我國義務教育“雙減”政策工具選擇及優化研究
——以《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》為例

鄭宏宇

一、問題的提出

義務教育階段減負是廣受社會關注的熱點話題，就其本質而言，減負是我國義務教育從教學本位向學生本位的教育理念的轉變。自1955年教育部《關于減輕中、小學校學生過重負擔的指示》出臺以來，國家和教育部多次下達“減負令”，“出臺了50多項減輕學業負擔的相關政策，其中，20項是專門針對減輕學業負擔的政策”[1]173。政策的密集出臺既反映出政府對學生學業負擔過重問題的高度重視，也說明這一問題由來已久且治理成效不佳，甚至陷入越減負擔越重的怪圈。

新治理理論代表人物萊斯特·M·薩拉蒙（Lester M.Salamon）指出“公共行動的失敗不是源于政府管理人員的無能或瀆職，而更多是由于他們使用的工具和行動方式”[2]。換言之，政策工具是影響政策目標實現的重要因素，政策工具配置不合理可能是導致以往減負效能不佳的一個重要因素。自2021年7月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》（以下簡稱“雙減”政策）實施以來，社會上既有支持的聲音，也存在許多不同的意見。研究基于政策工具視角，通過采取內容分析法，以“雙減”政策為分析樣本，搭建“政策工具——政策內容”的二維分析框架，以此來審視“雙減”政策體系設計是否合理，政策工具配置是否恰當，為后續減負政策不斷優化提供一定參考。

二、研究文獻

國內學者很早就認識到減負對義務教育改革的重要性，并就義務教育減負政策開展了較多研究?，F有成果主要集中于以下三個方面：

（一）國家減負政策演變邏輯的研究

一是關于減負政策歷史變遷研究。如有學者總結了新中國成立70年來減負政策經歷了“關注身體健康、解決盲目追求升學率、推進素質教育和標本兼治”四個政策階段[1]172。還有學者指出我國中小學減負政策經歷了“以改善學生身體素質為中心的時期、以緩解升學壓力為目標的時期、以提升教育質量為主旨的時期、以基礎教育課程改革為依托的時期、全方位深化改革新時期等五個階段”[3]。

二是就某一歷史時期的減負政策成效及對策研究。如有學者就2010—2020年間義務教育階段減輕中小學課業負擔的政策成效進行了全面審視，并提出未來應當構建“教師教學—學生學習—學業評估的減負工作鏈條，政府管理—學校擔當—家庭參與—社會支持的減負工作體系”的政策建議[4]。

（二）地方落實減負政策的效果研究

一是關于地方減負政策的文本研究。有學者就“雙減”背景下“28個省89個市共計461份校內減負政策文本和校外培訓機構規范政策文本”[5]21進行了分析，總結了地方政府減負政策工具存在使用不均衡、同質化等問題，進而提出了“優化減負政策工具使用結構，提升政策協同效力”[5]21的改進建議。

二是關于地方減負政策的實踐研究。有研究機構就全國30個?。ㄖ陛犑?、自治區）137個地級市的“雙減”政策實施效果開展了大規模調研活動，結果顯示減負政策初步呈現出學生作業負擔明顯減輕的積極效果，但同時也凸顯了“教師的作業設計負擔與難度增加，考核制度與減負矛盾激化；學生自律性差異顯現，家長學業憂患感顯著”[6]的政策運行困境，這說明“雙減”政策制定設計與執行效果存在偏差，還有進一步優化的空間。

（三）減負政策的國際化比較研究

研究成果重點梳理與歸納了國外義務教育減負政策的特點。如有學者對日本中小學義務教育減負經驗和教訓進行剖析，指出由于在“管理的具體化、質量監控、師資水平的提高等方面缺乏具體措施”[7]導致減負措施失效。有學者就美國教育減負政策進行分析，指出真正的“減負”是美國“教育總體結構和教育思想的根本改革”[8]，意在培養學生科學的學習方法和思維能力。有學者就韓國的減負經驗和措施開展研究，指出改革旨在“扭轉由考試指揮棒控制基礎教育的局面”[9]的實質。這些研究成果為我國義務教育減負政策實踐提供了相應的借鑒經驗。

