我國普惠性民辦幼兒園監管政策分析及優化研究*

郭 絨

2021年12月9日教育部等九部門印發的《“十四五”學前教育發展提升行動計劃》明確要求“把實現學前教育普及普惠安全優質發展作為提高普惠性公共服務水平、扎實推進共同富裕的重大任務”，并提出“支持和規范社會力量辦園”的要求[1]。加強對普惠性民辦園的監管，保障并規范普惠性民辦園發展，是新形勢下我國學前教育普及普惠、安全優質發展的時代訴求。普惠性民辦幼兒園（以下簡稱“普惠性民辦園”）作為我國普惠性學前教育資源的重要供給來源，是我國學前教育公共服務體系的重要組成部分，對滿足更多適齡兒童的入園入托需求，解決嬰幼兒照護、教育難題，落實黨的二十大報告關于“強化學前教育”“在幼有所育……上持續用力”的重大戰略部署，實現我國“十四五”學前教育普及普惠安全優質發展的戰略目標具有關鍵意義[2]46，同時對于建設高質量教育體系、助力三孩生育政策、服務于我國新型人口戰略目標的實現具有重要價值[3]。

國家統計數據表明，截至2020年，我國普惠性民辦園共11萬所，占民辦園總數（16.8萬所）的65%，占普惠性幼兒園總數（23.4萬所）的47%，占幼兒園總數（29.2萬所）的38%[4]。盡管十八大以來我國普惠性民辦園發展迅速，規模日益擴大，但是正如《中共中央 國務院關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》所指出的“監管體制機制不健全”是制約普惠性學前教育發展的關鍵因素之一[5]。實際上，受到自身“經濟人”屬性、原有運行慣性和園所發展水平等因素的制約[6]，普惠性民辦園的發展存在諸多不確定性和不穩定性，部分普惠性民辦園存在著不同程度的辦園不規范、收費不合理、保教質量不高、教師資質及待遇保障不佳等問題[7]。這已然成為制約“十四五”時期學前教育普及普惠安全優質發展的重要瓶頸。普惠性民辦園監管政策作為我國普惠性民辦園政策的重要組成部分，發揮著保障并規范普惠性民辦園發展的關鍵作用，對促進普惠性民辦園乃至普惠性學前教育的持續健康發展意義深遠。然而，當前各省份尚未出臺專門的普惠性民辦園監管政策，普惠性民辦園監管政策多散落于學前教育、普惠性幼兒園等相關政策之中。相比普惠性民辦園的認定、財政等政策研究，關于普惠性民辦園監管政策的研究十分匱乏，尤其是對當前我國普惠性民辦園監管政策現狀、不足及優化對策等關鍵問題缺乏深入探討。

因此，本研究立足于“十四五”時期學前教育普及普惠、安全優質發展的戰略背景，基于四要素分析框架，采用教育政策文本分析法對我國18?、?8份省級普惠性民辦園監管相關政策展開分析，以厘清當前我國普惠性民辦園監管政策的現狀，剖析其中可能存在的不足，并據此提出優化建議，從而推動我國普惠性學前教育事業的長效發展。

一、普惠性民辦園監管相關政策的分析對象與分析框架

本研究以18省68份省級政策文本為研究對象，以監管主體、監管內容、監管方式、監管結果運用四要素為分析框架。

（一）政策分析對象：18省68份省級政策文本

作為地方與國家的樞紐，省級政府發布的政策和文件具有承上啟下的作用，它既是國家層面政策精神的地方性轉化，同時也是下轄各市縣制定更為具體政策的基本依據[8]1。此外，鑒于我國經濟發展存在東、中、西的區域差異，且區域經濟發展水平的差異一定程度上影響著地方政府政策的制定與實施[9]。因此，本研究采用分層抽樣方法，從我國東、中、西部3個區域中，每個區域抽取6個代表性省份，參考已有研究[8]1-2，最終抽取我國18個代表性省份，即東部的北京、山東、江蘇、浙江、福建、廣東，中部的山西、河南、湖北、湖南、安徽、江西，西部的甘肅、陜西、重慶、四川、貴州、廣西。然后，按照權威性、公開性的原則，在18省的政府部門官網上逐一檢索各省省級層面的普惠性民辦園監管相關政策②。經過數據清洗，最終共收集了覆蓋18省共68份省級層面的普惠性民辦園監管相關政策。

