《聯合國海洋法公約》40年：歷程、挑戰和中國角色

何田田

（1.中國社會科學院，北京 100720）

現代海洋法發展的里程碑是1982年通過的《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）。2022年時值《公約》開放簽署40周年。40年后的今天，《公約》已獲得了包括歐盟在內的168個國家和實體批準。40年來，不少學者提出，《公約》是一部“海洋憲章”，對確立現代國際海洋秩序有著重要的作用。然而，隨著全球海洋治理體系的不斷深化和變革，《公約》在解決傳統與新興海洋法問題中逐漸顯現出漏洞與不足，國際社會開始出現修正《公約》的考量。

就中國而言，《公約》是中國自1971年10月恢復聯合國合法席位以來參與的第一次大型多邊條約談判。中國自始至終參加了聯合國第三次海洋法會議的磋商，為《公約》的誕生作出了重要的貢獻。1982年12月，中國在牙買加蒙特哥灣簽署了《公約》，成為第一批簽署《公約》的國家之一，①趙理海著：《海洋法的新發展》，北京大學出版社，1984年版，第213頁。于1996年批準了《公約》，并由此開啟了我國依據《公約》加強海洋管理，維護海洋權益，建設海洋強國之路。在《公約》通過和開放簽署40年的背景下，回顧《公約》40年走過的歷程、呈現40年以來國際海洋法的發展與挑戰，并在此基礎上檢視中國與《公約》互動的經驗，展望中國參與全球海洋治理的路徑，具有重要的現實意義。

鑒于前人研究已較為系統地梳理了中國在國內層面近40年頒布的涉海法律法規和相關維權實踐，②例如可參見張良福：“改革開放40年來中國涉海法理維權歷程的回顧與展望”，《國際法研究》，2019年第3期，第24—42頁；賈宇：“改革開放40年中國海洋法治的發展”，《邊界與海洋研究》，2019年第4期，第5—33頁。本文將不再贅述，而將論述重點聚焦至與《公約》相關的國際實踐與國際現實。當前，世界百年未有之大變局加速演進，國際海洋秩序正在經歷深刻調整。近年來，一些國家出于維護海洋霸權的目的，人為制造分裂和對抗，導致海上安全問題層出不窮；同時，全球性海洋問題凸顯，全球海洋治理面臨各種挑戰。中國在深刻認識當前這一時代背景下，秉持“海洋命運共同體”理念，團結國際社會攜手應對海洋問題，為包括《公約》在內的海洋法發展貢獻中國智慧。

一、《公約》的40年歷程

海洋自由與海洋管轄的矛盾自始貫穿于海洋法的整個發展歷程。③R.P.Anand，Origin and Development of the Law of the Sea：History of International Law Revisited，Martinus Nijhoff Publishers，1983，pp，89－91.這對矛盾的相互作用構成我們認識《公約》、理解海洋法的重要起點。

傳統海洋法以習慣國際法為主要淵源。自17世紀，海洋法開啟了早期的發展歷程，著名海洋法學者格勞秀斯（Hugo Grotius）發表了《海洋自由論》；18世紀，一些國家主張將海洋區分為領海和公海，逐步形成以領海制度和公海自由為主要內容的近代海洋法。20世紀中期，沿海國對海洋的管轄要求開始主導近代海洋法的發展。1945年，美國總統杜魯門（Harry S.Truman）發表聲明，單方面主張將美國的管轄權擴張至該國大陸架上的一切自然資源。④“Proclamation 2667—Policy of the United States With Respect to the Natural Resources of the Subsoil and Sea Bed of the Continental Shelf，”The American Presidency Project，September 28，1945.其他國家紛紛效仿，進而對上層水域提出了類似于主權性質的權利要求。國際社會由此開啟了三次海洋法會議進程，逐步確立起成文的海洋法制度。

