兩權分離背景下公共體育場館委托經營管理模式的應用

江蘇省無錫市體育中心 鄧卓君

一、委托經營管理模式概念

委托經營管理指的是在資產所有權不進行變更的情況下，將資產的經營權進行有償轉讓。兩權分離背景下公共體育場館委托經營管理模式，指的是政府將已建成的公共體育場館的經營權，有償轉讓給企業或組織，讓其代替政府進行公共體育場館的運營管理。其中，經營權是存在一個特定的期限，不是無期限的經營權轉讓，并且政府在一定條件下，可以收回經營方的經營權。在約定期限后，經營方應將公共體育場館的經營權歸還給政府。具體的流程為：政府在建設公共體育場館后，進行經營權招標轉讓公共體育場館的運營權，在合同約定期滿后，企業將公共體育場館移交給政府，再重復上述流程。

二、我國體育場館兩權分離的政策梳理

我國政府在積極引導體育場館兩權分離改革，從“引入現代企業制度激發公共體育場館經營管理模式”到《體育發展“十三五”規劃》提出的“探索大型體育場館實行所有權與經營權的分離工作”。國務院、中共中央發布的《“健康中國2030”規劃綱要》提出要實行體育場館所有權與經營權的分離改革工作?？梢钥闯?，政府推動將成為我國公共體育場館兩權分離，應用委托經營管理模式的重要力量。

三、公共體育場館應用委托經營管理模式的重要性

（一）減輕財政壓力

隨著社會的發展，人民也越來越重視運動健身，這也對政府規劃提出了新的要求。為響應人民的訴求，我國政府也提高了對于公共體育場館建設項目的投資、發展。但是公共體育場館的前期建設資金投入較大，并且其存在公益屬性，資金回報效率低下。這也說明在針對公共體育場館的運營中，只依靠政府進行公共體育場館的運營管理存在不足，會讓政府的財政壓力變大。為了解決這一問題，在兩權分離的背景下采用公共體育場館委托經營管理模式，可以有效緩解政府的壓力。同時經營權的轉讓可以讓政府獲取一定的財政收入，用來緩解建設公共體育場館帶來的財政壓力，從而可以建設、規劃新的體育設施。特許經營權的許可，可以讓民間資本流入公共體育場館管理經營，減少地方政府大量的財政投入，使地方體育可持續發展。

（二）提高場館運營效率

兩權分離背景下應用公共體育場館委托經營管理模式，可以讓社會資本流入，讓資本參與體育場館的經營管理工作[3]。資本的流入帶來的不僅是收入上的提高，還可以讓高效的企業管理模式應用于體育場館的經營管理中，在提高場館運營效率的前提下優化公共體育場館的服務質量。

（三）避免國有資產流失

公共體育場館是政府投資，完成了前的期規劃、后期的建設。如果將公共體育場館讓與資本，就會造成國有資產的流失。但是應用委托經營管理模式，在對公共體育場館的經營中，只涉及經營權的轉讓，不涉及所有權的轉讓。同時，在一定條件下政府可以對經營權進行回收。比如合同期限到期、經營方存在違規經營等情況。加強對公共體育場館運營方的監督，采取完善的監督體系、評價體系，保證政府對公共體育場館的控制權。

（四）盤活存量資源、擴建增量場館

應用委托經營管理模式可以盤活我國現有公共體育場館的存量資產，優化公共體育場館資源配置，實現國有資產的升值，推進公共體育場館的改革。應用委托經營管理模式，可以減少政府后期財政支出的同時，引入社會資本流入公共體育場館，為政府緩解壓力。政府可以引導社會資本去擴建增量公共體育場館，為人民提供更好的服務，實現到2025年，全國人均體育場館場地面積達到2 平方米的目標。

四、兩權分離背景下公共體育場館委托經營管理模式優化建議

（一）制定運營方的準入、退出標準

為了保證公共體育場館經營權轉讓后得到妥善經營，就必須對經營方的資質進行嚴格的審核，并且制定相關的準入、退出標準。

（1）通過對國內外公共體育場館委托經營的案例，分析運營方所擁有的資質，并且通過對成功案例的分析，找到委托經營成功的特點，對相關運營方資質的指標進行制定，并以此完善我國公共體育場館運營方的準入評估標準。

（2）通過建立互聯網評價機制，通過消費者的評價、信用積分、設施維護標準等指標制定綜合性的退出規則。

同時，從經濟效益與社會效益兩方面對運營方進行評估，當出現不良、不適的情況時，通過退出機制予以淘汰。通過完善退出機制，將違規違法、能力不足、服務不佳的場館運營企業淘汰，支持經驗能力突出的運營企業，并通過整合重組等方式，來擴大經營。

（二）完善場館委托受托契約體系

當公共體育場館進行委托經營時，委托方與被委托方之間就形成了委托受托關系[4]。委托方為了確保公共體育場館在經營權轉讓后可以正常的經營，并且符合其公益性質，不進行掠奪性的短期經營，應制定相應的監督體系對經營方進行約束。在進行公共體育場館運營的一方，由于獲取了一定時間內體育場館的經營決策權，因此也需要承擔相應的責任。為了確保公共體育場館與運營方之間嚴格的履行所托責任，就需要建立完善的公共體育場館委托受托契約體系。