（二）政策分析框架：四要素分析框架

基于龐麗娟（2021）對于普惠性民辦園評估監管政策的分析[2]46，圍繞“誰來監管？監管什么？如何監管？如何運用監管結果？”四個核心問題，本研究從監管的主體、內容、方式和結果運用四個核心要素出發，建構了由4個要素、13個維度及若干指標構成的普惠性民辦園監管政策的四要素分析框架（見表1）。

要素1：監管主體，即誰來對普惠性民辦園進行監管。鑒于當前我國教育工作主要由政府負責，那么從政府工作邏輯出發，不同層級政府以及同一層級不同政府部門的分工合作問題就是關注的焦點。因此，監管主體主要從縱向的監管層級（如省級政府、市級政府、縣/區級政府）和橫向的監管部門（如教育部門、財政部門）兩個維度考察。

要素2：監管內容，即普惠性民辦園監管需聚焦哪些內容。如前所述，從學前教育普及普惠和安全優質發展的戰略背景以及當前普惠性民辦園發展存在的突出問題出發，普惠性民辦園監管內容從“園所收費”“財務狀況”“辦園質量”“教師待遇保障”四個維度考察，其中前兩者旨在?！捌占捌栈荨?，后兩者旨在?！皟炠|發展”。其中，參考相關研究，辦園質量涉及辦園硬件質量（如辦園條件）和軟件質量（如教師素質）兩個指標。教師待遇保障從人類權益與生存的關系角度可分為基本性權益（如工資）和發展性權益（如師資培訓）兩個指標。

要素3：監管方式，即如何監管普惠性民辦園。按照主體的不同，當前監管方式可從政府檢查評估、幼兒園自我評估、委托第三方評估三個維度進行分析。

表1 普惠性民辦園監管相關政策的四要素分析框架

要素4：監管結果運用，即監管結果的使用和轉化。綜合相關研究，監管結果使用可從向幼兒園反饋、作為獎勵及問責的依據、向社會大眾公布、完善政策及管理四個維度進行分析。

二、現有普惠性民辦園監管相關政策的特點

通過單個研究對象分析和跨研究對象的整合分析發現，當前我國普惠性民辦園監管相關政策在監管的主體、內容、方式和結果運用的規定上表現出以下鮮明特點。

（一）關于監管主體的規定：教育、財政部門為主要部門，縣級政府為責任主體

在監管主體上，橫向上各地普遍規定以教育部門和財政部門為主要監管部門，其次為發改（物價）部門，較少涉及審計、人社等部門的監管職責要求。當前18省均規定教育部門為主要監管部門，對轄區內普惠性民辦園負主要監管責任，其中教育督導部門專門負責對包括普惠性民辦園在內的所有幼兒園的辦園行為進行監管。另外，除湖北外，其他17省也要求財政部門負責對普惠性民辦園財務和經費使用狀況進行監管。山東、江蘇等12省還規定了發改（物價）部門的監管職責。此外，少部分省份也規定了其他部門對普惠性民辦園的監管職責，如河南、陜西、四川3省規定了審計部門的監管職責；廣東、廣西2省規定了人社部門的監管職責。但需注意，這些省份對發改（物價）、審計等部門的監管職責普遍缺乏清晰規定，如山東省關于發改部門的監管職責僅簡單表述為“各級發展改革部門應當加強對幼兒園保教費定價成本的調查或監審”[10]?？v向上普遍以縣（區）級政府為監管的責任主體，省級政府和市級政府職責多為統籌規劃。各省均規定縣（區）級政府是普惠性民辦園監管工作的責任主體，主要負責普惠性民辦園的監管事宜。例如，山東省明確規定“縣（市、區）教育、財政、物價部門每年組織對普惠性民辦園辦園情況進行檢查”[11]。相比之下，省、市政府更多承擔宏觀規劃、政策制定、組織領導、監督縣級政府履職的職責，如河南省明確規定“省轄市級教育、發改、財政部門要加強對普惠性民辦園認定工作的組織領導和監督指導”[12]。

