雙方在民族主義認識上的歧見，認為民族主義應當包括對外反抗帝國主義侵略實現中華民族的獨立與解放和國內弱小民族反對民族壓迫兩個層面。在這個意義上，中華民族被賦予了包括各弱小民族在內的共同體含義。在這樣的理念指引下，由中國共產黨參與和推動的《中國國民黨第一次全國代表大會宣言》明確宣布國民黨的民族主義包括“中國民族自求解放”與“中國境內各民族一律平等”兩個層面。其中，“求中國民族解放”“承認中國以內各民族之自決權”的提法也與中共的表述日趨一致。[6](P.27-28)曾參與國民黨第一次全國代表大會宣言草案起草工作，后任中共中央局委員的瞿秋白同樣首先從全中國民眾的意義上闡釋民族主義：“國民革命是站在全民眾的觀點上去反抗外國資本主義，而國民革命第一個目標——民族主義——就是代表全中國的民眾與外國資本主義去實行階級斗爭”[7](P.657)。

國共雙方在建設中華民族共同體目標上達成了共識，但是建設方案和實施構想卻有本質區別。孫中山主張“將漢族改為中華民族”，強調“漢人自決”與使少數民族“同化于我”，這種矛盾的種族民族主義不僅對于當時存在于東北、內蒙古、新疆和西藏等地由于帝國主義制造的分離危機缺乏有效的應對，在一定程度上還帶來負面影響。與之形成鮮明對比的是，中國共產黨主張“平等的民族主義”[8](P.60)，主張一切民族皆有自決權，都有尋求民族解放的自由?？梢哉f，孫中山及其繼任者未能正確闡釋中華民族的“國家-民族”意義，這種觀念以及由此引發的民族同化政策是國民黨最終在解決中國民族問題上失去民心的原因之一。當然其民族觀從根本上也受制于資產階級本身的局限性。

在新民主主義革命的每個歷史階段，中國共產黨都強調把少數民族納入中華民族意義上的“民族革命”當中，蒙古人、回民、苗瑤等被定位于中華民族之內的民族和民族問題。[2]1928年，中國共產黨第六次全國代表大會上通過的《關于民族問題的決議案》明確了中國境內少數民族的范圍，肯定了少數民族問題對于革命的重大意義。[9](P.87)《中華蘇維埃共和國憲法大綱》(1931年11月7日通過)以及在此之前中共中央關于憲法原則要點的說明，都明確提出了包括境內各民族的“中國民族”概念，明確宣布“中國民族的完全自主與獨立”[10](P.647，651)。與《憲法大綱》同時通過的《關于中國境內少數民族問題的決議案》確立了中國共產黨解決國內民族問題的基本政策原則——民族平等原則，并在此基礎上提出加快民族地區經濟文化發展、培養少數民族干部、反對一切大漢族主義傾向等具體政策。這些政策的根本目的是建立一個“沒有民族界限的國家”，“消滅一切民族間的仇視與成見”[11](P.169-171)。這一決議案在無條件承認中國境內各民族都享有自決權的同時，將民族自決與自治相結合，在民族自決的含義中增加了“在中華蘇維埃共和國之內成立自治區”等民族區域自治的內容。在實現“中國民族的完全自主與獨立”的前提下，民族區域自治更多地出現在此后黨的綱領文獻中，并逐漸成為解決國內民族問題的制度選項。

反對帝國主義是中國共產黨為了實現中華民族的獨立與解放，承認少數民族自決權并幫助少數民族解放運動卻被國民黨攻擊為分裂中華民族。為澄清認識并進行針鋒相對的斗爭，中共中央在1931年底總結以往工作中的錯誤和缺點，并提出了今后工作的方向，認為應深刻揭露國民黨以及各反革命派別出賣民族利益的事實，應當廣泛而清楚地“把以民眾革命來爭取中國民族獨立解放與中國民族統一，同國民黨以及一切派別反對民眾革命，投降帝國主義，造成民族恥辱與瓜分局面的民族主義的一切武斷宣傳與欺騙對立起來”[12](P.172)。此后，“爭得中華民族獨立解放”成為黨領導民族革命戰爭的有力動員工具，少數民族解放與中華民族獨立與解放成為新民主主義革命進程中密切關聯的革命任務。

