非營利性民辦高職的治理之殤與化解之策
——基于產權治理視角

張艷芳，黃登紅

（1.長沙航空職業技術學院 馬克思主義學院，湖南 長沙 410124；2.長沙航空職業技術學院 機械制造學院，湖南 長沙 410124）

2016年11月，全國人大常委會做出修改《中華人民共和國民辦教育促進法》（以下簡稱《民促法》）的決定，開啟了民辦高校實行營利性與非營利性分類管理的新時期。在民辦高職的分類管理改革辦學實踐中，由于社會民眾普遍認可教育非營利性的傳統認知，加之《民促法》及相關新法新政對非營利性民辦高職院校的政策支持遠大于營利性民辦高職院校，所以非營利性民辦高職成為我國眾多民辦高職的主要選擇。而實踐中，許多非營利性民辦高職的投資者受“投資辦學”的利益驅使，利用“出資者控制”優勢，侵害、架空高職法人產權的情況屢見不鮮。在此背景下，非營利性民辦高職如何處理普遍存在的治理問題，促進治理結構和治理機制的創新；如何從法人產權角度設計治理框架，實現學校治理能力與辦學社會效益的雙向提升，成為亟需解決的現實問題。筆者不揣淺陋，從法學視角就民辦高職法人屬性及產權治理轉向做初略探討，以期更好促進民辦高職高質量發展。

一、非營利性民辦高職法人產權的厘定

在市場經濟背景下，產權問題是民辦高校多種所有制辦學發展到一定階段都會面臨的現實問題，亦是影響我國民辦教育發展政策的深層次問題。由于我國現有的法律法規對于民辦高校的產權界定還不夠清晰，加之民辦高職分類管理改革尚處于艱難探索階段，人們對非營利性民辦高職的性質存在認知差異，所以對于非營利性民辦高職的產權歸屬及性質問題，學界有許多分歧，尚需進一步厘清。

（一）非營利性民辦高職法人產權的學科紛爭

“產權”概念源于20世紀30年代的現代西方產權經濟理論，但這一概念并非囿于經濟學領域，而是廣泛滲透于社會學、政治學、法學、管理學等多種學科。在不同的學科背景和實踐語境中，“產權”也有不同的內涵和側重。

經濟學認為，產權首先是財產所有權。此外，還有更廣義的理解：產權不僅包括財產所有權，還包括其他一系列權利，即認為產權是一種權力束［1］。產權指自然人、法人對各類財產的所有權、占有權、處置權、讓渡權、收益權等，包括物權、債權、股權、知識產權和人力資本產權以及其他無形財產權［2］。產權除了指所有權人依法對自己合法的資產享有占有、使用、收益、處置的權利，也包括經他人同意而享有的對他人財產的上述權力。換而言之，產權已突破了所有權與經營權統一的桎梏，而允許兩者相互分離，其核心與實質就是所有權與收益權。

在法學層面，產權不是指人與物之間的關系，而是指由物的存在及關于它們的使用所引起的人們之間相互認可的行為關系［3］。產權側重于反映基于物而形成的人與人之間的行為關系，是人、財及其主體關系的總和。產權與所有權是有區別的：財產所有權是絕對權利，是法律賦予所有者的獨占權，對任何人都有約束力；產權是相對權利，它是不同所有權主體在交易中形成的權力關系，這種權力關系的主體囿于與財產有特定關系的群體，是財產的利益相關者。產權的實質是以控制權為核心的物權。

綜上所述，“產權”是一個關涉較廣的多學科概念。它具有以下特征：一是排他性，產權是對財產的排他性權力；二是可分性，產權可拆分為占有、支配、收益、處置等權能；三是流動性，產權主體可以通過產權流動、重組使產權獲益最大化。非營利性民辦高職的產權相較于經濟領域普通的產權具有其特殊性。如前所述，產權本質上反映的是產權主體行為關系的總和，是人與人的關系。雖然《民促法》第36條明確規定民辦學校享有法人財產權，但由于非營利性民辦高職的財產構成不僅包括舉辦者原始出資，還包括國有資產、受贈的資產，以及學生繳費、辦學積累等，各財產主體有著不同的利益要求和權利訴求。因此，非營利性民辦高職要構建真正意義上完整的產權制度難度很大。尤其是舉辦者往往會利用其“出資者控制”優勢，形成對非營利性民辦高職的絕對權力，從而削弱高職組織制度、治理制度的作用。換而言之，非營利性民辦高職的各財產主體都關注的產權，并非單純的財產權，而是產權背后社會關系的總和以及他們在其中的控制地位。從這個意義上說，產權制度決定了非營利性民辦高職的治理制度、管理模式。