（二）關于監管內容的規定：偏重園所收費、辦園硬件質量、財務狀況，相對忽視辦園軟件質量和教師待遇保障

在監管內容上，各地普遍重視園所收費、辦園硬件質量、財務狀況的監管要求。園所收費上，普遍要求普惠性民辦園合理收費并進行收費公示。北京等15省市要求監管不合理或者亂收費現象，其中部分省份還規定了收費項目和收費標準的具體監管要求。在收費項目上，北京等7省市規定不得在保教費外以各類特長班為名向家長另行收取費用，不得以任何名義向家長收取與入園掛鉤的贊助費、捐資助學費等費用；在收費標準上，山東等7省規定應“按照標準”收費并保持標準的“穩定性”。此外，北京等12省市還要求普惠性民辦園公示收費項目、標準、依據等，接受社會監督。辦園質量上，普遍側重對硬件質量中辦園條件和安全衛生以及軟件質量中的保教水平的監管要求。如山東等14省要求加強對辦園條件的監管；北京等14省市要求加強對保教水平的監管，監管內容聚焦于是否“科學保教”，以及是否存在質量下滑或“小學化”傾向；北京、山東、福建等12省市還規定了對普惠性民辦園安全衛生的監管要求。半數省份還提及了教師配備的監管要求。財務狀況上，普遍注重對財政補助資金及財務管理的規范要求。對于財政補助資金的使用，均強調?？顚Ｓ?，普遍規定用于“保育教育活動”等“辦園成本”支出；部分省份如重慶雖未明確具體用途但規定“不得用于清償債務、平衡預算、回報舉辦者、捐贈贊助等”。此外，北京、山東等12省市均要求普惠性民辦園建立健全財務、會計、資產管理制度，定期公開經費收支情況，依法接受政府財務審計。相比之下，僅少數省份提及對辦園軟件質量（教師素質、園務管理）以及教師待遇保障的監管要求。辦園質量上，不足半數省份提及了園務管理的監管要求。僅廣西、山東、福建3省涉及了“人員素質”“師德師風”等教師素質狀況監管的規定。此外，較少省份涉及對教師待遇保障監管的規定。目前僅7省規定了教師工資、社保等基本性待遇保障的監管要求，如北京規定進行“教師工資發放等情況的審計”[13]；甘肅、貴州要求監管“克扣、拖欠教師工資以及弄虛作假等情形”。而極少省份提及對教師職稱、培訓等發展性待遇保障的監管要求，僅山東、山西、陜西3省規定了需要評估考察教師“專業成長”。

（三）關于監管方式的規定：偏重政府檢查評估，相對忽視幼兒園自我評估、第三方評估

在監管方式上，當前我國普惠性民辦園監管規定呈現兩個特點：一方面，主要表現為以單一的政府檢查評估為主，一般以年檢的形式開展，輔之以日常的督導評估。年檢主要為每年綜合性的定期檢查，如山東省規定“每年組織對普惠性民辦園辦園情況進行檢查”[11]。日常監管主要通過督查、審計等形式納入到動態監管之中。如北京市規定區教育行政部門采取日常督查、責任督學經常性督導相結合的方式進行動態監管[14]。另一方面，部分省關注到幼兒園自我評估或委托第三方評估。部分地區在本省的辦園行為督導評估辦法中將幼兒園自我評估報告作為教育部門督導評估的一部分。如四川規定“幼兒園在接到督導評估通知后，按照《四川省幼兒園辦園行為督導評估實施辦法》要求開展自評，并將自評報告報縣（市、區）教育督導機構”[15]。此外，北京、山東等9省市規定可引入第三方機構參與評估，如山東規定“發展改革部門可以委托或聘請第三方機構參與成本調查或監審，所需費用納入部門預算”[10]。值得注意的是，當前無論是幼兒園自評還是第三方評估都僅僅是作為政府檢查評估的一部分。