由于我國進行體育場館委托經營管理的時間較短，尚未積累一定的經驗，所以在建立、完善委托受托契約體系時的主要目標是維護公共體育場館的公益性質，并確定經營方在經營期間需要遵守的內容。委托方需要制定運營方的公共服務內容，并且根據階段性的評估，動態地進行調整，以確保公共體育場館的公益性質。比如，在進行公共體育場館確定運營方后，雙方需要簽訂合同，合同中需要寫明公共體育場館基本建筑情況、委托運營期限等，并且需要附加經營期內經營方需要完成的考核內容、考核指標、資質的評估、各類經營活動的評估、管理人員的素質水平、水電的安排、費用的安排、安全維護問題以及公共服務部分免費開放的具體項目細則、體育場館開放時間等。

（三）構建公益性服務價值補償的公共財政目標導向機制

構建公共體育場館委托經營管理模式時需要結合當地的經濟環境、制度環境、當地人體育喜好傾向等方面，并且需要維護體育場館公益性服務價值。公共體育場館作為公益性服務項目，就需要按照提供公益服務的內容來衡量其價值，改變傳統的補償機制，采用直接補償的方式來對其公益方面進行補償。公共體育場館的經營管理必須體現其公益性，需要制定科學的公益時間開放體育場館。對于定價方面需要在科學的測算基礎上進行定價，并要通過政府聽證，參考社會各界的意見，確保公共體育場館的公益性。

在公共體育場館開放期間，劃定公益開放時間與非公益開放時間。目前對公共體育場館的公益開放時間、開放場次、開放服務內容、服務價格、考核機制尚未制定相關的標準，可以先設立相應的公共體育場館公益補償基金，也可以通過政府購買公共服務的方式來補償，然后在體育場館運營的過程中根據政策的變動以及市場的變化再做調整，實現公共體育場館經營走向市場化。

（四）協同運營方統籌公益性服務與經營性服務

開放公共體育場館的服務市場，吸引社會上各類資金的流入以完善公共體育場館的運營范圍，是目前公共體育場館走出運營困境的必然選擇。在公共體育場館的責任以及市場的推動下，政府協同運營方統籌公益性服務與經營類服務，是公共體育場館委托管理模式長期且穩定運行的重要前提。

公益性服務是公平原則的根基，但是經營性服務是以效率為第一要素。公益性服務，是政府長期以來提供給大眾的福利，公益性服務是公共體育場館的根本，為了提高體育場館的經濟效益就必須進行經營性服務。公益性服務與經營性服務之間并不沖突，經營者有義務去協調統籌。公益性服務是提供給大眾的福利，公共體育場館作為社會公益性場所也承擔著為人民服務的義務。所以，在進行公共體育場館委托經營后，不能損害大眾的權益。經營性服務的前提是付費，運營方為了獲得經濟效益需要去迎合市場、消費者的需求，并且不斷提高產品的質量，以擴大其核心競爭力?，F階段在建立公共體育場館委托管理經營模式中，需要市場化運作公共體育場館，同時需要進行科學的管理，讓其公益性服務的內核促進運營方經濟效益的提高。將公益性服務與經營性服務相協調，實現經濟效益與社會效益雙向發展。

（五）邀請運營方參與場館設計

采用委托經營管理模式運作公共體育場館，雖然運營方不參與體育場館項目的論證、立項、建設等，減少了前期的投入成本，但正是由于未參與前期準備工作，可能會產生體育場館建設與運營方的運營目標產生分歧。比如，體育場館內設施的建設不合理，導致部分健身器材不能投入使用，導致體育場館的利用率較低，影響運營方的經濟效益。

為了提高公共體育場館的規范化運營，實現運營公共體育場館經濟效益與社會效益共同提高，建議在規劃新的公共體育場館時，雖然以政府為主導，但是在建設公共體育場館環節，項目設計時可以邀請運營方參與規劃。為了提高體育場館的使用率，其在體育場館規劃設計時就需要考慮到配套服務以及“以館養館”問題。

比如，在體育場館中提供住宿、餐飲、體育超市等配套服務，需要運營方提前參與到體育場館的項目論證，讓體育場館的空間布局符合運營方后期的運營目標，以降低由于設計不合理而帶給運營方的潛在風險。

（六）建立強有力的監督約束機制

在公共體育場館委托經營模式下，體育場館的經營權歸經營方所有，為了避免意外的發生，必須建立強有力的監督約束機制。在進行招標階段，政府需要將經營方招投信息透明化、公開化處理，同時明確經營方的經營范圍，利用法律手段來加強對經營方的經營管理監督，促使經營方在經營體育場館的過程中為大眾提供具有社會福利性質的公共服務。公共體育場館需要建立相關的評估部門，結合學術科研機構、專家等權威人士組建第三方評估部門，構建一個區域性、動態性的評估體系。政府在權責劃分時期，需要結合市場變化、民眾的需求以及其他實際情況，讓經營方承擔起公共體育場館經營的相應責任。

五、結論

委托經營模式，是對原有的行政管理體系的一個補充，針對的是在傳統模式下公共體育場館經營能力不足、服務質量較差等一系列問題。在實行公共體育場館委托時需要注意不同地區、不同經濟、不同消費水平下的公共體育場館運營的差距，在各個環節需要加強平衡，完成公共體育場館社會效益與經濟效益的雙向提升。