1935年中共瓦窯堡會議確立了抗日民族統一戰線的主張，提出“黨的策略路線，是在發動，團聚與組織全中國全民族一切革命力量去反對當前主要的敵人”[13](P.536)，號召革命力量聯合開展民族革命戰爭，爭得中華民族的徹底解放，保持中國獨立與領土完整?；谶@個目的，蘇維埃工農共和國及其中央政府宣告將蘇維埃共和國由工農共和國改變為人民共和國，并調整各方面的政策，使之更加有利于民族統一戰線的形成。這些提法和政策的改變意味著蘇維埃共和國不僅代表工農的利益，而且代表整個中華民族的利益。中國共產黨力圖使全國各族民眾認識到，“中華民族的基本利益，在于中國的自由獨立與統一，而這一基本利益，只有在蘇維埃的堅決方針之下，才能取得，才能保持，才能徹底戰勝反對這種利益的敵人：帝國主義和賣國賊”[13](P.540-541)。毛澤東在隨后召開的黨的活動分子會議上指出，黨的任務是“把紅軍的活動和全國的工人、農民、學生、小資產階級、民族資產階級的一切活動匯合起來，成為一個統一的民族革命戰線”[14](P.151)，少數民族的解放運動成為中華民族共同體建設的重要組成部分。

這一時期中華蘇維埃中央政府發布的《對內蒙古人民宣言》與《對回族人民的宣言》，既是呼吁蒙古、回族參加中華民族解放戰爭的動員令，也是賦予其在中華民族解放中擁有自決自治權利和團結奮斗義務的宣言書。根據這兩個宣言，在中華民族解放進程中少數民族享有自決、自治的權利：其一，“根據民族自決的原則，主張回民自己的事情，完全由回民自己解決，凡屬回族的區域，由回民建立獨立自主的政權，解決一切政治、經濟、宗教、習慣、道德、教育以及其他的一切事情，凡屬回民占少數的區域，亦以區鄉村為單位，在民族平等的基礎上，回民自己管理自己的事情，建立回民自治的政府”[15](P.367)。由此不僅直接賦予民族自決以自治的意義，具體的政策舉措也越來越接近于民族區域自治的內涵。其二，各民族“根據民族平等的原則，發展民主主義，……并有應用自己的言語文字及信仰與居住等的自由”[16](P.323)。這里依據民族平等與民主主義的原則保障各民族基本權利的做法也在以后的法律制度中得以延續。

全面抗日戰爭爆發后，面對中華民族的生死存亡，中國共產黨更加強調各民族團結奮斗，并在這一進程中強化保障民族平等團結。面對日本帝國主義分裂各個少數民族的陰謀，1938年召開的中共六屆六中全會集中闡釋了團結各少數民族共同抗日的民族政策，明確提出“團結各民族于一體”的共同體思想，并將“民族平等、民族區域自治”作為建立中華民族統一國家的制度與政策保障，對少數民族的參政權及尊重各少數民族的文化、宗教、習慣，糾正大漢族主義，反對民族歧視等內容也進行了明確的規定。[17](P.595)1940年由中共中央西北工作委員會擬定并經中央書記處原則批準的《關于回回民族問題的提綱》《關于抗戰中蒙古民族問題提綱》重申了團結各少數民族共同抗日、共求解放、共同建立統一國家的方針政策。這一時期陜甘寧邊區的施政綱領中也有相關的規定，比如1939年《陜甘寧邊區抗戰時期施政綱領》明確了依據民族平等的原則團結各少數民族共同抗日以及尊重各少數民族權利并扶助其文化發展的政策要求。在此基礎上，1941年《陜甘寧邊區施政綱領》增加了“建立少數民族自治區”的規定[18](P.678)，1946年《陜甘寧邊區憲法原則》增加了少數民族自治區得以“組織民族自治政權，在不與省憲抵觸原則下，得訂立自治法規”[19](P.1047)的規定。這些內容層層遞進并不斷豐富，成為《共同綱領》及新中國憲法中民族政策的重要來源。