綜上，學者們圍繞義務教育減負政策的歷史變遷、實施路徑、對策建議、成效評價等方面展開了深入研究。這些成果對促進義務教育減負政策的理論研究和實踐探索具有很強的借鑒價值，但現有成果大多集中于減負政策執行過程，而對于減負政策制定過程還缺乏系統、深入的探討。從政策工具視角對“雙減”政策文本進行量化分析，有助于深入把握“雙減”政策工具選用情況和政策內容的內在規律，為后續義務教育“雙減”政策的補充完善和實施改進提供有針對性的政策建議。

三、“雙減”政策二維分析框架的構建

“政策工具作為機制、手段、方法、措施、橋梁，目的是實現政策目標”[10]，通過構建“雙減”政策工具和政策內容的二維分析框架，開展“雙減”政策文本量化分析可以系統呈現減負政策工具與政策內容的內在結構和關系。

（一）橫向X維度：政策工具維度

政策工具研究的興起始于人們對政策失效的原因和解決方案的反思。學界關于政策工具類型有不同的劃分標準，如霍萊特和拉梅什（Howlett&Ramesh）根據強制性程度，將政策工具劃分為強制工具、混合工具和自愿工具三類。麥克唐納（McDonnell）和埃爾莫（Elmore）根據期望達成的政策目標，將政策工具劃分為命令性工具、激勵性工具、能力建設工具、系統變化工具和后期增加的勸告性工具[11]?？死锼雇懈ィ–hristopher）按照使用資源不同，將政策工具劃分為信息工具、權力工具、財富工具、組織工具[12]等等。政策工具的不同分類標準反映了不同的研究視角，但都體現了政策主體為解決政策問題、達成政策目標而采取的手段和方法。

“雙減”政策旨在通過義務教育減負改革重塑教育生態，實現教育高質量發展，體現了政府以目的為導向的政策設計理念。這與以政策目的為劃分依據的政策工具類型具有契合性，有助于提升對“雙減”政策工具研究的解釋力。因此，結合“雙減”政策文本，需要構建以命令性工具、激勵性工具、能力建設工具、系統變化工具和勸告性工具為模型的政策工具X維度。

具體來看，命令性工具是“一種典型的理想取向工具”[13]，集中體現了國家意志和政府權威，它通過自上而下的強制性命令要求政策目標對象遵守和執行具體規定。在“雙減”政策文本中命令性工具多以“規定”“許可”“禁止”等詞語表述，如“嚴禁要求家長檢查、批改作業”。激勵性工具體現了對政策目標對象行為后果的激勵或懲罰，通常以短期直接效用為主，“雙減”政策中多用“獎勵”“表彰”“懲罰”等詞語表述，如“教師參加課后服務的表現應作為職稱評聘、表彰獎勵和績效工資分配的重要參考”。能力建設工具是指對政策目標對象提供信息、資源、平臺等，從而提高政策目標對象的政策執行能力，強調長期持續效用，“雙減”政策中多以“信息”“教培”“資源”等詞語表述，如“免費向學生提供高質量專題教育資源”。系統變化工具是指“在個體和機構之間進行權力轉移的政策工具”[14]，如組織機構的成立、撤銷或合并，機構職能轉換及制度建設等，體現了政府權力的重新分配，是對改革具有重要影響的政策工具，“雙減”政策中多以“機構調整”“制度建設”“職能轉換”等相關表述，如“建立作業校內公示制度”。勸告性工具意在引導政策目標群體形成與政策導向相一致的價值觀念和具體行動，與命令性工具的強制性不同，勸告性工具更側重于柔性引導，體現了政府希望通過宣傳、教育、號召等手段對政策目標群體施加潛移默化的影響，其中又可細分為象征聲明、基本原理、貼標簽、勸誡四個類別，目的在于強調政府在改革過程中所遵循的價值觀念。象征聲明代表了政府倡導的改革目標的優先級；基本原理則是反映改革價值觀念的一致性；貼標簽代表了政府的宣傳引導偏好以推進政策實施；勸誡則是對目標群體的教育引導?！半p減”政策中多用“鼓勵”“弘揚”“引導”等表述，如“引導學生自愿參加課后服務”。

