我國政務網站信息無障礙建設技術測評及完善策略*

劉芝瑋 周慶山

（1. 北京大學信息管理系 北京 100871；2. 北京大學審計室 北京 100871）

0 引言

近年來，隨著信息技術的飛速發展和“互聯網+”政務模式的逐步興起，我國電子政務水平實現了不斷提升，正在逐步實現信息無障礙。

信息無障礙是指通過信息化手段彌補身體機能、所處環境等存在的差異，使任何人（無論是健全人還是殘疾人，無論是年輕人還是老年人）都能平等、方便、安全地獲取、交互、使用信息[1]。政務網站是我國各級政府機關履行職能、面向社會提供服務的官方網站，是政府機關實現政務信息公開、服務企業和社會公眾、實現互動交流的重要渠道。政務網站信息無障礙建設，是指通過對政務網站進行設計和改造，使得任何公民（尤其是老年人、殘障人士等信息弱勢群體）都能方便、無障礙地登錄政務網站、獲取政務信息、接受政務服務，其建設對象主要是面向公眾服務的政務網站。近年來，我國積極推進政務網站信息無障礙建設工作，工業和信息化部、中國殘聯于2020年發布的《關于推進信息無障礙的指導意見》中明確要求“加快提升各級政府門戶網站、政務服務平臺及網上辦事大廳的信息無障礙服務能力”[2]。作為政府對公眾提供信息服務和政務服務的重要渠道，政務網站開展信息無障礙建設具有重要的現實意義。其一，政務網站的公共服務職能訴求全面覆蓋所有公民，老年人、殘障人士等弱勢群體更加需要借助輔助技術來平等、便捷地獲取和利用政務信息。加強政務網站信息無障礙建設，是落實政務網站公共服務職能的核心基礎，是體現信息平等、構建服務型政府的必然要求。其二，隨著電子政務的不斷發展，信息弱勢群體如今面臨的信息障礙也發生著重要變化，他們無法享受智能時代的便捷，反而處處受限、困難重重、寸步難行。加強政務網站信息無障礙建設，是消除數字鴻溝、建設包容性社會的重要舉措。其三，信息技術的應用已成為當前政府管理改革的核心要素，利用技術手段促進信息無障礙建設，是助力科技扶貧、促進信息助殘、使互聯網更好地惠及民生、促進社會文明進步的重要標志。

本文通過對我國當前政務網站信息無障礙建設情況進行梳理并開展技術測評，分析當前建設面臨的難點和問題，并對應提出進一步完善的策略和建議，以助力促進我國政務網站信息無障礙建設。

1 政務網站信息無障礙建設研究綜述

近年來，國內外學者圍繞政務網站信息無障礙建設開展了相關研究。在建設現狀評價方面，有學者采用網站檢測、樣本調查、案例分析、對比研究等方式來研究政務網站信息無障礙建設的現狀及效果，如國外Kuzma J M[3]、Lazar[4]、Stephanie Hacket[5]等人分別研究了英國國會、美國公共圖書館、美國政府等網站的信息無障礙建設狀況，國內陳玲霞[6]、趙芳[7]等對我國湖南省地級市等代表性政府網站開展了信息無障礙建設現狀調查，郭亞軍等人則基于人群、情境、服務三個場景歸納構建人工智能在信息無障礙領域中的應用模式[8]。在建設完善策略方面，許多學者基于對建設現狀和困難的總結，提出進一步推進政務網站信息無障礙建設的策略，如李永宏提出要加強培訓引導政府部門工作人員的理念，完善政府門戶網站的頂層設計[9]，陳麗娜提出，應推動政府門戶網站信息無障礙理念變革[10]，周曉英等人提出可以采取分階段實施政府網站的信息無障礙整改與建立專門針對特殊需要人群的特殊網站同步進行的方式，推進信息無障礙獲取[11]。

2 我國推進政務網站信息無障礙建設情況

近年來，我國政府和社會各界積極推進政務網站信息無障礙建設，取得了明顯成效。據中國互聯網協會于2020年5月發布的《以人民為中心，黨的十八大以來我國信息無障礙事業發展》報告顯示，全國500多個縣區以上人民政府完成了政務信息無障礙服務平臺的建設，無障礙政務網站數量達到了3萬多個[12]，已形成了較為完善的建設體系和服務內容。

2.1 建設體系：政府+社會組織+企業

自2011年6月《中國殘疾人事業“十二五”發展綱要》[13]頒布以來，我國著力加強頂層制度設計和政策引導，國務院、工信部、網信辦、中國殘聯等部門高度重視、推動配合，頒布出臺了一系列關于信息無障礙（尤其是政務網站信息無障礙）的政策制度法規（見表1），為政務網站信息無障礙建設發展提供了政策支持和戰略布局。從國務院、國家各部委到省級區劃單位、直轄市、省會城市等多層次政府主體積極貫徹落實國家相關法規政策，并積極推動開展政務網站信息無障礙建設相關工作。