1.1 《公約》的談判（1973年—1982年）

1973年，國際社會召開聯合國第三次海洋法會議，經過9年漫長且艱苦的談判，終于1982年4月30日通過了《公約》?！豆s》的談判延續了發展中國家和主要海洋大國的對立，充分反映了海洋管轄與海洋自由的博弈。⑤Robert Beckman and Tara Davenport，“The EEZ Regime：Reflections after 30 Years，”in LOSI Conference Papers：Securing the Ocean for the Next Generation，Law of the Sea Institute in University of California and the Korea Ocean Research＆Development Institute，May 21－24，2012，pp.2－3.在9年“馬拉松”式的談判進程中，發展中國家主張和維護自身的海洋管轄和海域利益，海洋大國基于資金、技術等優勢，傾向于相對開放和自由的海域制度，談判進程步履維艱。⑥白佳玉：“《聯合國海洋法公約》締結背后的國家利益考察與中國實踐”，《中國海商法研究》，2022年第2期，第6－7頁。經過出席第三次海洋法會議各國代表不懈努力的艱苦談判，《公約》終于在協商一致的基礎上完成談判?！豆s》既賦予沿海國在專屬經濟區內的主權權利和管轄權，也保障了其他國家合法的航行飛越等自由，達成了體現“一攬子”（package deal）協議的最終文本。

《公約》的通過實屬不易?！耙粩堊印眳f議的方式有助于各國在不同事項上形成綜合性協議，使《公約》內部各項規定緊密相關，構成整體的“一攬子”，建立起《公約》內部文本的微妙平衡；但“一攬子”協議也意味著盡管不同類型的國家訴求不一，但仍在利益平衡下達成了一致。①Myron Nordquist，Satya Nandan，and Shabtai Rosenne，eds.，United Nations Convention on the Law of the Sea 1982：A Commentary，Vol.1，Martinus Nijhoff，1985，p.15.例如，為了照顧各方面的利益，《公約》的某些條款不得不采用或模糊或繁瑣的措辭，處于不同立場的國家可以從不同角度理解這些條款。由此，《公約》的整體文本得以平衡、完整，反映不同國家的訴求和偏好，也體現一種微妙、脆弱的平衡。

1.2 《公約》的生效（1982年—1994年）

《公約》在通過時雖然已經獲得眾多國家的支持，但從開放簽署到正式生效卻又歷經了12年時間，這一緩慢的生效過程，同樣反映了海洋自由與海洋管轄的對立互動?！豆s》簽署后，西方主要大國對《公約》第11部分規定的國家管轄范圍以外的海床和洋底及其底土（“區域”）的資源開發制度強烈不滿，拒絕簽署或者批準《公約》。②任筱鋒：“《聯合國海洋法公約》第十一部分及其修改問題”，《甘肅政法學院學報》，1996年第2期，第25—33頁。為促進《公約》生效，在時任聯合國秘書長的主持下，聯合國再次發起了國際海底制度的磋商談判。1994年7月，聯合國大會通過了修改《公約》“區域”制度實質性條款的《關于執行1982年12月10日〈聯合國海洋法公約〉第十一部分的協定》（以下簡稱《執行協定》），這一《執行協定》對《公約》第11部分做了重大修改，才得以消除發達國家此前的不滿與顧慮，促成了《公約》的生效。

《公約》的生效意義重大?！豆s》不但是國際社會在編纂和逐漸發展國際法方面的重要成就，而且《公約》創新的一些海洋法概念和海洋法制度，在過去40年間獲得了很多國家的認可，對各國的海洋實踐產生了深刻影響。國際性法庭或仲裁庭在實踐中多次提出，《公約》的一些條款反映了習慣國際法，不但可以適用于《公約》締約國，也可以適用于非《公約》締約國。③Alleged Violations of Sovereign Rights and Maritime Spaces in the Caribbean Sea（Nicaragua v.Columbia），Judgement，21 April 2022，para.48，https：／／www.icj－cij.org／public／files／case－related／155／155－20220421－JUD－01－00－EN.pdf.

