土地法治建設的主旋律
——耕地保護

◆ 魏莉華

今年6月25日是第32個全國土地日。改革開放以來，我國的土地法治建設從無到有、不斷完善，形成了以《土地管理法》《土地管理法實施條例》《土地復墾條例》為核心的土地管理法律法規體系，而切實保護耕地、確保國家糧食安全始終是我國土地法治建設的主旋律?；仡櫸覈乇Ｗo法律制度的發展歷程，準確把握黨的十八大以來黨中央對耕地保護的新要求，對新時代完善耕地保護制度、推動加快制定耕地保護法具有重要意義。

耕地問題催生《土地管理法》及其全面修訂

黨的十一屆三中全會后，家庭聯產承包責任制的實行和農業技術的發展解放了農村土地生產力，長期存在的糧食短缺問題得以改善。然而，隨著經濟建設和農村居民生活條件的改善，各類建設大量占用耕地，導致耕地數量減少，威脅國家糧食安全。1986年3月，中共中央、國務院印發《關于加強土地管理、制止亂占耕地的通知》，將“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地”確定為基本國策，并要求抓緊制定《土地管理法》。1986年6月25日，第六屆全國人大常委會第十六次會議審議通過了《土地管理法》，6月25日也因此被確定為“全國土地日”?？梢?，正是耕地保護面臨的嚴峻形勢直接催生了我國首部《土地管理法》?！锻恋毓芾矸ā返念C布實施，標志著耕地保護進入法治化時代。1987年，國務院頒布《耕地占用稅暫行條例》，開始對占用耕地建房或者從事非農建設的單位和個人征收耕地占用稅。

1988年，湖北省原荊州地區監利縣劃定全國第一塊基本農田保護區，首次提出了“基本農田”的概念。1993年《全國土地利用總體規劃綱要》提出建立基本農田保護區。1998年國務院頒布《基本農田保護條例》，提出將糧、棉、油生產基地內的耕地劃入基本農田保護區，初步形成了對基本農田實行特殊保護的制度框架。

隨著工業化、城鎮化的快速推進，經濟發展與耕地保護之間的矛盾并未根本緩解，探索多元化耕地保護的政策手段隨著經濟社會發展持續推進。20世紀90年代后，受“開發區熱”等多種因素影響，耕地數量下降趨勢仍然難以遏制。從1995年底開始，在中央農村工作領導小組的部署下，原國家土地管理局會同國務院有關部門，組織開展耕地保護治本之策的專題調研。1997年初，中央連續三次聽取原國家土地管理局關于耕地保護的專題匯報。同年4月，中共中央、國務院印發《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》，要求“必須采取治本之策，扭轉在人口繼續增加情況下耕地大量減少的失衡趨勢”，提出了加強土地管理、切實保護耕地的一系列重大舉措，確立了以耕地保護為核心的土地用途管制制度，合理劃分中央和地方的土地管理權限，實行占用耕地與開發、復墾掛鉤政策，嚴控城市建設占用耕地，并決定凍結非農業建設占用耕地1年，同步部署全面修訂《土地管理法》。同年，《刑法修正案》新增“破壞耕地罪”，對破壞耕地的行為依法追究刑事責任。

經過全社會公開征求意見和全國人大常委會三次審議，1998年8月29日，第九屆全國人大常委會第四次會議審議通過了全面修訂的《土地管理法》，將黨中央、國務院關于加強土地管理切實保護耕地的一系列重大決策上升為法律，確立了世界上最嚴格的耕地保護制度的框架體系：確立耕地總量動態平衡制度、耕地占補平衡制度和以耕地保護為核心的土地用途管制制度，全面上收耕地占用審批權至國務院和省級人民政府，進一步完善基本農田保護制度。1998年《土地管理法》的全面修訂是我國耕地保護法律制度的重大發展。與此同步，《土地管理法實施條例》《基本農田保護條例》也進行了修訂，標志著我國耕地保護法律制度體系基本建立。

進入21世紀后，我國經濟增長速度進入了快車道，耕地保護與經濟發展之間的矛盾更加尖銳。1998年《土地管理法》確立的耕地總量動態平衡制度和耕地占補平衡制度全面實施后，盡管耕地的數量仍然在持續下降,但下降幅度明顯降低，耕地占優補劣和耕地質量下降的問題逐步開始顯現，耕地保護方針也開始從單純的“數量保護”提升到“數量與質量保護”并重。

隨著認識的不斷深化，黨中央、國務院對耕地保護的重視程度進一步提升。2003年國務院辦公廳印發《關于清理整頓各類開發區加強建設用地管理的通知》，嚴格禁止擅自批準設立開發區占用耕地。2004年國務院印發《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，對耕地保護進行了專門部署，首次提出對補充耕地數量、質量實行按等級折算，防止占多補少、占優補劣，明確建立耕地保護責任目標考核制度和土地督察制度。2005年，中央一號文件首次提出“建設高標準基本農田”，此后多年的中央一號文件連續對提升耕地質量提出要求；國務院辦公廳印發《省級政府耕地保護責任目標考核辦法》,明確耕地保護第一責任人制度。2006年，國家“十一五”規劃首次提出“18億畝耕地紅線”的概念；國務院印發《關于加強土地調控有關問題的通知》，進一步明確土地管理和耕地保護的責任；國務院辦公廳印發《關于建立國家土地督察制度有關問題的通知》，全面建立實施國家土地督察制度，將耕地保護落實情況作為土地督察的重要內容。