表 1 我國網站信息無障礙相關政策法規

在政府頂層布局指導下，中國互聯網協會、中國殘疾人福利基金會、中國通信標準化協會、中國軟件評測中心等眾多社會組織紛紛出力，積極參與到政務網站信息無障礙建設的工作中來。例如中國互聯網協會在國家有關部委的指導支持下，組織開展“中國政務信息無障礙公益行動”，并制定了“政府互聯網應用適老化及無障礙公益實施方案”，計劃通過提供標準規范解讀、建設方案指導和公益免費改造兜底等多種形式，對部委和省、地市（縣區）政府網站、政務新媒體的適老化及無障礙改造工作提供全方位公益免費支持。

此外，許多互聯網技術公司紛紛推出互聯網應用適老化及無障礙改造解決方案，采用智能插件、云端實時解析、鏡像代理等方式對現有政務網站進行適配優化，同時積極推進Web網站無障礙開發，助力政務網站信息無障礙建設的順利推進，這也體現了互聯網企業的社會擔當。

2.2 服務對象：老年人+殘疾人

開展政務網站信息無障礙建設，主要是針對面向公眾服務的政務網站，對無法通過常規方式獲取網站信息的信息弱勢群體提供輔助。根據《互聯網應用適老化及無障礙改造專項行動方案》，當前我國政務網站信息無障礙建設的主要服務對象包括老年人、視力障礙人士、聽力障礙人士以及肢體障礙人士等[1]。

2.3 建設內容：輔助閱讀+智能讀屏

現有政務網站信息無障礙建設主要包括以下幾方面內容：一是輔助閱讀功能，為視力、文化及閱讀能力低下用戶設計，包括網頁及字體放大縮小、網頁背景色調整、特大文字顯示屏等視覺補償，文字圖片及控件在線語音閱讀、語速和閱讀方式調節等閱讀補償，以及特大鼠標指針、十字光標定位、全程鍵盤替代鼠標操作等操作補償；二是智能在線讀屏功能，為盲人及嚴重視障人士設計，包括為用戶提供欄目導航等信息盲道、區域快捷定位等操作引導、鍵盤替代鼠標操作，各類信息區域定位或查詢、在線語音閱讀文字等無障礙輔助服務。

3 我國政務網站信息無障礙建設技術測評

衡量網站信息無障礙建設的成效幾何，技術維度是更加基礎客觀、可衡量、可對比的測評切入點。本文針對我國政務網站信息無障礙建設的現狀，從技術維度開展測評，測評依據是W3C萬維網聯盟發布的《網站內容無障礙指南2.0》 （Web Content Accessibility Guidelines2.0，WCAG2.0）[20]，該指南是目前世界上應用范圍最廣、影響程度最深的網站內容無障礙標準。

3.1 測評時間、對象和工具

我國政務網站類型多樣、層次豐富，包括國務院各部門網站、省市區等各級政務門戶網站、政務服務平臺以及各類新聞媒體網站等。在本文研究中，考慮政務網站的綜合性及代表性，以我國政府門戶總網站“中國政府網”以及31個省級行政單位政府門戶網站（包括22個省、5個少數民族自治區以及4個直轄市）作為測評對象，對其網站的信息無障礙建設情況開展技術測評。該測評對象的選取同時也符合《互聯網應用適老化及無障礙改造專項行動方案》中將“中國政府網”及31個省級政府網站納入首批適老化及無障礙改造網站[1]的要求。

本文選取開源的網站內容無障礙檢測工具——Wave軟件作為工具，于2021年12月26日-27日期間，對所選取的政府門戶網站進行技術測評。該工具能以嵌入式指標的方式，依據WCAG2.0等主流測試標準，從網站結構設計、文本標記、顏色對比度、設備可接入性等方面揭示被檢測網頁的無障礙問題，并直觀明了地呈現網站錯誤、錯誤改進方式及對應的標準項具體內容，是非常簡潔客觀的網站無障礙測評工具。

3.2 測評結果

利用Wave軟件對上述32個政務網站進行技術測評后，得出具體測評結果見表2所示。

表2 我國部分政務網站信息無障礙技術測評結果

從整體情況來看，我國當前的政務網站信息無障礙建設雖然已經取得了一定成效，但仍舊存在著諸多問題：一是各個政務門戶網站均不同程度上存在未能通過檢測的錯誤之處，如空白鏈接、空白按鈕、缺少替代文本等。這些錯誤會使網站的可訪問性大大下降，對網站使用者尤其是視障、聽障等信息弱勢群體帶來嚴重不便。二是各個政務門戶網站的警報問題也不容忽視，如冗余鏈接、冗余標題文本等。這些警報問題雖不至于引起徹底的不可訪問，但會對網站整體的可用性、便捷性等造成嚴重影響，也是容易引起網站信息障礙的潛在問題所在。三是諸多網站的對比度（即文本和背景顏色之間的對比度）非常低，這對于視障、老年人等視力不佳的用戶非常不友好。