（四）關于監管結果運用的規定：偏重用于獎勵、問責或向社會大眾公布，相對忽視用于向幼兒園反饋、優化政府政策和管理

在監管結果的運用上，各地普遍將監管結果作為獎勵及問責的依據并明確向社會大眾公布。對于問責，各地主要依據評估結果，輕則少發或停發補助，重則取消普惠性民辦園資格，同時追究法律責任[16]。如廣東規定“出現安全責任事故、保教質量嚴重下滑和嚴重違規辦園行為的，取消其普惠性民辦園資格，追回財政補助，并視情節嚴重程度，由所在縣（市、區）教育行政部門依法依規進行處罰或移交司法部門依法追究法律責任”。對于獎勵，北京等12省市規定監管結果作為確定級類、園長評優評先的依據。此外，除山西外，各地也均要求監管結果向社會大眾公布、接受社會監督，公布內容包括普惠性民辦園名單、收費標準和財政補助情況等。但是僅少數地區提及將監管結果用于向幼兒園反饋和完善相關政策和管理。目前僅北京、福建、廣東3省市明確規定將普惠性幼兒園納入督導評估體系，并在本地幼兒園辦園行為督導辦法中提及“向幼兒園反饋督導評估意見”以促進幼兒園的整改，同時作為“制定學前教育政策、加強幼兒園管理的依據”。

三、現有普惠性民辦園監管相關政策的不足

上述普惠性民辦園監管相關政策，在促進我國普惠性民辦園發展的同時，也存在一些不足之處，制約了普惠性民辦園的長遠發展，主要表現為以下幾方面。

（一）現有監管主體的規定，不利于普惠性民辦園多方面、專業化的監管

當前各地普遍規定以教育和財政兩部門為普惠性民辦園的主要監管部門。然而，以教育部門和財政部門為主要監管部門存在監管范圍和監管能力有限的問題，難以滿足普惠性民辦園多方面的監管需要。學前教育的監管涉及教育、衛生、民政、發改（物價）、工商、財政等諸多行政部門[17]。加之普惠性民辦園自身的特殊性，其監管范圍還涉及收費、辦園規范性和質量、經費和財務管理以及教師待遇保障等多方面。一直以來受學前教育管理體制不完善的制約[18]，我國教育部門和財務部門的監管范圍和職責局限于幼兒園辦園條件、辦園質量以及經費使用，難以滿足普惠性民辦園多方面的監管需要，尤其是在價格、教師待遇保障等方面的監管需求。此外，當前各地關于不同監管部門的職責規定也比較模糊，容易導致各部門分工不清，引發監管漏洞或非專業性監管問題。目前各地僅相對明確了教育、財政部門對普惠性民辦園的監管職責，而對于其他部門的監管職責普遍用“教育部門聯合有關部門”的形式進行表述，較為模糊和籠統，這容易造成在實際監管中的監管漏洞或非專業性監管問題。如本該物價部門負責對普惠性民辦園價格監管，但因缺乏對物價部門職責要求或對其職責規定不明晰，而導致該內容無人監管或由其他部門大包大攬的非專業性監管現象，影響監管結果的有效性。