面對近代以來的存亡危機，任何民族都不可能單獨實現驅逐帝國主義、推翻封建壓迫的歷史任務，要拯救國家、民族于危亡，必須團結、凝聚中國各民族的共同意志；代表這一共同意志的中華民族也由此被賦予了命運共同體的意義。在毛澤東參與編寫的對廣大抗日戰士的教育讀本中，對中華民族以及中華民族共同體進行了明確的闡述，即“中國是一個多民族的國家，中華民族是代表中國境內各民族之總稱，四萬萬五千萬人民是共同祖國的同胞，是生死存亡利害一致的”[20](P.808)。中國共產黨立足于統一多民族國家的基本國情和各民族共同實現民族獨立與解放的歷史事實，確立了中華民族觀與人民國家觀，放棄了早期政綱中提出的聯邦建國路線，轉向在統一的多民族國家內少數民族聚居地區實行民族區域自治的道路探索。[21]在這一歷史轉向中，“中共并沒有放棄‘民族自決’的政治理念，而是把早期倡導的‘各民族’的各自自決升華為中華民族的自決”[22]。與各階段的革命實踐相適應，中國共產黨解決民族問題的制度建設逐漸完善，思路日漸清晰。

二、統一多民族國家的建立與民族區域自治制度的發展

新中國的成立實現了中華民族“對帝國主義的民族自決”[23](P.359)，中華民族共同體建設進入新的歷史紀元。在共同參加革命的各方協商建國的過程中，“在統一多民族國家的內部明晰‘國族-民族’的雙層結構，在制度、法律和政策方面把少數民族視為中華民族的組成部分，進而在這個多民族國家內部建立民族區域自治制度，是中共領導人希望與各方民主黨派和愛國人士協商建國的重點之一”[24]。

《中國人民政治協商會議共同綱領》(以下簡稱《共同綱領》)確立了新中國解決民族問題的基本政策和制度，對其文本的梳理可以讓我們更清晰地看到國家民族在制度上得以確立的端倪?！豆餐V領》序言宣告“中國人民由被壓迫的地位變成為新社會新國家的主人”[25](P.1289)。這里的新社會與新國家，正是中國共產黨領導中國革命追求的根本目標——“建設一個中華民族的新社會和新國家”[26](P.12)。毛澤東對于新社會與新國家中的“新”有過這樣的闡釋：“所謂中華民族的新政治，就是新民主主義的政治；所謂中華民族的新經濟，就是新民主主義的經濟；所謂中華民族的新文化，就是新民主主義的文化?！盵26](P.14)而新民主主義就是人民民主主義，那么中華民族的新社會和新國家也就是中華民族共同體下基于人民民主主義的新社會與新國家。為了建設中華民族的新社會與新國家，《共同綱領》首先規定了民族平等和民族團結的政策，如：第九條賦予國內各民族平等的權利與義務，第五十條“各民族一律平等，實行團結互助”是對于民族平等、團結的原則要求；第五十二條和五十三條關于各民族的武裝權利、發展語言文字、保持或改革風俗習慣以及宗教信仰自由等規定是對民族平等權利的具體化，其中人民政府對少數民族各項事業的幫助職責則是從形式平等到實質平等的更進一步，這些權利更多地體現為倡導性的積極權利。而對民族團結的規定則更多地表現為禁止性條款，不僅反對帝國主義和各民族內部的人民公敵，而且反對大漢族主義和狹隘民族主義，同時禁止民族間的歧視、壓迫和分裂各民族團結的行為。實現民族平等、團結的根本路徑是“實行民族的區域自治”，最終目的是“使中華人民共和國成為各民族友愛合作的大家庭”[25](P.1290)。由此，既保障聚居地區少數民族的自治權利，又保障散居地區各民族的平等權利；既一般性地保障少數民族的各項平等權利與利益，又實質性地幫助各民族發展政治、經濟、文化、教育的建設事業，增強其治理能力與自治能力，從而實現形式平等與實質平等相結合的新民主主義的民族平等。上述規定構成了《共同綱領》中民族政策的基本內容，是中國共產黨基于中華民族觀的正確闡釋而必然產生的制度探索與政策舉措，為中華民族共同體建設奠定了制度基礎。