（二）非營利性民辦高職法人產權的認知分歧

《民促法》以法定形式賦予了非營利性民辦高職獨立的財產權。但這種法定主義指向的只是一種“應然”狀態，而非辦學的“實然”狀態。在實踐中，不同社會角色對非營利性民辦高職產權也有不同的認知差異，集中體現為非營利性民辦高職的舉辦者和管理者基于不同的角色立場而持不同的觀點。

非營利性民辦高職的舉辦者普遍認為，民辦高職的產權源于舉辦者的辦學行為，而出資性質決定民辦高等學校的產權性質［4］。我國民辦高職有投資辦學的傳統，甚至在某種意義上，投資辦學是民辦教育的本質特征［5］。雖然絕大多數民辦高職迫于《民促法》分類管理的現實要求而選擇了非營利性法人，但在投資辦學的本質需求面前，即便《民促法》以捐資辦學作為治理制度設計的邏輯前提，非營利性民辦高職的法人產權也只能是徒有“非營利”之名而難有其實。民辦高職的產權政策應尊重我國民辦教育發展的歷史流變與辦學實情，而不是用道德高標和法律規定約束民辦高職的產權性質與歸屬。

非營利性民辦高職的管理者則認為，民辦高校的產權是個動態的概念，它并非一成不變，而是隨著學校的發展而動態調整的。非營利性民辦高職創辦前，其資產的產權性質與歸屬很清晰，出資人享有對資產的所有權（包括占有、使用、收益、處置權）。非營利性民辦高職創辦后，舉辦者按照民辦高校的設置標準提供了相應辦學條件，其出資（不管是捐資還是投資）會按《民促法》的相關規定轉為非營利性民辦高職的法人財產。非營利性民辦高職有了法人財產權，就可以依法對學校資產行使占有、使用、收益、處置等權利，而舉辦者則不再擁有對學校資產的上述權利。

雖然《民促法》規定民辦學校享有法人財產權（第36條），但是要落實非營利性民辦高職的法人產權絕非易事。產權固然能規范人的行為，但也能決定權利人的行為?；谏鲜稣J知分歧，不同的產權主體對非營利性民辦高職的財產處置、治理方式都是不同的。而產權的各項權能又是可分化的，按《民促法》規定，非營利性民辦高職的舉辦者、管理者、教職工都享有學校資產的管理權和使用權。因此，非營利性民辦高職的產權主體對非營利性民辦高職會有不同的權利訴求，也需要權利平衡與制約，非營利性民辦高職產權治理問題因此凸顯。

二、非營利性民辦高職產權治理的困境

我國民辦教育分類管理的探索中，非營利性民辦高職雖占據了社會認可的優勢，享受了政策支持的紅利，但由于學界對“產權”內涵界定的不同以及實踐者對非營利性民辦高職產權的認知分歧，其發展也面臨諸多治理困境，涉及產權界定、產權配置、產權監管等方面。

（一）產權主體含混不清

辦學實踐中，非營利性民辦高職的資產構成比較復雜，包括舉辦者原始出資、國家優惠政策或資金扶持、受贈的資產、學生繳費、辦學積累等。但除了“捐贈出資”外，《民促法》并未明確上述資產的性質、地位以及處置方式，卻又將非營利性民辦學校統一定性為捐助法人，即一旦選擇登記為非營利性，則相當于捐贈了辦學資產，這顯然有悖于情理和邏輯。事實上，將非營利性民辦高校一體化定位為捐助法人，既違背了“意思自治”的原則，也不符合我國民辦教育多為“投資辦學”的實際。正因為如此，有學者主張非營利性民辦學校應根據舉辦者目的進一步劃分為社團型非營利性民辦學校和財團型非營利性民辦學校①。筆者認為，我國現有非營利性民辦高職的定位更傾向于社會服務機構非營利法人（屬社團法人），而非捐贈法人（屬財團法人），而且從《民促法》第21條和第22條的法人治理規定來看，其所調整的非營利性民辦高職更符合社團法人的特性。作為社團法人的非營利性民辦高職終止辦學后，其剩余財產理應由成員分享。換而言之，成員（包括出資人、政府、學生及家長等）分別享有剩余財產產權。即便非營利性民辦高職選擇成為捐助法人，按法理其終止辦學后的財產也應是按章程處理或上繳國庫?！睹翊俜ā肺疵鞔_規定非營利性民辦高職剩余財產的產權主體，卻使用“繼續用于其他非營利性學校辦學”的表述以偏概全地含混帶過。這種產權界定上的主體模糊不僅引發了非營利性民辦高職諸多治理困惑，也容易在終止辦學后出現產權糾紛，進而制約非營利性民辦高職的長遠發展。