從網站主體來看，廣東、海南、吉林、江西等省份的政府門戶網站檢測錯誤較少、可訪問性較高，信息無障礙建設卓有成效；而內蒙古、西藏、廣西、重慶等省份的政府門戶網站則存在比較多的可訪問性漏洞，亟待進行進一步完善和提升。中國政府網冗余鏈接較多，同時存在鏈接圖片缺少替代文本的問題。此外，山西、安徽、福建、寧夏等8個省級或自治區的政府門戶網站因網站響應時間過長、網站安全防護攔截等原因未能參與測評。

從錯誤及警報內容來看，我國政務門戶網站主要存在的問題集中在缺少替代文本、冗余鏈接、存在不獨立于設備的關鍵程序等方面，其中缺少替代文本意味著使用屏幕閱讀器的用戶將無法訪問網頁內容，冗余鏈接意味著不同的鏈接都會跳轉到同一位置造成額外的導航和重復。存在不獨立于設備的關鍵程序則意味著一些重要的功能無法通過鼠標、鍵盤、閱讀器等外部輔助設備進行操作。此外，空鏈接、空按鈕、標識文檔語言缺失或無效、大塊文本兩端對齊、表單缺失等影響網站可訪問性的問題都仍舊存在，這些都會在一定程度上為信息弱勢群體帶來不便。

湖南湖南省人民政府門戶網站[35] 44 缺少替代文本 82 冗余標題文本 11廣東廣東省人民政府門戶網站[36] 2 缺少替代文本 184 冗余標題文本 3廣西廣西壯族自治區人民政府門戶網站[37] 79 缺少替代文本 347 冗余標題文本 0海南海南省人民政府網[38] 1 標識文檔語言缺失或無效 2 標題缺失 0重慶重慶市人民政府網[39] 78 缺少替代文本 53 冗余標題文本 0四川四川省人民政府門戶網站[40] 40 鏈接圖片缺少替代文本 167 冗余標題文本 0貴州貴州省人民政府門戶網站[41] 49 鏈接圖片缺少替代文本 313 冗余標題文本 0西藏西藏自治區人民政府門戶網站[42] 98 鏈接圖片缺少替代文本 626 冗余標題文本 100陜西陜西省人民政府門戶網站[43] 67 缺少替代文本 12 存在不獨立于設備的關鍵程序 1青海青海省人民政府門戶網站[44] 27 鏈接圖片缺少替代文本 116 冗余標題文本 0

4 我國政務網站信息無障礙建設存在的問題

結合情況梳理及表2的技術測評結果來看，當前，我國政務網站信息無障礙建設盡管取得了一定的成效，但仍然存在一些客觀問題，具體如下。

4.1 無障礙建設技術不完備、設計不規范

當前，我國政務網站在開展信息無障礙建設過程中，建設技術尚未成熟完備，一些對老年人及殘障人士不夠友好的設計缺陷如空白鏈接、缺少替代文本、對比度不足等普遍存在于各大政務網站中，這將成為影響他們獲取政務信息的主要障礙。與此同時，各類無障礙設計還不夠規范，網站頁面冗余、文本冗余、重復跳轉等在常規網頁中無足輕重的設計也將為信息無障礙應用帶來較大的隱患。這一方面是由于我國專門的信息無障礙技術人才缺乏，政務網站人員信息技術水平、開發技能、無障礙意識欠缺所致；另一方面也是由于我國關于政務網站信息無障礙領域尚未出臺強制規范的技術設計標準，信息無障礙建設缺乏標準指引所致。

4.2 不同網站建設差異大，缺乏整體統籌

技術測評結果反映，當前我國各省政務門戶網站中，不同省份之間的信息無障礙建設參差不齊，采用的信息無障礙建設方式不一、建設力度不同、建設深度不齊，整體間的水平差異較大。除此之外，其它專業服務類型的政務網站、省級以下層次（市縣區級等）政務門戶網站、其它新媒體等的信息無障礙建設更是亟待推進，缺乏全國性的整體推進統籌。

4.3 無障礙建設成效尚未取得有效評價

當前，政務網站信息無障礙建設初見成效，但對該建設工作取得的成效如何進行客觀評估、評估標準如何、評估結果如何取得進一步反饋應用等，都尚未得到系統的研究，政務網站信息無障礙建設的評價體系尚未建立健全?，F有《網站設計無障礙評級測試方法》《政府網站績效評估報告》等評價標準和成果都存在著績效考核與指標體系尚未明確、評估機構和計量方法存在局限、重技術指標輕效果指標等問題，對政務網站信息無障礙建設的結構層次、體制機制、互聯互通、推進效率、服務效能等都缺乏明確的評價依據。