（二）縱向Y維度：政策內容維度

對政策工具的分析能夠揭示“雙減”政策文本所使用的政策工具結構特征，但是政策工具只是實現政策目標的手段，政策目標和工具組合運用卻離不開政策內容的分析。政策工具來源于具體政策，為了全面系統地把握“雙減”政策內涵，應在對“雙減”政策所使用的政策工具進行分析的同時，進一步構建“雙減”政策內容的分析維度?！半p減”政策文本共分八個部分，按照具體內容可以概括為政策要求、作業管理、課后服務、校外培訓、教學質量、支撐保障、試點探索、組織實施等八個政策內容要素。具體來看，政策要求規定了“雙減”政策的指導思想、工作原則和工作目標，指明了“雙減”政策開展的方向；作業管理是關于減輕學生過重作業負擔的具體要求，旨在壓縮作業總量和時長，引導學生形成良好的學習生活習慣；課后服務體現了學校教育要滿足學生多樣化發展需求的育人理念，對學校、教師、教育資源供給等方面作出了規定；校外培訓旨在依法依規從嚴管理，全面規范各類校外培訓活動；教學質量是通過加強質量建設，確保學校辦學活力和學生學習動力的具體規定；支撐保障涉及改善課后服務條件、完善家校社協同機制等熱點問題；試點探索明確了開展“雙減”治理試點工作的計劃、要求；組織實施則是關于各部門系統部署、分工協作的政策安排，確保將減負工作落到實處。

基于以上政策工具X軸和政策內容Y軸的分析，構建了基于“政策工具——政策內容”的“雙減”政策二維分析框架（見圖1）。

圖1 “雙減”政策二維分析框架

四、“雙減”政策工具分析

為了能夠科學合理地開展二維分析，對政策工具進行量化統計，對于涉及多種政策工具的某個分析單元選擇重復統計。最后利用圖1所示的二維分析框架展開橫向、縱向及橫縱交叉分析。

（一）編碼方法

對政策文本內容劃分并編碼是展開二維分析的前提條件。而“分析單元是政策內容量化分析中最重要也是最小的元素，可以是獨立的字、詞、句、段落等”[15]?；谖谋咎卣鬟x擇按句編碼的方式，最終解構為93個分析單元（見表1），限于篇幅僅節選部分。

（二）X維度：政策工具維度分析

對政策工具分布情況歸類統計有助于開展精準、量化的評判，表2清晰展示了義務教育“雙減”政策工具的使用頻率及分布情況，可知五類政策工具均有使用，但按照出現頻次不同呈現的類別化特征，大致劃分為三類：

表1 “雙減”政策文本內容分析編碼表（節選）

1.高頻使用工具?！半p減”政策中命令性工具出現55次，占比53.4%，遠超其他四類政策工具出現頻次。命令性工具中規定出現41次，占比39.81%；禁止出現14次，占比13.59%；許可沒有得到配置。在“雙減”政策中之所以大量配置命令性工具，這與它自身優點和政策目標是分不開的。命令性工具的權威性和強制性能夠對特定政策目標群體實現自上而下的控制，并且使用成本較低，便于較快推行。這反映出政府在治理學生學習壓力不斷增大、校外培訓無序擴張的問題上的政策工具使用傾向，期望盡快將義務教育減負工作落地落實。但“雙減”不僅要減輕學生負擔，更要提升教學水平，過度使用“一致性的命令要求也會導致各地方差異考慮不夠和對不同情境的忽視”[16]48。如在對待課后服務時間問題上，一刀切的政策忽視了學段差異、學生和教師個體差異、城市與農村差異，可能會影響政策執行效力。