（二）現有監管內容的規定，不利于普惠性民辦園的質量提升和長遠發展

早有研究發現政府對普惠性民辦園的監管集中于收費標準（82.61%）、班額人數控制與師幼比（79.35%）、幼兒園戶內外場地面積與設備（79.35%）、校車安全（79%），較少關注教師工資與福利制度（48.91%）和教師離職率（17.39%）[19]。本研究也發現了當前各地關于普惠性民辦園監管的規定相對忽視普惠性民辦園辦園軟件質量（教師素質、園務管理）和教師待遇保障。一方面，對教師素質、園務管理等辦園軟件質量忽視的監管，不利于普惠性民辦園辦園質量的提升。國內外眾多研究表明幼兒園的軟件質量（如教師素質、師幼互動、保教水平等）是幼兒園質量的關鍵，對兒童的認知、語言、社會性和入學準備具有重要影響。實際上，普惠性民辦園的保教水平較低、師資質量較低等軟件質量不足的問題才是根本上制約民辦園發展的關鍵瓶頸[20]。然而，當前各地雖然相對重視保教水平的監管，但卻普遍忽視對辦園軟件質量其他方面的監管要求，如絕大部分省份（15省市）均忽視了對教師素質的監管要求。這不僅制約普惠性民辦園質量的提升，更有礙于學前教育的安全優質發展。另一方面，對普惠性民辦園教師待遇保障監管的忽視，難以保障教師安心從教，從而制約普惠性民辦園的長遠發展。教師作為幼兒園發展的核心要素，教師待遇的保障直接關系到教師能否安心從教、幼兒園能否留住優秀師資。工資待遇不僅是教師職業吸引力的重要條件，更對普惠性民辦幼兒園教育質量具有顯著的預測作用。但實際上，普惠性民辦園教師工資收入普遍偏低，平均收入僅為4.45萬元/年，僅占全國平均水平（9.05萬元）的49.17%、教育行業平均工資（9.77萬元）的45.55%，且52%的教師工資低于平均值[21]。而目前僅7省注意到對教師基本待遇保障的監管，但大多也局限于保障教師“基本工資不拖欠”等底線要求。此外，絕大部分地區都忽視普惠性民辦園教師職稱評定、評優評先等發展性待遇保障的監管要求。這不僅不利于保護教師的合法權益，更不利于激發優秀教師在普惠性民辦園長期從教的積極性，制約普惠性民辦園的長遠發展[8]10。

（三）現有監管方式的規定，不利于保障普惠性民辦園監管的內生性和專業性

自我國教育督導制度恢復和重建以來，以政府為主導的教育治理實踐長期以來處于絕對優勢地位。本研究也發現各地有關普惠性民辦園監管方式的規定主要側重政府檢查評估，可見目前地方政府對普惠性民辦園的檢查評估在普惠性民辦園監管中處于主導地位。首先，雖然政府檢查評估依托于其自身行政權威，具有較高的權威性和執行效力，但不可忽視的是單一的政府督導檢查存在著同體監督固化、異體監督缺位的問題[22]。首因此，單一的政府檢查評估不利于保障監管結果的科學性。其次，未能有效激發普惠性民辦園自我評估以實現其自我完善的本體功能，監管的內生性不足。當前大部分地區并未將幼兒園自我評估作為普惠性民辦園監管的方式之一，普惠性民辦園的自我評估機制尚未形成。普惠性民辦園自我評估與改進本體功能的忽視，容易引發幼兒園將監管僅視為上級檢查與驗收工作而非自我發展和提高的需要，甚至把上級標準作為唯一的追求目標，出現“作秀式”“尖子展示”等形式主義表演以迎合監管者要求的現象[23]。最后，第三方評估方式運用較少，監管專業性不足。2015年《教育部關于深入推進教育管辦評分離 促進政府職能轉變的若干意見》明確提出“支持專業機構和社會組織規范開展教育評價”[24]。研究發現第三方教育評估依托于專業性教育評價機構[25]，具有較強的獨立性、專業性和公正性[26]。第三方教育評價彌補了政府作為單一主體管理教育的不足，不僅有利于保障監管結果的科學性，也促進了監管從“官僚問責”逐步向“市場問責”“專業問責”的方向發展[27]。目前尚有一半地區并未規定第三方評估，這不僅不利于發揮第三方機構在監管中的價值，也難以滿足“管辦評”深化改革背景下第三方專業評估的發展需求。