（二）產權分割有失公允

《民促法》以“捐資辦學”為邏輯前提，進行非營利性民辦學校的制度設計。據此，無論舉辦人辦學出資的性質是捐資、投資還是集資，非營利性民辦高職對所有資產都享有獨立的法人財產權。舉辦者一旦選擇非營利，則意味著不再享有對出資財產的所有權和收益權。不僅如此，在非營利性民辦高職存續期間，其資產的處置權也由學校享有，任何人都不得侵占。投資或捐資主體原則上不能干預民辦高校的資產經營活動，只能對它的“合目的性”（即是否按照捐資合同約定或章程規定履行非營利性法人宗旨和目的）進行監督約束［6］。這相當于剝奪了出資人的控制權。實際上，產權的實質是產權主體以財產為基礎，實施一定行為的權力［7］。對于少數“捐資辦學”的非營利性民辦法人而言，舉辦人一旦出資，則不再享有資產的所有權、收益權、使用權、處置權，具有邏輯自洽性。但對于大量的社會服務機構非營利法人，舉辦人出資后即不再享有對資產的收益權、使用權、處置權，確實有失公允。正因為如此，立法者才會考慮以另外的方式對民辦教育出資人給予一定補償?！睹翊俜ā吩诘谄哒隆胺龀峙c獎勵”中規定，縣級以上各級人民政府可以設立專項資金，用于獎勵和表彰對資助民辦教育有突出貢獻的集體和個人。但按什么標準獎勵，獎勵是否與出資金額掛鉤，《民促法》并未明確。這樣的立法安排，實際上是立法者以巧妙的體例設計，拒絕了出資人的資產收益回報請求，態度鮮明地表明：獎勵和表彰并非出資收益，而僅僅是對出資人辦學行為的扶持和鼓勵，而且只是“可以”獎勵，并非“必須”獎勵。對于出資人而言，這種獎勵和表彰收益并不具備必然性，遠不及投資獲益來得理所應當。事實上，即便把非營利性民辦高職出資人的出資行為理解為“捐資”助學，在法理上也應當允許出資人進行附條件的捐贈，即在“捐資”時保留對捐資財產的部分權利，如使用權、控制權等。當下中國民間企業資本投入教育領域，除了極少數為基于教育情懷的捐資辦學，大多數的情況還是有所訴求的。即使不求經濟收益，也會期望捐資辦學的高職院校能為企業培養高技能員工，服務企業高質量發展，即出資人會期望保留對出資財產的使用權、控制權。

（三）產權邊界有待厘清

美國經濟學家巴澤爾認為，“產權束”中的每一種權利，都與產權能帶給主體的收益或效用相關，與每項權利相聯系的收益在量或質上有不同，從而權利和重要性程度各不相同［8］。換而言之，產權作為一種權利，與收益存在對應關系，兩者甚至存在邊界重合。從經濟學角度看，非營利性民辦高職的產權總量包括“固定資產”“流動資金”與“無形資產增值”等，但這些資產分屬于不同的產權主體，資產性質也各不相同，因而難免存在產權邊界模糊的情況。比如，出資人的人力資本產權、教師的教學勞動產權以及其他無形財產權（主要是在長期辦學過程中積累的社會聲譽、校園文化、科研成果）等如何測算？舉辦者在無形資產增值過程中的收益如何確定？這些產權問題都有待厘清。正是因為非營利性民辦高職產權邊界不清，所以法律雖然規定非營利性民辦高職享有法人財產權，但并未明晰由誰來代表法人行使法人財產權。事實上，非營利性民辦高職的舉辦人往往會在資本逐利性的驅使下，運用兼任校長職位、掌控董事會等手段將非營利性民辦高職法人所有權架空，用舉辦者“獨立主體”替代“學校法人”。換而言之，法律雖強調非營利性民辦高校法人財產權，忽視舉辦人的產權需求，甚至禁止出資人取得出資回報，但非營利性民辦高職的出資人通過個人尋租空間，比如關聯交易、協議控制等方式，仍能變相獲取出資回報。然而，這類收益并不是舉辦人的“產權收益回報”而是“控制權收益回報”。