2.中頻使用工具?！半p減”政策中勸告性工具使用30次，占比29.13%；系統變化工具使用13次，占比12.62%，為使用頻率中等的政策工具。勸告性工具中勸誡使用28次，象征聲明使用2次，基本原理和貼標簽均未使用。勸告性工具為“雙減”政策中使用頻次排第二的政策工具，政府大量配置勸告工具在于其方便靈活且成本較低，旨在表明政府開展義務教育減負的立場和態度，通過宣傳教育和思想引導的柔性方式改變義務教育各利益相關方的認識和行動。但勸告性工具起效較慢且內部各子工具使用不均衡可能會減弱對政策群體的影響力。系統變化工具中制度建設使用10次，機構調整使用3次，職能轉換未得到使用。系統變化工具著眼于義務教育減負的系統性、全局性變革，體現了決策者對于義務教育管理制度的重新制定，有助于調節義務教育公共服務供給、調整師生行為一致化。但從文本“組織實施”部分不難看出，“雙減”政策偏好使用制度來加強對學校、培訓機構的監管和整頓，而機構調整的低頻使用和職能轉換的缺失則說明政府相對重視部門聯合行動而缺少機構職權的調整。

表2 政策工具分布表

3.低頻使用工具。能力建設工具和激勵性工具為使用頻次最低的政策工具，使用次數分別為4和1，占比分別為3.88%和0.97%。能力建設工具凸顯了政府積極創設各種渠道、資源和平臺等，鼓勵學校和教師創新教育形式，提升服務水平，促進學生多樣化發展的能力和水平，旨在為構建高質量教學體系打下堅實基礎。但信息和教培子工具未得到使用，可能會在一定程度上影響教師教學能力提升和資源平臺的使用效率。不同于命令性工具的統一強制性，“激勵適合于鼓勵差異”[16]51，合理使用激勵性工具能夠調動教師探索提升教學質量和課后服務的積極性和主動性，鼓勵教師充分發揮教學主體的能動性和創造性。鼓勵先進和選樹典型可以形成模范帶頭效應，促進教師榮譽感的提升。但“雙減”政策中激勵性工具配置明顯不足，可能會在一定程度上影響教師積極性的發揮。如有教師在調查研究中提出“課后服務對我們來說就是加班，但是加班并沒有按加班工資來核算”[17]，這說明配套激勵機制和保障機制還有待完善。

（三）Y維度：政策內容維度分析

通過對Y維度八個政策單元和X維度五個政策工具的交叉統計，可以得出“雙減”政策各內容單元使用政策工具分布情況（見表3）。為便于分析，將八個政策內容單元大致劃分為政府管理和具體實踐兩個類別，其中政府管理包含政策要求、支撐保障、試點探索、組織實施四個內容單元；具體實踐包含作業管理、課后服務、教學質量、校外培訓四個內容單元。

通過表3可知，在政府管理類別中，四個政策單元共計使用政策工具占比36.9%，其中政策要求只運用了勸告工具4條、命令工具1條，占比只有4.85%，支撐保障和試點探索使用政策工具居中，組織實施使用政策工具17條，占比16.51%。在這四類政策單元中，命令性工具使用數量最多，共計19條。系統變化工具位居第二，共使用9條，其余為勸告工具8條，激勵工具和能力建設工具各1條。在具體實踐類別中，四個政策單元共計使用政策工具占比63.10%，其中校外培訓使用政策工具最多，達22條，占比21.36%，作業管理、課后服務、教學質量使用政策工具依次為16條、15條、12條。在這四類政策單元中，命令性工具使用數量最多，共計36條，其余為勸告性工具22條、系統變化工具4條、能力建設工具3條，激勵性工具未使用。

整體來看，各政策單元內政策工具使用數量差別較大，呈現出類別化特征，具體實踐類別中政策工具使用集中，充分凸顯了“雙減”改革的重點。

一是校外培訓單元政策工具數量最多。其中命令工具占比最大，這突出反映了本次“雙減”政策改革的重點之一就是規范校外培訓機構審批、服務和運營等，這是與近年來我國“初步形成了以作業減負和校外培訓減負為主體減輕中小學生學業負擔的政策體系”[5]26相呼應的，體現了減負內容結構和政策工具組合的不斷更新。

二是校內減負單元政策工具占比較大。校內減負包含了課后服務、作業管理和教學質量三個政策內容單元，這是“雙減”政策的另外一個重要組成部分。通過命令性工具、能力建設工具、系統變化工具和勸告性工具的組合運用，積極回應社會關切，減輕學生學業負擔和家長負擔，體現了“雙減”政策致力于建設高質量義務教育體系，構建義務教育良好生態環境，落實立德樹人根本任務的應有之義，但缺少激勵性工具可能會影響教師工作積極性。