4.4 無障礙建設觀念尚有局限

我國在當前開展政務網站信息無障礙建設的過程中，大多數網站還是采用調整頁面顯示方式、增加無障礙瀏覽輔助工具、無障礙轉換插件介入等方式，對現有政務網站進行轉換，而并未結合老年人、殘障人士等信息弱勢群體的特殊信息、服務需求和信息接受、使用方式進行升級改造，政務網站信息無障礙建設觀念尚有局限。

5 完善我國政務網站信息無障礙建設的策略

5.1 規范政務網站信息無障礙建設技術標準

當前，我國政務網站信息無障礙建設尚無統一的技術標準，于2020年3月1日起實施的《GB/T 37668-2019 信息技術互聯網內容無障礙可訪問性技術要求與測試方法》標準中規定了互聯網內容無障礙可訪問性的技術要求和測試方法，但僅屬于推薦性標準，而非強制性標準。同時，由于政務網站面向全體公民提供政務服務的特殊屬性，更需要更加細化、有針對性的信息無障礙建設技術標準加以指導建設。未來，應當結合我國政務網站的實際情況并考慮國際接軌的需要，出臺政務網站信息無障礙建設的相關技術標準，作為引導信息無障礙環境建設、產品開發、系統建設、服務提供的重要技術依據，為信息無障礙建設的全面開展、信息無障礙工作的落實提供技術支撐。

5.2 建立政務網站信息無障礙服務統籌體系

信息無障礙建設不僅僅是網站改造，更需要國家從頂層進行統籌推進，建立完善的政務網站信息無障礙服務體系。在建設對象方面，除政務門戶網站外，還需要統籌加強各類辦事服務大廳、政務中心、“兩微一端”等APP、其它各類新媒體形式延伸拓展，為信息弱勢群體提供更加無障礙、多渠道、便利化的服務，健全政務服務體系；在建設主體方面，需有效整合協調各方資源，充分調動地方政府的積極性和主動性，積極發揮專業性社會組織力量，采用政府購買服務等方式促進技術企業積極參與，促進縱橫協同、條塊結合、上下聯動，構建一體化的政務網站信息無障礙建設聯合推進機制，提升信息無障礙協同服務能力和綜合服務水平。

5.3 完善政務網站信息無障礙建設評價體系

加強對政務網站信息無障礙建設成果的評價，有利于更加科學、客觀地診斷政務網站建設現狀，為信息無障礙建設規劃提供可靠依據，切實推動解決信息不平等問題，對于推動建立健全的信息保障體系、提升政務網站信息無障礙水平具有重要的意義。下一步，應當從我國政務網站建設的實際情況出發，在理論研究和實踐經驗的基礎上，完善政務網站信息無障礙建設評價體系，探討構建科學、規范、實用、成體系化的信息無障礙建設評估體系。一方面客觀評價反映我國政務網站信息無障礙建設現狀，對不同政府主體的無障礙建設情況進行橫向和縱向比較，提高對建設主體的監督作用；另一方面通過評價反饋，細化反映出當前無障礙建設的短板、問題和難點，為進一步完善政務網站無障礙建設提供借鑒與側重，達到“以評促建”的效果。正如《關于推進信息無障礙的指導意見》中要求，“到2021年底……探索開展網站、移動互聯網應用的信息無障礙評級評價；到2025年底……建成信息無障礙評價體系”[2]。

5.4 轉變政務網站信息無障礙建設觀念

在未來開展政務網站信息無障礙建設的過程中，需要轉變政務網站信息無障礙建設觀念，不應僅僅是從技術方面對現有政務網站進行改造轉換，而更應該結合老年人、殘障人士等信息弱勢群體的特點，轉變政務服務思路、優化政務服務流程，為他們提供更快捷、更舒適、更有溫度的政務服務；不應僅僅是刻板的形式轉換、網站建設，而更應該充分融入社會輔助及人文關懷等方面的援助機制，提升信息弱勢群體的“幸福感”與“獲得感”，進一步建立和完善信息無障礙的智能服務型社會。

6 結語

政務網站是政府機關實現政務信息公開、服務企業和社會公眾、實現互動交流的重要渠道，面向老年人、殘障人士等信息弱勢群體開展政務網站信息無障礙建設，對于加快推進我國電子政務具有重要意義。在未來，我國應持續通過規范技術標準、建立統籌體系、完善評價體系、轉變建設觀念等方式，積極推進政務網站信息無障礙建設，保障所有人融入信息社會、平等獲得政務信息和服務，助力持續構建服務型政府和包容性社會。