1.3 《公約》的發展（1994年—至今）

《公約》自開放簽署的40年間“一直處于發展過程中”。

第一，就《公約》自身的法律體系而言，《公約》在40年間已通過了兩個專門的執行協定，正在談判第三個執行協定。一是上文已提及的《執行協定》?！秷绦袇f定》是國際海底開發制度的重要法律依據，既體現了《公約》談判中由馬耳他常駐聯合國代表帕多（Arvid Pardo）大使提出的“人類共同繼承財產”原則，又構建起一套新的海底資源管理和開發制度。二是漁業協定。為了確?？缃玺~類種群和高度洄游魚類種群的長期養護和可持續利用，1995年8月國際社會通過了《執行1982年12月10日〈聯合國海洋法公約〉有關養護和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的規定的協定》（以下簡稱《跨界魚類種群協定》）?！犊缃玺~類種群協定》的許多條款超越了《公約》的法律框架，補充了專屬經濟區的漁業法律制度，④Tullio Scovazzi，“The Evolution of International Law of the Sea：New Issues，New Challenges，”Recueil des Cours，Collected Courses of the Hague Academy of International Law，Vol.286，2000，pp.129－147.是《公約》的一個重要發展。三是國家管轄范圍以外區域生物多樣性養護和可持續利用的第三個執行協定（以下簡稱《BBNJ協定》）?！豆s》談判期間，各國對國家管轄范圍以外區域海洋生物多樣性問題缺乏認識與預期，導致《公約》未針對有關問題制訂具體規范。為此，聯合國大會于2004年決定設立非正式特設工作組研究應對方案，并于2015年6月通過第69／292號決議，決定就此“擬訂一份具有法律約束力的國際文書”，以此一攬子處理海洋遺傳資源、海洋保護區等問題，⑤聯合國大會：“根據《聯合國海洋法公約》的規定就國家管轄范圍以外區域海洋生物多樣性的養護和可持續利用問題擬訂一份具有法律約束力的國際文書”，A／RES／69／292，2015年7月6日，第1、2段。補充《公約》法律制度。

《執行協定》《跨界魚類種群協定》和正在談判中的《BBNJ協定》都是對《公約》法律制度的補充和完善，是《公約》的重要組成部分?！豆s》在開放簽署后的40年間，就在自身框架內取得如此迅速的發展成果，這在多邊公約發展史上是少見的。

第二，多個國際組織一直推動著《公約》的發展。一是《公約》在聯合國層面的發展。聯合國一直是《公約》談判、磋商和締結的重要平臺，在海洋法發展歷程中發揮著重要的作用。例如，《BBNJ協定》在最初選擇談判平臺時，一些代表指出，聯合國大會職能廣泛，成員代表多元，是處理復雜多學科問題最合適的全球論壇。故此，《BBNJ協定》仍然選擇在聯合國層面、于《公約》框架內談判。近年來，聯合國大會由于其討論議題角度廣泛，有跨領域和跨專題的優勢，吸引了越來越多的機構參與海洋事務審議，各國在聯合國層面討論海洋政策與法律的機會也日益增多。

二是多個聯合國專門機構都在各自職能范圍內，通過不同的國際協定，補充著《公約》相關規定，推動著海洋法的發展。以聯合國專門機構國際海事組織為例，《公約》多個條款提及的制定海上安全、航行事項、海上污染等方面規章和標 準 的“主 管 國 際 組 織”（competent international organizations）就是指國際海事組織。①曲波：“《聯合國海洋法公約》中‘一般接受的國際規章’”，《南大法學》，2021年第4期，第71－72頁。國際海事組織在航運和海洋環保方面的專業性得到了《公約》締約國的認可。迄今為止，國際海事組織已主持通過了多項國際條約和數百項條例、準則和原則，極大地補充了《公約》的規定，推動了大量與海洋相關的國際標準的誕生。②The Secretariat of the International Maritime Organization，“Implications of the United Nations Convention on the Law of the Sea for the International Maritime Organization，”IMO，LEG／MISC.8，January 30，2014，https：／／www.cdn.imo.org／localresources／en／Our-Work／Legal／Documents／LEG%20MISC%208.pdf.除此以外，國際海事組織已經在引領無人智能技術海上應用相關法律規則的制定和發展，例如2019年國際海事組織海上安全委員會第101次會議批準了《海上自主水面船舶試航暫行指南》。

聯合國及其專門機構制定了大量與具體海洋問題相關的國際協定和國際標準，不但極大地推動著海洋法的向前發展，而且這些協定和標準還能通過《公約》中眾多模糊性條款和開放性措辭進入《公約》，③R.Churchill，“The 1982 United Nations Convention on the Law of the Sea，”in D.R.Rothwell et al.，eds.，The Oxford Handbook of the Law of the Sea，Oxford University Press，2015，p.31.成為締約國的權利與義務。也就是說，這些由國際海事組織、聯合國糧食及農業組織、國際勞工組織、聯合國教科文組織等多邊國際平臺制定的海洋規則，與《公約》互相補充、彼此關聯，補充著《公約》的規定，也反映了《公約》并非唯一的海洋法律。