三是政府管理類別政策工具使用數量較少。在這一類別中政策著力點也有所不同，“雙減”政策偏重于組織實施，但政策要求、支撐保障和試點探索用力不足。特別是本就有限的政策工具過多集中于命令性工具，其他四類工具數量之和還沒有超過命令性工具，并且激勵性工具和能力建設工具使用頻率明顯偏低。這充分體現了政府注重通過“雙減”政策的剛性手段來強化政策支持和組織運行，而較少關注政策的發展性，長期來看可能會存在政策工具使用結構失衡。

表3 政策各內容單元使用政策工具分布表

五、研究結論及優化建議

（一）研究結論

1.政策工具的過度使用與使用不足并存。命令性工具和勸告性工具占比達82.53%，而激勵性工具、能力建設工具和系統變化工具僅占17.47%。大量實踐表明“單一的政策工具難以應對復雜的、差異化甚至沖突化的現實需求”[18]。義務教育減負作為減輕學生學業負擔的一項長期性、系統性工程，需要綜合運用多種政策工具才可能解決較為復雜的問題。從政策內容單元來看沒有任何一個政策單元能做到全部政策工具的組合運用。例如各類政策單元普遍忽視對激勵性工具和能力建設工具的配置；只有支撐保障單元運用了四類政策工具，但使用數量偏低；過分強調對命令性工具的使用。這樣的政策工具運用方式反映出政府在推進義務教育“減負”過程中過分倚重規定、命令等強制性手段的政策偏好，而這樣的偏好顯然缺少考慮政策環境差異等影響因素，雖然短期內能夠盡快規范學校教育活動和校外培訓活動，但容易出現“象征性執行”“照搬式執行”[19]的現象。

2.校內減負和校外減負政策工具結構差異明顯。校內減負和校外減負是“雙減”政策的兩大重點內容，而政策工具使用結構存在內部差異。一是命令性政策工具側重點不同。雖然校內外減負都注重命令性工具的運用，但校內減負偏重于“規定”教師怎么做，強調服務水平和教學質量，較多應用了命令性工具和系統變化工具，其他類型工具應用較少。如在“雙減”文本中，要求教師“加強作業完成指導”“提高作業設計質量”“認真分析學情”等。校外減負單元偏重于“禁止”校外機構做什么，強調從嚴治理、合法合規，其他四類工具使用很少。如“嚴禁超標超前培訓”“嚴禁資本化運作”“不得高薪挖搶學校教師”，其意在加強整改。二是勸告性工具著力點不同。校內減負單元勸告性工具數量達21條，而校外培訓單元勸告性工具僅有1條，如號召教師“優化教學方式”、學校要“積極推進幼小科學銜接，幫助學生做好入學準備”、教育部門要“指導學校健全教學管理規程”等，這充分體現了政府更加注重通過宣傳教育不斷增強學校和教師的政策感知度和執行力，加強和改善學校教學育人主陣地建設，而將校外培訓定位為學校教育的補充和改善。

3.政策工具的使用頻次與政策內容重要性不匹配。一方面是政策內容表述模糊。在我國當前政策語境下，考慮到政策環境的差異性，一定程度的政策模糊不失為一種有利于政策順利推行的策略。但政策模糊同時也是一把雙刃劍，它會造成政策目標群體的政策感知偏差，進而影響政策執行效率。從“雙減”政策的相關內容來看，一些政策表述比較籠統，有待進一步明確。如“雙減”中規定課后服務人員由本校教師、退休教師、社會專業人員和志愿者四類組成，人員構成的多樣性雖可緩解師資力量不足，但可能造成服務效果的不確定性，同時還帶來人員管理的復雜性等各種問題。再如服務內容和形式的多樣性讓政策只能給出鼓勵和探索的要求[20]等。另一方面是政策工具與政策內容匹配度不強，這就造成政策工具不能很好地支持政策內容。如教師能力建設是提高教學質量的重要環節，直接關系教學育人的效果，是促進學校教育高質量發展的必然要求，但是能力建設工具和激勵性工具的缺失與“雙減”政策中提出的“提升學校教育教學質量”的要求不相符，這些方面還有很大的政策改進空間。