2008年，黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》首次提出“永久基本農田”。在基本農田前增加“永久”，充分體現了對基本農田永久保護的理念。2011年，《土地復墾條例》完成修訂，明確因生產建設或者自然原因損毀耕地的復墾義務，首次將“生態”要素納入耕地保護的范疇，提出土地復墾義務人應當“遵守土地復墾標準和環境保護標準，保護土壤質量與生態環境”。2012年，原國土資源部印發《關于提升耕地保護水平全面加強耕地質量建設與管理的通知》，明確了耕地質量保護、建設、監測、管控等方面的職責，初步提出數量管控、質量管理和生態管護的新內涵，為形成新時代“三位一體”耕地保護方針奠定了基礎。

回顧耕地保護法治不斷演進的歷程，我們深刻地認識到，從《土地管理法》的誕生到《土地管理法》的全面修訂，再到《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》，耕地保護始終是我國土地管理法律政策的核心。如何處理好耕地保護與經濟發展的關系，始終是土地管理的難點問題。在黨中央的正確領導下，不斷健全完善符合我國國情和社會生產力發展階段的耕地保護制度，是永恒的課題，只有進行時，沒有完成時。

新時代耕地保護制度不斷完善

黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，耕地保護工作以習近平新時代中國特色社會主義思想，特別是習近平生態文明思想和習近平法治思想為指導，法律制度不斷完善。

習近平總書記一系列重要指示批示精神為耕地保護提供了根本遵循。習近平總書記始終高度重視耕地保護工作，就嚴格落實耕地保護制度、完善新時代耕地保護治理體系作出了系統闡釋和明確要求。習近平總書記明確指出“耕地是我國最為寶貴的資源”“要像保護大熊貓一樣保護耕地”，強調“耕地保護要求要非常明確，18億畝耕地必須實至名歸，農田就是農田，而且必須是良田”“要嚴防死守18億畝耕地紅線，采取長牙齒的硬措施，落實最嚴格的耕地保護制度”。在部署推進農村土地制度改革中，習近平總書記明確要求“不管怎么改，都不能把農村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產能力改弱了，不能把農民利益損害了”，將耕地保護作為農村土地制度改革的底線要求。習近平總書記關于耕地保護的一系列重要論述，是治國理政的重要內容，為從戰略層面把握、從政治層面考量、在工作中精準落實耕地保護基本國策指明了方向，提供了根本遵循。

黨中央對進一步加強耕地保護作出系統部署。面對新形勢下耕地保護面臨的多重壓力，黨中央、國務院于2017年1月印發《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》，明確要求堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，像保護大熊貓一樣保護耕地，著力加強耕地數量、質量、生態“三位一體”保護，著力加強耕地管控、建設、激勵多措并舉保護；提出了嚴格控制建設占用耕地、改進耕地占補平衡管理、推進耕地質量提升和保護、健全耕地保護補償機制、強化保障措施和監管考核等方面的具體措施和工作要求，為妥善解決耕地保護工作中面臨的困難與問題提供了重要依據。中央一號文件在部署實施鄉村振興戰略、做好“三農”工作、加快農業農村現代化等工作時也對耕地保護作出了相關部署，提出了明確要求。

耕地保護法律制度更加完善。2019年8月，《土地管理法》的修改，進一步完善了耕地保護法律制度。一是在全面總結實踐經驗的基礎上，將基本農田保護制度全面升級為永久基本農田保護制度，明確劃定、保護要求，體現基本農田永久保護的理念。二是突出耕地質量保護。耕地質量降低的，由國務院責令省、自治區、直轄市人民政府在規定期限內組織整治。三是保持永久基本農田高強度管控，任何單位和個人不得擅自占用或者改變其用途。確需將永久基本農田轉為建設用地的，必須經國務院批準。四是完善永久基本農田的劃定比例。根據各省、自治區、直轄市自然地理狀況，實事求是地確定永久基本農田的劃定比例，具體比例由國務院規定。2021年修改的《土地管理法實施條例》，又在《土地管理法》的基礎上，對耕地保護制度作了細化規定，首次明確耕地利用優先序，嚴格控制耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地；建立耕地保護補償制度；省、自治區、直轄市人民政府對本行政區域耕地保護負總責，其主要負責人是本行政區域耕地保護的第一責任人；將耕地保護明確納入土地督察職責范圍。