三、非營利性民辦高職治理困境的化解

在任何時候，經濟條件在決定制度交易的發生以及制度安排的過程中將起重要的作用［9］。對于非營利性民辦高職而言，其經濟條件就是產權。因而，非營利性民辦高職產權就成為其治理制度的重要內核及影響因素。非營利性民辦高職要建立現代大學制度，提高治理效能，也必然從化解產權治理困境入手。

（一）產權治理的話語體系：從法律層面轉向經濟層面

從“產權”概念的源起來看，其屬于經濟學概念而非法學概念。雖然，“產權”內涵隨著經濟的不斷發展而逐步豐富，但作為一種權利卻不可能脫離法律制度和法學研究而存在。法律的介入，一方面使產權概念更規范；另一方面，也以法律明文規定的形式消弭了法學和經濟學關于產權的紛爭，或者說掩蓋了經濟學中產權的訴求?！睹翊俜ā纷鳛橐幏睹褶k教育的基本法規，并未對民辦高校產權進行界定，而是使用了法人財產權與產權作為同質性概念。主要原因在于，《民促法》沒有擺脫計劃經濟思維的桎梏，沒有遵循產權的經濟學本質，在民辦高校權能方面具有一定的偏向性，過于強調學校的法人財產權（共有權）的保護，卻忽視了對于舉辦人私有權的保護。例如按《民促法》規定，對于非營利性民辦高校，一律視為捐資辦學而禁止出資人享有收益權、處置權。這顯然忽視了我國絕大多數非營利性民辦高校的辦學實際。事實上，很多非營利性民辦高校即便登記為非營利性，也不過是在民辦高校分類登記的選擇中經過比價后的逐利選擇，在其非營利外衣的掩飾下，暗藏著強烈的逐利訴求。所以，非營利性民辦學校違背非營利的法人屬性，通過各種“打政策擦邊球”進行關聯交易的方式向舉辦人輸送利益的情況也屢見不鮮。換而言之，非營利民辦學校往往徒有“非營利”之名，而難有其實。

《民促法》陷入法律與現實脫節的尷尬局面，究其原因，主要在于《民促法》是基于政治或法律的話語體系來規范民辦高校的產權，而忽視了產權本身的經濟屬性。產權首先表現為經濟關系，之后逐漸成為人們共同遵守的規則，進而才通過國家之手上升為法律。因此，產權是不因法律而產生和存在的，法律必然反映社會現實（包括產權關系）。但目前的現實情況是，法律對產權的界定和規范并未反映現實的產權訴求，不適應客觀存在的產權關系，甚至限制了合理的產權關系，阻礙了民辦教育事業的發展。因此，民辦高校的產權治理應及時做出話語權的調整，將話語重點從法律層面轉向經濟層面，以便更好地指導民辦教育實踐。

（二）產權登記的立法體系：從法定唯一轉向二元選擇

根據《民辦學校分類登記實施細則》第7條，非營利性民辦高?？梢缘怯洖槭聵I單位法人或社會服務機構（民辦非企業單位），但非營利性民辦高職登記為事業單位與《民法典》等上位法存在沖突，在實踐中也存在操作障礙。更為關鍵的是，我國事業單位改革的方向是逐漸精簡事業單位，僅將國家舉辦的社會服務機構保留為事業單位法人，而將非營利性民辦高職登記為事業單位法人的做法顯然違背了我國事業單位改革的方向。正是在這樣的背景下，非營利性民辦高職就只能選擇登記為社會服務機構。根據《民法典》及相關法理，社會服務機構法人屬于捐助法人［10］。實踐中也有一些登記機關要求非營利性民辦高職提供捐贈協議。因此，非營利性民辦高職被統一定性為捐助法人。正如李曼所指出的，選擇非營利性，相當于放棄原有財產，實質上等于捐贈［11］。