推行民族區域自治作為建國初期民族工作的中心任務之一，不僅是“中華人民共和國境內解決民族問題和在政治上實現民族平等的最適當最合理的政策”的落實過程[27](P.21)，而且是將新中國建設成為各民族友愛合作的大家庭的重要實踐。依據《共同綱領》確立的民族區域自治原則，1951年2月政務院發布的《關于民族事務的幾項決定》中，第一項即提出各級人民政府應“認真地推行民族區域自治及民族民主聯合政府的政策和制度，并隨時向政務院報告推行經驗”[28](P.18)。截至1952年底，共建立民族自治區130個，民族民主聯合政府165個，大的相當于專區，小的相當于縣、區、鄉。[29](P.57)各自治區的民族均實現了自己當家作主的權利，區域內各項建設事業迅速發展，人民生活逐漸改善，政治覺悟普遍提高，“對偉大祖國這一個民族平等友愛合作大家庭表現了堅定的信任”[30](P.73)。實踐證明，中國共產黨的民族政策能夠解決中國國內的民族問題，能夠鞏固中華各民族的團結合作。黨和政府總結各地實行民族區域自治的經驗，進一步統一認識，1952年出臺的《中華人民共和國民族區域自治實施綱要》(以下簡稱《實施綱要》)是這些實踐和認識的集中體現?！秾嵤┚V要》指向民族區域自治的實施問題，對自治區、自治機關和自治權利、自治區內部關系和上下級關系等問題進行了原則規定，為各民族平等權利和民族區域自治權利提供了法制保障。這些規定“完全合乎各民族自治區人民的愿望和全國人民的共同利益”，如果能夠充分正確地執行“就能夠加強民族的團結”[30](P.77)。根據《實施綱要》總則的規定，民族區域自治必須在中華人民共和國這個民族大家庭之中、在中央人民政府統一領導下實行，它符合全國各族人民共同利益；根據其分則各章的規定，民族區域自治的實行，有賴于自治區內部各民族的團結互助以及全國人民的幫助，“而區域自治的實行同時又必然會進一步加強各民族之間的團結互助”[31](P.80)，這將進一步鞏固新生的中華人民共和國——各民族人民團結友愛合作的大家庭。

兩年后制定的1954年《憲法》在序言中宣布，“我國各民族已經團結成為一個自由平等的民族大家庭”。在總綱中明確規定“中華人民共和國是統一的多民族的國家”“各民族自治地方都是中華人民共和國不可分離的部分”“各少數民族聚居的地方實行區域自治”①，這是從根本法層面對我國國家結構形式的完整表述，即“統一的多民族國家和在單一制國家中的民族區域自治制度”[32](P.13)。1954年《憲法》在總綱中對民族區域自治權和各民族平等權的原則規定，在國家機構部分對民族自治地方自治機關自治權的具體規定，使“用徹底的民主主義和民族平等的精神來解決民族問題，建立國內各民族之間的真正合作”成為法律規范，肯定了“國家在民族問題上所遵守的人民民主主義和社會主義的原則以及根據這種原則所應當采取的具體措施”[33](P.4-5)。這些規定既體現了我國民族區域自治制度的統一與自治相結合、民族因素與區域因素相結合的原則，又強調了實行民族區域自治的根本目的在于維護國家統一與民族團結。