第三，《公約》爭端解決機制在這40年間也極大地推動了《公約》的發展?！豆s》第15部分規定了4種爭端解決機構：國際法院、國際海洋法法庭、《公約》附件七仲裁庭和附件八仲裁庭。自《公約》生效以來，這些爭端解決機構日益活躍，處理了多個與海洋相關的爭端案件。其中，國際海洋法法庭自成立以來受理了29個案件，包括12個臨時措施案件和9個迅速釋放請求，以及2個咨詢意見。國際法院自1994年以來也處理了18個與海洋相關的爭端。這些國際性法庭或仲裁庭在裁決爭端或發表咨詢意見時，大膽且創新地解釋了《公約》中一些實質條款和重要概念，例如第91條國家與船舶“真正聯系”的要求、第111條“緊追權”的行使條件、第121條“島嶼”“巖礁”的概念等等。④Robin Churchill，“Dispute Settlement in the Law of the Sea：Survey for 2020，”The International Journal of Marine and Coastal Law，Vol.36，No.4，2021，pp.539－573.近年來，這些《公約》爭端解決機制下的國際性法庭或仲裁庭有著明顯的擴大管轄權，以判例發展海洋法的傾向，它們在行使管轄權和適用法律的過程中，影響了整個海洋法的變化。

可見，國際海洋法是層次立體，內容豐富的復雜法律領域。海洋法涉及海事、海商、漁業、海洋生物、環境保護、海洋劃界、“區域”等多種事項，既包括《公約》和其他重要的雙邊、多邊、區域性國際條約，也涵蓋與《公約》相輔相成的一系列不具法律約束力的、但反映共識的政策、目標或標準的文書，如聯合國《2030年可持續發展議程》、聯合國大會關于“海洋和海洋法”的年度決議，國際海事組織通過的規則和建議等等，甚至還包括海洋爭端的國際司法判例。

二、《公約》面臨的挑戰

《公約》雖一直被稱為“海洋憲章”或者“活的條約”（living treaty），但學界對《公約》的認識依然是清醒的?！豆s》是妥協的產物，無法在所有條款上兼顧不同利益集團及所有國家的利益，不可避免地存在一些不足，甚至缺陷。例如，《公約》關于軍艦是否享有無害通過領海權利的模糊規定在實踐中引發了不少爭端，各方對《公約》中專屬經濟區制度賦予沿海國和非沿海國的權利和自由也理解不一，有關國家在實際解決權利沖突方面矛盾重重，等等。①薛桂芳編著：《〈聯合國海洋法公約〉與國家實踐》，海洋出版社，2011年版，第27－32頁。從近年海洋法的發展來看，《公約》的這些不足不但沒有得到很好的解決，而且還遇到一系列新的困境和挑戰。

2.1 《公約》的執行困境

《公約》在全球層面上缺乏直接的執行機制?！豆s》將海洋分為內水、領海、群島水域、專屬經濟區和公海等具有不同法律地位的海域，建立起相應制度，賦予各締約國在不同海洋區域內的立法、執法和司法管轄權。締約國在不同海域以港口國、沿海國或船旗國等不同身份，將《公約》下的權利義務轉化為國內法，以實施國內法的方式間接地執行《公約》。然而，《公約》這種法律設計，不可避免遭遇締約國因執行能力和執行方法等主客觀差異帶來的困境。

一方面，一些締約國本身不具備相應的執法能力和執法意愿。例如，根據《公約》第5部分“專屬經濟區”的規定，沿海國可按照《公約》相關規定和其他國際法規則制定國內法律和規章?，F實中，一些國家依據各自海洋活動的性質、海洋活動的地點等制定和執行各自的國內法律，一些國家卻沒有相應立法，在其管轄海域內不行使或偶爾行使《公約》賦予的權利，這種情況容易在國家間產生爭議與分歧。②劉中民：“《聯合國海洋法公約》生效的負面效應分析”，《外交評論》，2008年第3期，第85頁。另一方面，與上述情況相反，部分海洋大國尤其是海洋霸權國家，出于本國利益的考慮，置《公約》相關規定于不顧，無視其他國家的法律，刻意模糊海洋科學研究、海洋測量和軍事測量活動之間的界限，濫用其海上執法權力，在他國管轄海域內開展軍事偵察等活動，甚至以違反《公約》規定的方式來過度地執行《公約》。