筆者認為，將非營利性民辦高職統一定性為捐助法人（財團法人）的做法并不妥當。首先，將非營利性民辦高職全部定性為捐助法人，否定社團型非營利性民辦高職法人的存在，不符合我國民辦教育的國情，不利于鼓勵民間資本進入高職教育，犧牲了民辦高職多樣化發展的可能。其次，統一定性違背私法自治基本原則。將非營利性民辦高職全部定性為捐助法人，違背了大多數舉辦者投資辦學的真實意愿。最后，將非營利性民辦高職全部定性為捐助法人與現行立法及法理也存在沖突。按民法法理，捐贈法人設立的目的在于將捐贈人的意愿貫徹下去，其成立后便完全獨立于舉辦人，舉辦人也不參與其治理，是典型的“他律法人”。而《民促法》第21、22條卻規定：舉辦者有權參與學校理事會，而理事會有權決定學校的分立、合并、終止，甚至有權修改學校章程，制訂規章制度。這顯然與捐贈法人的定性及治理結構存在明顯差異。據此，筆者認為，可考慮摒棄將非營利性民辦學校統一定性為捐助法人的立法例，而將非營利性民辦學校根據舉辦者的目的劃分為社團型非營利民辦學校和財團型非營利民辦學校（捐贈法人），從而形成社團型與財團型非營利性民辦學校并存的“新二元體系”［12］。將非營利性民辦高職的法人類型從法定唯一轉向二元選擇，在價值層面給予舉辦人充分的自由選擇空間，體現了私法意思自治原則，突破了將非營利性民辦高職囿于捐助法人的立法桎梏；在技術層面亦有其邏輯自洽性?！睹穹ǖ洹返?2條規定，以捐助財產設立的社會服務機構，可取得捐助法人資格。如此說，非以捐贈財產設立的社會服務機構，自然不是捐助法人而應歸入社團型法人。而且，如前所述，按《民促法》第21、22條的規定來看，非營利性民辦高職也更符合社團法人特征。

（三）產權治理的約束體系：從行政監督轉向全面監督

非營利性民辦高職具有“公益性”的價值屬性，以追求“社會公共利益”為辦學宗旨，具有較高的公共性；而且因其享受了較多的國家稅收優惠、政府采購優惠和財政補貼等優待，所以社會公眾對非營利性民辦高職抱有更多社會責任的期待，非營利性民辦高職治理也必然承受更多的約束和監督。實踐中，我國相當部分非營利性民辦高職嚴重偏離了非營利的本性而逐漸淪為資本逐利的工具，致使其社會公信力和認可度受損，非營利性民辦高職的生存空間惡化，發展受阻。這也間接表明其產權治理的監督體系存在薄弱環節甚至漏洞，主要體現為政府對非營利性民辦高職的監管失效，政府主要采用行政干預和計劃調控的行政監督手段，而缺少法制監督、財政監管、社會評估等干預手段，監督效果欠佳。

未來我國要逐步建立起對非營利性民辦高職的全面約束體系。一是法制監督，即通過規則、條例和法律等手段，明確非營利性民辦高職的準入資格。從資格認定入手，健全非營利性民辦高職登記管理制度，對非營利性民辦高職舉辦者的基本資金、辦學領域、人員資質、教學資源等進行綜合判定，保證其公益性。以資格認證為抓手，對非營利性民辦高職董事會或監事會的成員組成、產生辦法和議事規則等，從法律上做出公益性強制規定，提升非營利性民辦高職的公共性。二是財政監管，即落實非營利性民辦高職財產權，完善其資產和財務監督。在非營利性民辦高職登記后，政府財務監管部門要監督舉辦者將用于辦學的資產，經依法驗資確認后足額過戶，對舉辦者投入資產、國有資產、受贈資產、辦學積累等分別登記建帳，避免抽逃資金等違法行為。統一非營利性民辦高職財會制度，針對非營利性民辦高職的學費收入、社會捐贈財產、政府撥款等不同性質的資金投入及使用，健全針對性的監管要求，建立資金安全動態評估機制。教育行政部門、人力資源與社會保障部門要有效監管非營利性民辦高職與關聯企業的業務往來，謹慎防范可能產生的關聯交易風險。三是社會評估，即政府要加快簡政放權，把政府“無力管”和“不便管”的非營利性民辦高職教育事務，如年檢、評估、財務審計等交給社會教育評估中介組織，建立政府向教育評估中介組織購買服務機制。國家要從法律層面明確教育評估中介組織的地位、性質及職業規范，建立社會教育評估中介組織的“元監督”機制，通過對中介組織的社會監督促使其提高教育評估質量?？傊?，建立非營利性民辦高職監督約束機制是健全其管理體制、促使其健康發展的必由之路。新時代，非營利性民辦高職產權治理的監督體系將由單一層面的政府行政監督向全方位的評估組織監督與政府監督結合、預防性監管與功能性監管并舉轉型。

注 釋：

①如果非營利性民辦學校舉辦者出于捐資辦學目的，期望自己的辦學意志可以永久存續，可選擇財團型非營利性民辦學校，登記為捐助法人。如果非營利性民辦學校舉辦者希望自己作為成員參與學校治理，將自己的意志持續、動態地體現在學校的經營過程中，則可選擇社團型非營利性民辦學校。