當社會主義國家廢除民族壓迫制度后，民族平等在政治上的主要內容首先是各少數民族對于本民族自治地方的地方性事務實現當家作主，民族區域自治也就成為我國人民民主制度下實現民族平等的主要形式。作為我國政治生活民主化的主要標志之一，民族區域自治是各民族自愿聯合成為一個統一國家和民族共同體的政治基礎。在這種意義上，制度上支持各少數民族實行區域自治，更能發揚他們的愛國主義精神，增強他們對偉大祖國和中華民族的認同感。成立或籌備成立民族自治地方是民族區域自治從文本走向實踐的重要途徑，這一時期新疆維吾爾自治區、廣西壯族自治區、寧夏回族自治區、西藏自治區以及各自治州和自治縣的建立，說明民族區域自治政策獲得了國內各民族的積極響應與廣泛支持。實踐證明，“只有團結在我國各民族的大家庭——中華人民共和國之內，才能抵抗帝國主義的侵略和威脅，也才能促進各民族共同的進步和發展”[34](P.166)。通過民族平等和民族區域自治政策的貫徹實施，各族人民在實踐中迅速增強了團結合作，增強了愛國熱情，增強了共同參與祖國建設和社會主義現代化建設的積極性。

新中國的成立和社會主義制度的確立，使我國各民族人民在政治上與法律上聯結成為一個整體，在共同發展繁榮、共同建設社會主義的過程中，“各民族的社會主義一致性將更加發展，各民族的大團結將更加鞏固”[35](P.186)。在新中國成立初期的民族區域自治實踐基礎上，雖然期間經歷了“文革”的干擾，但撥亂反正后的民族區域自治制度實踐仍有效地推動了中華民族共同體建設。

1982年《憲法》以及1984年《民族區域自治法》的出臺反映了改革開放新時期中華民族共同體建設的重大發展。1982年《憲法》序言首句強調中國歷史與中華文化，以根本法的方式彰顯了中華民族歷史的統一性。②首先，“中國是世界上歷史最悠久的國家之一”，這意味著現代中國不再是天下秩序中的“中央之國”，而是世界體系內的主權國家之一。悠久的歷史是國家正統性和合法性的源泉。其次，“中國各族人民共同創造了光輝燦爛的文化”，這是從根本法層面對中華民族與中華文化的多元一體格局的確認，表明悠久的歷史和燦爛的文化是全國各族人民共同創造的。再次，中國各族人民具有光榮的革命傳統，以1840年為標志開啟的由王朝天下秩序向民族國家秩序轉變的過程中，涉及國的再造(國家獨立)、族的再造(民族解放)和民的再造(民主自由)[36]，革命和運動的結果是“全國各族人民共同締造了統一的多民族國家”的新形態，這一國家是“人民民主專政的社會主義國家”，這構成了現代中國誕生的民族國家敘事和共和國敘事。[37]作為政治與法律共同體的現代中國要完善其國家建設要求實現這兩種敘事模式的統一與匯聚，必須將統一的多民族國家與社會主義國家相結合，必然要借助體系化的制度設計。這一制度便是民族區域自治制度。一方面，人民民主專政的社會主義國家意味著中國人民掌握了國家的權力，成為國家的主人，而民族區域自治正是人民當家作主在少數民族聚居地區的實現形式。另一方面，民族區域自治作為調適中華民族內部各民族關系的基本政策與重要政治制度，1982年《憲法》總綱第四條在規定民族區域自治的同時，明確“各民族自治地方都是中華人民共和國不可分離的部分”，也為正確處理統一與自治、民族與區域關系，推動中華民族共同體建設提供了制度保障。

1984年制定的《民族區域自治法》重申了民族區域自治必須在國家統一領導下實行的原則。在改革開放新時期，國家堅持各民族平等、團結和共同繁榮的基本原則，各領域、全方位尊重和保障各少數民族管理本民族內部事務權利。首先，《民族區域自治法》以維護國家統一和民族團結為首要職責，明確“各民族自治地方都是中華人民共和國不可分離的部分”(第二條)；強調民族自治地方的自治機關必須履行“維護國家的統一，保證憲法和法律在本地方的遵守和執行”(第五條)“把國家的整體利益放在首位，積極完成上級國家機關交給的各項任務”(第七條)的法定義務。其次，《民族區域自治法》尊重和保障各民族平等權利和民族自治地方自治權利，賦予民族自治地方自治機關根據當地實際貫徹執行國家法律和政策、采取特殊政策和靈活措施加速發展的自治權，規定上級國家機關有保障自治權行使和幫助民族自治地方加速發展的職責和義務③。再次，為將促進各民族大團結落到實處，《民族區域自治法》規定上級國家機關和民族自治地方自治機關應共同擔負起維護和發展社會主義民族關系的責任，禁止民族歧視和壓迫、禁止破壞民族團結和制造民族分裂的行為。④上述三個方面的規定構成了《民族區域自治法》的基本內容，民族區域自治不僅是人民當家作主在少數民族聚居地區的具體化與制度化，而且將統一、自治與各民族大團結有機地結合起來，具有顯著的制度優勢。2001年修改的《民族區域自治法》與2005年出臺的《國務院實施〈中華人民共和國民族區域自治法〉若干規定》，均以“促進民族自治地方加快經濟和社會的發展、增進民族團結、促進各民族共同繁榮”為宗旨，將民族區域自治實踐中的成功經驗寫入法律法規，使民族區域自治制度更加成熟、定型，更多地助力于統一多民族社會主義國家建設。