（二）優化建議

理想的政策制定應加強政策工具的有機組合，在功能上實現互補，以形成政策合力，發揮預期的政策效應[21]。研究借用政策工具和政策內容的二維框架分析了“雙減”政策基本情況，在結合理論研究和實踐探索的基礎上，對未來“雙減”政策優化提供以下建議。

1.突出均衡協同，創新政策工具使用機制。首先，創新政策工具選擇機制。充分研究“雙減”政策的目標和任務，科學認識不同政策工具的優缺點、效果、成本等因素，結合“雙減”政策出臺半年多來的各地實踐經驗，堅持以命令性工具為抓手，優化各類工作的組合配置，確?！半p減”政策在實踐中不走樣、不變質，提升政策工具綜合治理效能。其次，構建“雙減”政策工具動態調整機制。新時代義務教育減負必須堅持與時俱進，根據不同政策環境動態調整政策工具，各地應當結合當地經濟、社會和教育實際，靈活配置政策工具，避免政策工具的機械化運用、同質化傾向和選擇性執行，充分消解執行過程中的梗阻，增強政策工具的整合力。再次，構建政策工具反饋回應機制。教育管理層必須及時了解學校、教師、學生、家長各層面的政策訴求和意見反饋，減負絕不僅僅是減輕學業負擔，更代表了對義務教育規律的尊重。與其說這是作業負擔的減輕，不如說這是教學理念的革新，必須汲取之前減負政策的歷史經驗教訓，制定減負新政的協同策略和反饋機制。

2.實現精準匹配，提升政策執行效力?！半p減”的政策要旨在于建設高質量義務教育體系，而減輕校內負擔和校外負擔這只是實現最終目標的手段，因此“減負”的同時更要注重“增效”，要注意政策工具和政策內容的精準匹配。首先，要精準把握政策目標。政策工具是為政策目標服務的，要明確把握“雙減”政策立德樹人的宏觀目標、教育體系和教育生態雙提升的中觀目標、減輕學生和家長負擔的微觀目標，針對不同的目標匹配不同的政策工具。其次，要切實把握開展“雙減”的社會背景。政策工具效用的發揮離不開具體的政策環境，在政策設計和政策執行上必須堅持中央政策的頂層設計和地方基層的因地制宜相結合。命令性工具、勸告性工具和系統變化工具的大量使用強化了自上而下的管理，但還需要能力建設工具、激勵性工具來鼓勵基層創新，激發基層活力，實現自下而上的治理。再次，加強以往減負政策的經驗反思。既要開展國家層面不同歷史時期減負政策的縱向對比，又要注重對地方政府減負政策執行情況的橫向比較。既要避免各地在減負實踐中的“不作為”，也要避免地方減負實踐中的“亂作為”。

3.強調價值導向，豐富減負政策內容要素。只有日臻完善的義務教育減負政策才能為學校育人高質量發展提供路徑遵循。政策設計應始終將立德樹人根本任務貫穿義務教育全過程，積極引導義務教育實現知識傳授、能力培養和育人理念相結合。首先，要加強能力建設。校內減負要注重提高能力建設工具、激勵性工具、系統變化工具的使用。能力建設旨在提升課堂教學和課后服務水平，系統變化旨在促進基礎教育的公平有效，激勵則有助于提升政策目標主體的內生動力，其最終目標都指向了高質量義務教育體系的建立，實現義務教育的良性發展。其次，要做好宣傳引導。校外培訓在堅持命令性工具為主導的前提下，要注意勸告性工具的合理使用。對于學科類機構統一登記為非營利機構的政策要求，要引導校外培訓機構準確認識行業定位，深刻認識“雙減”政策初衷，凸顯校外培訓的公共服務屬性，主動將無序的市場競爭行為轉型為促進教育健康發展的育人思維，實現學校教育和校外培訓協同合作的新教育體系的構建。再次，要細化“雙減”政策的配套制度。出臺科學的“雙減”政策評價指標體系和配套實施方案，切實減輕教師的非教學負擔，真正將精力放在教學育人上。盡快建立和完善校外培訓機構的法律法規，規范各類培訓機構經營活動，促進家校社和諧發展。