總之，《公約》的執行在一定程度上取決于一國國內實踐的現實，必然引發不同國家因執行能力和執行方式的差異帶來的沖突，尤其在專屬經濟區這一區域內，沿海國與其他國家因對權利的理解不同而多有分歧。

2.2 《公約》的時代挑戰

人類對海洋的認知是不斷變化的。海洋正面臨著環境污染、氣候變化、海平面上升、海洋酸化、無人智能技術應用等問題，這些問題正在影響海洋的福祉。以氣候變化為例，氣候變化是全人類的共同挑戰，正在深刻影響我們賴以生存發展的藍色星球，其中重要后果之一就是導致海平面上升。各國在《公約》談判期間還沒有意識到氣候變化這一科學問題給海洋帶來的法律影響，《公約》也沒有專門相應規定調整相應問題。但是，氣候變化和海平面上升等自然條件的改變，卻正在引發一些與海洋法有關的重要問題，包括基線、海洋區域外部界限、海洋劃界等多方面，這將給《公約》既有規則的解釋和發展帶來重大的挑戰。氣候變化還將使海水溫度上升，海洋酸化，魚類資源分布改變，這將加劇漁業管理的不確定性，進而產生嚴重的海洋生物多樣性問題。

除此以外，無人智能自主技術飛速發展，無人船舶逐漸參與到海洋科學研究、海上執法及軍事活動當中，并由此衍生出一系列新的問題。例如，《公約》對這類新型船舶缺乏規定，已有的“軍艦”定義也不足以規制日益廣泛的軍用無人船操作，各個國家圍繞此類無人船舶的航行權利、交戰權利和豁免權利等發生爭端的可能性日益增加，這將給海洋法、海事法、武裝沖突法和一國國內法都帶來了極大的挑戰。①童凱、肖桐：“‘海洋法的發展、挑戰與前瞻‘國際研討會綜述”，《中華海洋法學評論》，2021年第3期，第150－151頁。

2.3 《公約》爭端解決機制履受質疑

《公約》第15部分建立起一套頗具特色的爭端解決機制，②?ystein Jensen，“Reflections，”The Development of the Law of the Sea Convention：The Role of International Courts and Tribunals，Edward Elgar Publishing，2020，pp.262－263.既包括體現于《聯合國憲章》和平解決爭端中的一般原則，也涵蓋了有特色的強制爭端解決制度。如前述，《公約》生效后，國際性法庭或仲裁庭處理了日益增多的海洋爭端案件，但并未帶來預期的爭端解決效果，反遭越來越多的批評。

第一，《公約》第15部分的爭端解決機構在某些案件中不恰當地定性爭端，擴權傾向明顯。根據《公約》第286條，第15部分爭端解決機制的總體適用前提是“有關本公約的解釋或適用的任何爭端，如已訴諸第一節而仍未得到解決，經爭端任何一方請求”，應提交至相關的國際性法庭或仲裁庭。在這一機制下，締約國一般可將涉及《公約》解釋或適用的爭端提交國際性法庭或仲裁庭。但是，近年來，一些締約國將同時涉及領土主權與海洋權益的爭端“包裝”為“有關本公約的解釋或適用的任何爭端”，向爭端解決機構提起并要求裁決。③Chagos Marine Protected Area Arbitration（Mauritius v.UK），Award of 18 March 2015；South China Sea Arbitration（Philippines v.China），Award on Jurisdiction and Admissibility，29 October 2015.已有學者指出一些國家正在利用這種人為割裂爭端的訴訟技巧，④Alan E.Boyle，“Dispute Settlement and the Law of the Sea Convention：Problems of Fragmentation and Jurisdiction，”International and Comparative Law Quarterly，Vol.46，No.1，1997，p.39.在重要且敏感的問題上對海洋大國發起訴訟或仲裁。這種“包裝”伎倆在法律解釋上是否符合《公約》的目的與宗旨，已經引起了廣泛的爭議。