（四）現有監管結果運用的規定，不利于園所自我改進和優化政府管理及政策

當前我國各地普惠性民辦園監管結果的運用局限于作為獎勵及問責的依據、向社會大眾公布兩方面，這實質上制約了“以評促改”功能的發揮。主要表現為：一是不利于促進園所改進。實際上，普惠性民辦園監管的核心目的就是促進普惠性民辦園的改進和提升，以保障普惠性民辦園提供更多有質量的普惠性學前教育服務。而來自多方的評估結果對于普惠性民辦園的改進和提升具有關鍵意義。然而，各地監管政策更加重視“檢查”而非“改進”，評估結果較少反饋給幼兒園，使得監管結果難以發揮促進普惠性民辦園改進的功能。二是不利于促進政府管理和政策的優化。評估反饋實質是一種雙向對話、協商和交流的過程，評估結果用于被評估者自我改進的同時也要用于評估者的自我改進，以服務于最終評估目標的達成。普惠性民辦園的監管結果不僅體現了普惠性民辦園發展中存在的“得”與“失”，也能為政府創造從這些“得”與“失”中發現政策和管理所能改進的空間，從而更好地基于證據、問題和實踐需要完善政策、優化管理，更好地服務于普惠性學前教育目標的實現。然而，當前各地普遍忽視監管結果對于政府的普惠性民辦園政策及管理的優化功能，不利于政府管理改革和政策完善。

四、優化普惠性民辦園監管相關政策的建議

針對上述不足，立足“十四五”時期我國學前教育普及普惠優質發展的宏觀戰略背景，為規范和發展我國普惠性民辦園，建議從以下幾方面完善我國普惠性民辦園監管政策。

（一）監管主體的資源整合：建立普惠性民辦園工作領導小組制度，整合多部門管理資源

工作領導小組制度是一種較好整合部門職責的部門合作制度，對于明確各部門分工和合作具有重要意義。針對當前監管部門的監管范圍和能力有限以及多部門職責分工不清晰的問題，可參考廣東等地的經驗，建立跨部門的普惠性民辦園工作領導小組制度，以整合多部門的管理資源，明確各部門權責，形成部門合力，滿足普惠性民辦園多方監管和專業監管的需要。具體而言，可由教育部門牽頭，聯合財政、發改（物價）、審計、人社等政府部門組建普惠性民辦園工作領導小組，定期討論、共同處理普惠性民辦園的扶持、監管、評估等多項事宜。其中教育部門作為牽頭部門，統籌協調相關部門負責普惠性民辦園監管與評估，并承擔完善監管政策標準、加強對辦園質量的監管等責任；財政部門負責監管普惠性民辦園經費使用狀況；發改（物價）、審計部門共同監管普惠性民辦園的收費項目、標準和公示情況；人社部門負責監管普惠性民辦園教師的工資、社保、職稱評定等待遇保障情況。此外，普惠性民辦園監管和發展事務的具體處理離不開一支穩定、專業的普惠性民辦園的專職隊伍。這就需要盡快建立普惠性民辦園專職人員的遴選機制，遴選普惠性民辦園領導小組專職人員，以專門負責普惠性民辦園的監管事宜。與此同時，建立普惠性民辦園專職人員的培養機制，增強專職人員對普惠性民辦園本質、價值、特點等要素的理解，提高其專業素養和業務能力。