三、中華民族共同體建設與民族區域自治制度的完善

中國特色社會主義的建設成就之一就是不斷解決國內民族問題，在社會主義建設和改革中不斷實現理論創新與制度創新，實現各民族平等、團結、互助、和諧。在探索中國特色解決民族問題正確道路的過程中，民族區域自治制度與中華民族共同體建設始終相伴相隨，為其提供制度、政策和法治保障。黨的十八大以來，我們黨更加強調中華民族大家庭的一體性與中華民族共同體的整體意義，更加重視中華民族共同體建設對于全面建設社會主義現代化國家的重要意義。在中國特色社會主義建設新時代，以鑄牢中華民族共同體意識為主線推動黨的民族工作高質量發展，民族區域自治必然成為政策依據、制度基礎和工作抓手。因此，應根據變化著的社會實際，切實推動該制度更加成熟、定型，政策更加完備、法治更加健全。

(一)必須長期堅持并不斷完善民族區域自治制度

民族區域自治制度是中國特色社會主義制度的有機組成部分，完善民族區域自治制度是為了更好地堅持這一制度和充分發揮這一制度的優越性。作為解決民族問題的基本政治制度、基本政策和基本法律，民族區域自治制度的發展完善也應從這三個方面著力。

從基本政治制度的層面，民族區域自治為各民族平等、團結并在此基礎上鑄牢中華民族共同體意識奠定制度基礎。民族區域自治是維護國家統一和民族團結、保證各民族共同當家作主、實現各民族共同繁榮發展的基本制度安排，是國家治理體系的重要組成部分，在“維護國家統一、領土完整，在加強民族平等團結、促進民族地區發展、增強中華民族凝聚力等方面都起到了重要作用”⑤。從基本政策的層面，民族區域自治作為民族政策的源頭，是民族政策的價值理念和基本依據。從基本政策到具體政策，共同構建了中國解決民族問題的政策體系，民族政策的發展完善及有效性直接關系到中國共產黨第二個百年目標和中華民族偉大復興的實現。從基本法律的層面，民族區域自治在統一國家框架內為各民族平等參與國家事務治理，自主管理民族、地方內部事務提供基本法律保障，其貫徹落實情況、配套法規建設情況，都與國家治理的效能密切相關，與國家治理體系與治理能力現代化進程密切相關，與中華民族共同體建設密切相關。

民族區域自治制度是統一的多民族國家在站起來、富起來、強起來進程中各民族同呼吸、共命運、團結奮斗的政治平臺。正確認識國家統一、民族團結與民族區域自治的關系，是貫徹執行黨的民族區域自治政策的關鍵。當前在學界和政界仍存在“民族區域自治強調少數民族特殊論、民族區域自治法片面強調少數民族自治”等錯誤認識，這是對民族區域自治發展歷史和根本目標缺乏常識所導致的錯誤判斷，應當在黨史、國史教育中“深入總結我們黨百年民族工作的成功經驗”⑥，加強民族區域自治制度發展史的研究宣傳工作，使大家充分了解其歷史合理性與現實必要性。在全面建設社會主義現代化進程中要毫不動搖地堅持民族平等、團結、各民族共同繁榮發展的原則，充分發揮民族區域自治對于保障和實現各族人民共同當家作主、加強中華民族共同體建設的顯著優勢。