第二，《公約》第15部分下的爭端解決機構缺乏理由地援引和適用了《公約》以外的“一般接受的國際規章”或“其他國際法規則”，不當地處理了《公約》和其他國際法的關系，衍生出締約國對《公約》適用范圍擴張的擔憂。近年來，《公約》附件七仲裁庭在多個案件中處理了《公約》與其他國際法的關系，錯誤地認定非源于《公約》且同《公約》相沖突的權利和義務不能存在和繼續。⑤中國國際法學會著：《南海仲裁案裁決批判》，外文出版社，2018年版，第196頁?！豆s》下的附件七仲裁庭如此廣義地引入和解釋一般國際法和“其他國際法規則”，不但超越了國家同意原則，極大地擴張了其管轄權和法律適用范圍，且對《公約》的權威性構成了嚴重的挑戰。正如學者指出，一些法庭如此擴張法律適用范圍，可能使締約國更為謹慎地對待《公約》的強制爭端解決機制，并迫使一些國家重新看待《公約》的相關條款。⑥Alan Boyle，James Harrison，“Judicial Settlement of International Environmental Disputes：Current Problems，”Journal of International Dispute Settlement，Vol.4，No.2，p.255.

第三，《公約》爭端解決機制缺乏任何監督與糾偏機制。盡管《公約》爭端解決機制程序近年多次遭遇質疑，但國際法目前沒有或不能提供任何糾偏機制?！豆s》第288條體現了“自裁管轄權”理論（the Competence－Competence Doctrine），即“對于法院或法庭是否具有管轄權如果發生爭端，這一問題應由該法院或法庭以裁定解決”，這表明《公約》項下法庭有權對其管轄權問題作出最終裁決，但卻沒有任何法院能對該裁決作審查。也就是說，國際法或《公約》中目前沒有任何方式和程序對可能出現的程序濫用問題實施監督或審查?！豆s》爭端解決機制無法超越國際法中的結構性矛盾，卻存在濫用之嫌，由此衍生出關于裁決的正當性，以及《公約》爭端解決機構公正性的強烈批評。⑦張華：“論混合型海洋爭端的管轄權問題”，《中國法學》，2016年第5期，第72－91頁。

由此可見，《公約》開放簽署40年來遇到了越來越多的問題，甚至對整個海洋法產生了重大的負面影響。這些挑戰既反映了《公約》談判和締結過程中本已存在的矛盾，是海洋管轄與海洋自由這對矛盾博弈的縮影，也是《公約》對新問題規制闕如、海洋法律制度供給不足所致，再加之《公約》爭端解決機制的頻繁遭濫用，嚴重動搖了《公約》當初被美譽為“海洋憲章”的意義，使得締約國對待《公約》的態度和決策方向都變得更為謹慎。①Sara McLaughlin Mitchell，Andrew P.Owsiak，“Judicialization of the Sea：Bargaining in the Shadow of UNCLOS，”American Journal of International Law，Vol.115，No.4，2021，pp.579－621.

三、推動實現海洋可持續發展的中國角色

回顧《公約》40年來的歷程和發展趨勢可以發現，國際海洋秩序依然由海洋管轄與海洋自由這一對相生相伴的矛盾推動和塑造的。盡管《公約》獲得了廣泛的支持，但《公約》的談判、通過、生效和發展無一不是時代的產物和利益的博弈?！豆s》分區域規制的治理方法在實踐中引發了越來越多的矛盾，并已滯后于時代的發展，外化表現為爭端解決機制的不斷擴權與隨意濫用。

2.4 多因素分析 分析結果顯示，冠心病家族史、超重、性別屬于獨立危險因素（P＜0.05），其中，前兩個因素與不良心血管事件呈正相關，性別與不良心血管事件呈負相關，見表2。

中國是《公約》第一批簽署國之一，伴隨著《公約》走過了40年的歷程。中國過去、現在和將來都是國際秩序的維護者。在簽署《公約》40年后的今天，在建設海洋強國的進程中，中國認真總結與《公約》同行40年的經驗，堅定維護現行國際海洋秩序，主動承擔全球海洋治理責任，積極應對海洋發展危機，幫助人類走向更可持續發展的未來。