（二）監管內容的標準研制：研制普惠性民辦園監管標準，加強辦園軟件質量和教師待遇監管

健全的監管標準是保障普惠性民辦園監管效力的前提條件，但當前專門的普惠性民辦園監管標準尚未建立?？上驳氖?，2022年2月教育部印發的《幼兒園保育教育質量評估指南》[28]頒布，為有效扭轉普惠性民辦園“重結果輕過程、重硬件輕內涵、重他評輕自評”等傾向，加強普惠性民辦園保教質量的監管提供了參考。但需注意的是，不同于一般公立幼兒園或公立性質幼兒園，因普惠性民辦園的固有“經濟人”屬性，其監管內容具有獨特性，不能僅關注保教質量，還需關注其辦園規范性、收費狀況等。這就需要一方面基于學前教育普及普惠、安全優質發展的價值取向，研制專門的普惠性民辦園監管標準。具體可從園所收費、辦園質量、財務狀況和教師待遇四個主要方面研制專門的普惠性民辦園監管標準，以保障普惠性民辦園的“普惠”與“優質”，使得普惠性民辦園監管有據可依。另一方面，鑒于當前普惠性民辦園辦園軟件質量和教師待遇保障監管的不足，監管標準需著重強化有關辦園軟件質量和教師待遇保障方面的監管要求和細則。例如，有關教師專業理念與師德、專業知識、專業能力等教師素質方面的監管要求，教育理念與目標、師幼互動、課程設置、教育活動、教學方法、家園合作等保教水平方面的監管要求，工資、社保等教師基本性權益監管要求，以及師資培訓、職稱評定、評優評先等教師發展性權益監管要求等。同時，各地可將普惠性民辦園教師素質、園務管理等軟件質量以及教師工資、社保、職稱評定、評優評先等教師待遇要素內容作為普惠性的辦園質量和財務狀況的聯合監管指標，支持普惠性民辦園將財政補助用于提高幼兒園保教水平、教職工收入、教師培養培訓等，確保財政資助落到實處，用于辦園質量提升和師資隊伍建設[29]。

（三）監管方式的多元參與：鼓勵運用多元監管方式，提高監管的綜合效力

在我國深化教育督導評估改革的背景下，應以多元治理視角審視普惠性民辦園的監管問題，注意發揮多元主體的力量，綜合運用多種監管方式，以提高監管的有效性、專業性和科學性。政府、幼兒園、社會是評估體系中不可缺少的主體[30]，因此除了繼續發揮政府檢查評估的獨特價值外，應引導幼兒園、社會等多元主體參加普惠性民辦園的監管，以提高監管的內生性、公正性、專業性和科學性。一方面，引導普惠性民辦園加強內部監管和自我評估，提升監管內生性。普惠性民辦園監管的目的就是通過“以評促改”“以評促建”的形式推動普惠性民辦園的健康、可持續發展。普惠性民辦園的自評過程就是普惠性民辦園從內部進行自我診斷、自我更新、自我優化的過程，彰顯了監管的內生性，是促進普惠性民辦園健康、可持續發展的必備環節。因此，可通過將幼兒園自我評估作為基本評價方式納入到普惠性民辦園監管之中，引導普惠性民辦園樹立自我評估、自我改進的意識。同時，通過提供技術、人員，以引導、幫助普惠性民辦園建構自我監管制度，形成常規化的內部監管機制。另一方面，引入第三方專業機構參與監管，提高評估專業性。有資質的第三方專業測評機構參與普惠性民辦園的監管可以彌補政府部門在監管中同體監督固化、異體監督缺位的問題，從而有利于增強評估結果的客觀性和科學性。建議對于一些不適宜由政府直接監管或一些專業性強、適合專業性機構評估的項目內容，可由普惠性民辦園工作領導小組聯合或委托有資質的第三方合作機構進行評估。同時，不可忽視的是，受到自身固有“經濟人”屬性的制約，普惠性民辦園評估監管有其特殊性，應在普惠性民辦園監管標準中明確普惠性民辦園自我評估和第三方評估的條件和要求，尤其注意遴選有資質的第三方評估機構。