(二)以增進共同性為方向完善民族區域自治政策

作為黨的民族政策的源頭和根本，民族區域自治的確立、發展和完善伴隨著中華民族共同體建設的全過程，這一過程始終以增進共同性為特征和方向。在新民主主義革命時期，民族政策旨在反對民族壓迫、消除民族歧視、實現民族平等，保證各民族共同當家作主。在社會主義革命、建設和改革時期，民族政策的重點是團結各民族進行社會改革改造，為社會主義建設提供良好的社會條件，實現各民族共同繁榮。在中國特色社會主義新時代，中華民族處于強起來并日益接近偉大復興目標的關鍵時期，民族政策的重點在于深化各民族間的交往交往交融，推動各民族共同建設社會主義現代化國家。

以增進共同性為方向發展完善民族區域自治政策，要在制度設計中正確把握中華民族共同體和各民族的關系，在民族區域自治制度規約下，引導全國各族民眾樹立正確的國家觀、民族觀、文化觀、歷史觀，使其真正認識到民族團結對于國家、集體、個人的重要意義，認識到實現中華民族共同體整體利益是真正實現各民族具體利益的前提，特別要認識到大漢族主義和地方民族主義都不利于中華民族共同體建設。在民族區域自治制度運行中正確把握中華文化和各民族文化的關系，明確中華文化是各民族文化的集大成，各民族文化是中華文化的重要組成部分；在推廣普及國家通用語言文字的同時，尊重和保障少數民族語言文字的學習和使用。要賦予民族區域自治制度發展完善以彰顯中華民族共同體意識的意義，充分發揮其促進各民族人民“共同當家作主、共同團結奮斗、共同繁榮發展、共同走向社會主義現代化”等增進共同性的重要作用。

增進共同性并不意味著否定差異性，而是在尊重和包容差異性的基礎上，通過制度設計達成各民族相互了解、尊重、包容、欣賞、學習、幫助的良好社會效果；在增進共同性的方向和前提下，根據民族地區的特點和需要，完善差別化區域支持政策，從而推動各民族共同走向社會主義現代化。

(三)以“堅持正確、調整過時”為導向推動民族區域自治法治建設

“堅持正確、調整過時”是中國共產黨根據基本國情和時代特點，不斷實現馬克思主義民族理論中國化、時代化的工作原則，是實現民族工作創新發展的重要導向?！皥猿终_”是要堅持中國特色解決民族問題的正確道路，堅持中國共產黨處理民族問題的基本方針政策，堅持鑄牢中華民族共同體意識的基本政治制度?！罢{整過時”，是要調整不適應時代發展、不適應社會主義現代化建設需要和不適應增進共同性方向要求的具體政策與法律規范。

我國的民族政策在保障各民族政治平等、經濟發展、文化繁榮、社會建設等方面不斷完善，形成了制度化、法制化的民族政策體系。其中，既有體現民族區域自治原則和精神的穩定性、連續性的基本原則，如民族平等、民族團結、民族區域自治與各民族共同繁榮等，這是需要始終堅持、不容否定的。也有針對特定階段、類型、具體事務的時效性、限定性政策，隨著經濟社會的發展，這些具體政策必須與時俱進地進行調整，這種調整本身也是完善民族區域自治、發揮社會主義制度顯著優勢的內在要求。

新中國成立以來，民族政策領域“堅持正確、調整過時”的工作一直在進行。以1954年《憲法》對《共同綱領》的吸收和揚棄為例，“共同綱領的各項根本原則，經過實行，證明它完全正確并已有顯著成功和效果，在憲法草案中被肯定下來”，“但共同綱領中也有一些已經過了時的東西或者有些在憲法中可以省略的，就沒有再寫在憲法草案里面”[38](P.184)。改革開放以來，民族工作部門也數次就民族政策的具體內容進行梳理和調整，“對實踐中已經失去功效，或完成階段性、專項事務工作目標的時效性、限定性政策加以廢止”[39](P.17)。在以鑄牢中華民族共同體意識為主線的當下，有必要對現行有效的具體民族政策進行系統梳理、總體評估和全面清理，對于不利于中華民族共同體建設的民族政策要及時調整，以增強民族政策的實施效果。