耕地利用規則逐步明確。針對耕地“非農化”“非糧化”問題，2020年國務院先后印發《關于堅決制止耕地“非農化”行為的通知》《關于防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的意見》，嚴禁違規占用耕地綠化造林、超標準建設綠色通道、違規占用耕地挖湖造景、違規占用耕地從事非農建設等行為；明確耕地利用優先序，永久基本農田要重點用于發展糧食生產，特別是保障稻谷、小麥、玉米的種植面積，一般耕地應主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產品及飼草飼料生產。為嚴格控制耕地轉為其他農用地，2021年印發的《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》提出，建立耕地轉為其他農用地“進出平衡”制度，實現對耕地用途轉換的全面管控，補上了耕地用途管制的制度短板。

推進耕地保護立法，用最嚴密法治保護耕地

當前，耕地保護形勢十分嚴峻，迫切需要用更為嚴格的制度、更為嚴密的法治保護耕地，推動耕地保護法立法，提升法律制度的系統性與整體性，以“長牙齒”的硬措施嚴守18億畝耕地紅線。

準確界定“耕地”的法律概念。有效協調技術邏輯、空間規劃、行政管理、種植狀態以及公眾認識等不同維度上的“耕地”，從立法上明確“耕地”的概念，統一各方面的認識，既與調查、規劃等技術標準相銜接，從而保證耕地保護制度與國土調查、國土空間規劃等制度保持銜接；又通過耕作層、種植狀態等與園地、林地及其他農用地區別開來，保證法律適用范圍清晰。適應耕地保護從重數量保護向數量、質量、生態“三位一體”保護轉變，在現有法律制度的基礎上，更加強化質量、生態方面的制度，并研究將耕地保護涉及的關聯要素納入法律之中。如：加強對包括防護林在內的農田生態系統和生物多樣性的保護，彰顯耕地在碳匯等方面的生態價值，規范未利用地開墾等，適當擴大法律調整范圍。

全面提升耕地管控強度。強化對18億畝耕地紅線的整體保護，著重提升現有永久基本農田以外一般耕地的管控強度，堅決遏制耕地數量持續減少趨勢。確立耕地在國土空間開發保護中的優先保護地位，在國土空間規劃中科學劃定耕地和永久基本農田紅線并嚴格保護。進一步完善耕地轉為建設用地“占補平衡”制度，以產能為導向，確保補充耕地與非農業建設耕地數量、質量、產能相當。加強耕地轉為其他農用地及農業設施建設用地的用途管制，將“進出平衡”制度上升為法律制度，實現對耕地用途轉變的全方位管控。建立耕地種植用途管控制度，將耕地利用優先序有關法規政策上升為法律制度，在保護土地承包自主經營權和農民合法權益的同時，加強對耕地種植結構的引導和調控。

建立健全耕地保護補償制度。從法律上整合現行的種糧補貼、地力補貼、農機補貼、最低糧食收購價等與耕地保護相關的各種補貼，建立直接對承擔耕地和永久基本農田保護任務的農民的耕地保護補償制度，充分調動農民的耕地保護積極性。與此同時，探索建立耕地保護區域補償制度，對承擔耕地和永久基本農田保護任務多、耕地保護責任目標完成情況好的地區，由國家給予獎勵和補償。對耕地和永久基本農田保護任務沒有完成的地方，要使其付出相應經濟代價。要與構建國土空間開發保護新格局、實施鄉村振興戰略、促進農業農村現代化等相結合，通過區域戰略統籌、區域合作互助、區際利益補償等機制，適當補償農產品主產區因耕地保護在發展權上的損失，通過農業綠色低碳發展拓展耕地生態產品價值實現路徑，構建“輔之以義、輔之以利”的耕地保護機制。

壓實耕地保護責任。落實耕地保護黨政同責機制，強化省級黨委、政府耕地保護目標責任考核，推行耕地保護“田長制”，層層壓實責任，確保守土有責、守土盡責。發揮農村集體經濟組織作為所有權人以及承包經營權人的耕地保護主體責任，及時將農村土地制度改革以及農村產權制度改革有關耕地保護經驗上升為法律制度，加強承包經營過程中耕地保護責任落實和用途管制。

正確處理保護與發展的關系。堅持在發展中保護、在保護中發展，不能把耕地保護和經濟發展割裂開來，更不能對立起來。通過規范土地節約集約利用減少建設對耕地的占用，強化耕地和永久基本農田紅線對建設布局的約束作用，明確建設項目選址避讓要求，防止“攤大餅”式發展。遵循市場化配置的基本原則，建立健全可以擴大耕地增量的制度，拓寬耕地補充的具體渠道，統籌開發、復墾、整理等措施，適應我國城鎮化發展和人口流動的趨勢，促進城鄉間土地資源統籌配置和國土空間開發保護過程中耕地有序補充。

習近平總書記多次強調，耕地保護是“國之大者”。站在歷史的新起點再出發，我們應始終堅持用最嚴格的制度、最嚴密的法治保護耕地，貫徹耕地保護基本國策，堅決守牢18億畝耕地紅線，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中。