（四）監管結果的信息共享：搭建普惠性民辦園動態信息公開平臺，充分運用監管結果

普惠性民辦園動態信息公開制度不健全是造成利益相關者信息不對稱、制約監管結果充分運用的關鍵因素。搭建普惠性民辦園動態信息公開平臺不僅有利于普惠性民辦園的精確化管理和動態化監督，提升學前教育事業的現代化治理水平，而且對于提升監管信息的可及性，打破信息共享壁壘，多視角、多層次利用監管結果具有重要價值。鑒于“以縣為主”的管理體制，縣級政府教育行政部門可依托于縣域普惠性學前教育信息平臺，開辟普惠性民辦園動態信息公開平臺，通過建立區域數據采集統一標準和錄入規范，公開普惠性民辦園的動態監管信息（如園所等級、收費、補助、檢查結果、督導結果、獎懲、政策等信息），并保障多方反饋機制，以打破各方信息共享障礙，形成普惠性民辦園、政府和社會的溝通交流機制，以整合并充分運用監管結果。監管結果除服務于向社會公布、滿足社會監督的需要以及作為普惠性民辦園獎勵和問責的依據外，還要著重服務于以下兩點：一是促進普惠性民辦園日常監管與自我評估。發揮信息平臺作為普惠性民辦園發展的檔案袋系統和自我評估系統的功能，一方面通過發布監管報告的形式向普惠性民辦園反饋評估意見并提供完善建議，以促進普惠性民辦園的改進和提升；另一方面將監管結果與經費補貼掛鉤，激勵普惠性民辦園自我檢查、自我評估，推動其常規自主監管機制的形成。二是基于證據優化政策與管理。動態信息平臺不僅要發揮信息“蓄水池”的功能，更要發揮管理和政策“調節器”的功能，為政府優化普惠性民辦園政策和管理提供依據。匯集當地不同普惠性民辦園監管評估結果的信息平臺，有利于政府部門基于區域內普惠性民辦園發展的現狀特點及其與預期目標的距離，針對性地優化普惠性民辦園管理、調整資源結構，也有利于推動各地政府“循證政策制定”（evidence-based policy making）[31]改革，提高普惠性民辦園相關政策研制的科學性和適切性，縮小“上位政策”與“現實情況”的差距空間。

（五）監管政策的頂層設計：制定專門普惠性民辦園監管政策，健全普惠性學前教育保障機制

普惠性民辦園監管政策作為普惠性民辦園政策體系的重要組成部分[2]44，具有監管與指導并重的雙重職能，無論是對于實現普惠性民辦園發展的最低要求還是尋求持續提升，都具有特殊的不可替代的作用。普惠性民辦園監管政策是政府意志的直接轉化，也是政府重視普惠性民辦園的行動彰顯。然而，當前普惠性民辦園監管政策多散落于相關政策之中，缺乏專門的普惠性民辦園監管政策。因此，建議貫徹落實十九屆五中全會提出的“完善普惠性學前教育保障機制”的要求，加強普惠性民辦園監管政策的頂層設計，制定專門的普惠性民辦園監管政策，并將其納入到普惠性民辦園，乃至普惠性學前教育政策體系之中，以推動學前教育普及普惠、安全優質發展戰略目標的實現。為保障監管政策的效益，普惠性民辦園監管政策的研制與完善需堅持統籌規劃和循序漸進的原則。一方面，統籌規劃、全面布局，研制以普惠優質為目的、改進提升為導向的普惠性民辦園監管政策。應以統籌優化的意識將普惠性民辦園監管政策、普惠性民辦園政策、普惠性學前教育政策三者有機整合，從普惠性學前教育發展的大局出發健全普惠性民辦園監管政策，使之服務于學前教育普及普惠、安全優質戰略目標的實現。另一方面，持續改進，推進普惠性民辦園監管政策與時俱進及可持續發展。普惠性民辦園作為學前教育公共服務體系的一部分，不僅對于滿足普惠性學前教育發展具有重要價值，更是展現辦園體制多樣性、激發市場活力的重要形式。因此，要堅持普惠性民辦園長期發展的思想[29]52-55，推動普惠性民辦園監管政策的因地制宜、與時俱進，以保障普惠性民辦園的長遠發展。

注 釋：

①18省是指省級層面的行政單位，包括省、自治區、直轄市，為便于行文，本研究中統一簡稱為“省”。

②例如，在北京，本研究發現涉及普惠性民辦園監管規定的政策有《北京市普惠性幼兒園認定與管理辦法(試行)》《北京市市級財政支持學前教育事業發展補助資金管理使用實施細則（修訂）》《北京市第三期學前教育行動計劃》《北京市學前教育專職督查隊伍建設與管理暫行辦法》《關于進一步加強學前教育管理的意見》《北京市幼兒園辦園質量督導評估辦法（試行）》，因此，這6個政策構成了本研究的研究對象之一，其他省份亦是如此。限于篇幅，本文未展現全部政策文本。