新時代以鑄牢中華民族共同體意識為“綱”、加強和改進民族工作，必須堅持依法治國的理念，堅持法治化的道路。民族區域自治集政策、制度與法律于一身，法治化是堅持和完善這一制度精神的有力路徑。加強民族區域自治法治建設同樣要“堅持正確、調整過時”，既需要在《憲法》和《民族區域自治法》層面落實新時代民族工作的理念創新與實踐經驗，研究鑄牢中華民族共同體意識的法治內涵與入憲入法路徑⑦，又需要在具體法條方面全面清理和適時調整不適應時代要求、不利于中華民族共同體建設的內容，以更好地保障各族群眾合法權益。面對我國民族地區自然歷史條件與發展狀況的差異性，還需要國家和地方層面不斷完善民族區域自治配套法規建設，并積極推動嵌入式立法，將鑄牢中華民族共同體意識充分體現到法律、行政法規、地方性法規以及自治條例和單行條例的制定和修改過程中。推動促進民族團結進步條例的專項立法工作，在中央和地方兩個層面加強用法律保障民族團結的力度。在執法、司法和法律文化方面，也需要加強各民族一體遵循的法治原則和理念，將法律的確認、引導和保障功能落到實處。

結語

在中國現代化轉型過程中，制度建設扮演著重要的角色，中國特定的疆域、人口、文化、民族成分等賦予了制度新的內涵，并通過人們的持續探索與實踐，締造了統一的多民族現代國家。民族區域自治的歷史合理性及其在實踐中得以印證的有效性使得它成為維系現代中國的基本政治制度之一。中華民族多元一體格局是實施民族區域自治的歷史基礎和現實依據，保障少數民族合法權益、強化中華民族共同體建設是實施民族區域自治的基本要求和根本目標。中國共產黨深刻把握我國統一的多民族的基本國情，充分挖掘中華民族多元一體的優勢，團結帶領全國各族人民為國家獨立、民族解放和民主自由而共同奮斗，完成了中華民族站起來、富起來的歷史任務，并日益走向強起來，證明在單一制國家內實行民族區域自治是保障各民族平等團結的有效制度選擇。

中華民族共同體建設對一體性的強調，對多元性的包容與尊重，與民族區域自治制度強化國家統一與民族團結，使各民族共同當家作主的根本目標實現了歷史性的契合。各個歷史時期黨的施政綱領、憲法性文件和法律文本中對于各民族平等團結、多民族國家統一性、單一制國家結構形式，以及各民族維護國家統一和民族團結的公民義務的強調，都在以制度化的規范形式型塑與強化著中華民族共同體建設。新時代堅持和完善民族區域自治，就是要持續發揮其在維護國家統一和全國各民族團結，促進各民族共同當家作主、共同團結奮斗、共同實現社會主義現代化的重要功能和制度優勢，以實實在在的制度化舉措推進中華民族共同體建設進程。

注釋：

①《中華人民共和國憲法》(1954年9月20日通過)第三條。

②參見常安《依法治理民族事務 鑄牢中華民族共同體意識的法治保障》，《中華民族共同體研究》2022年第1期。

③參見《中華人民共和國民族區域自治法》(1984年5月31日通過)第四、六、八條。

④參見《中華人民共和國民族區域自治法》(1984年5月31日通過)第十條。

⑤習近平《在中央民族工作會議上的講話》(2014年9月28日)，中共中央文獻研究室編《習近平關于社會主義政治建設摘編》，北京：中央文獻出版社2017年版，第151頁。

⑥習近平《以鑄牢中華民族共同體意識為主線 推進新時代黨的民族工作高質量發展》，《人民日報》2021年8月29日。

⑦參見雷振揚、韋貴方《新時代黨的民族工作之“綱”論析》，《西北民族研究》，2022年第1期。