3.1 參與《公約》談判的經驗總結

中國自1971年恢復聯合國合法席位后，就立即參加聯合國海底委員會，并自始至終參加了第三次海洋法會議歷期會議，積極參與了對海洋法各實質事項的審議。②陳德恭著：《現代國際海洋法》，海洋出版社，2009年版，第521—572頁；張海文編著：《〈聯合國海洋法公約〉與中國》，五洲傳播出版社，2014年版，第17—25頁。有學者開始回顧中國參與第三次海洋法會議談判的經驗與教訓，反思《公約》給中國海洋權益帶來的影響。例如，在第三次海洋法會議談判過程中，我國在發展中國家身份定位、領海寬度確立、聯合廣大發展中國家對抗海洋霸權、堅持國家主權和維護國家領土完整、協商解決糾紛等方面有著成功的經驗。但在整個談判過程中，我國除了參與程序性規則的構建以及支持廣大發展中國家的要求之外，并沒有作出更多的貢獻，③See Hungdah Chiu，“China and the Law of the Sea Conference，”Occasional Papers Reprint Series in Contemporary Asian Studies，Vol.41，No.4，1981.甚至暴露出對某些《公約》制度考慮不完善，給長遠利益主張埋下了隱患等問題。④陳慧青：“中國與《海洋法公約》：歷史回顧與經驗教訓”，《武大國際法評論》，2017年第3期，第125－128頁；羅國強：“《聯合國海洋法公約》的立法特點及其對中國的影響”，《云南社會科學》，2014年第1期，第128－131頁.

本文認為，在參加第三次海洋法會議的過程中，中國代表團提出了建議案文，闡述了中國在海洋法重要問題上的一貫態度和主張，維護了國家的權益和主張。例如，中國曾在聯合國海底委員會提出了《關于國家管轄范圍內海域的工作文件》《關于海洋科學研究的工作文件》《關于國際海域一般原則的工作文件》等建議案文；曾就如“大陸架定義”“領海通過制度”等問題提出了建議，也公開指出國家之間的任何爭端，只有在當事國雙方都同意的前提下，才能提交強制解決程序。中國代表團的提案在談判當時也獲得過幾十個國家的支持，雖然最終并未得到會議的明確接受，⑤陳德恭著：《現代國際海洋法》，海洋出版社，2009年版，第524頁。未在《公約》制度建立過程中做更多貢獻，但究其原因是復雜的，既受當時多邊“造法”談判經驗所限，也囿于當時海洋法規則制定的整體制度環境。40年后的今天，我們已經認識到，一國參與并能有效地影響國際法規則制定，在不同國際法領域和不同參與時期需要不同的方法和策略。聯合國層面的多邊“造法”機制一般更有利于規則制定時實力較強的國家，這些國家可以利用對談判平臺的選擇和規制等方式，確保規則制定基本能夠反映其偏好和利益。⑥蔣超翊：“中國有效影響國際法規則制定的條件與策略”，《國際政治研究》，2021年第3期，第64頁。20世紀70年代末80年代初，中國對于國際法和國際談判尚處于一個學習和參與的階段，無論是談判的知識儲備、技術手段，還是人才隊伍都相當缺乏，尚未有充足的實力在聯合國多邊平臺上影響像海洋法如此歷史悠久的規則制定進程。中國成為《公約》締約國后，國際信譽度有所提高，能夠更加積極主動地參與到國際海洋事務中，這有利于我國在全球海洋治理中享有主動權，發揮積極作用。當然，40年后的今天，我國不但要認真總結40年以來取得的進步，也要總結在國際規則制定中話語權缺失的原因，為以后參與國際“造法”積累更多寶貴的經驗。①楊澤偉：“《聯合國海洋法公約》的主要缺陷及其完善”，《法學評論》，2012年第5期，第64頁。

3.2 《公約》對中國海洋觀念的影響

《公約》的生效對中國產生的影響是巨大且深遠的。一方面，簽署和批準《公約》后，我國在此基礎上加強了海洋管理，頒布了大量執行《公約》、或與《公約》相關的涉海法律法規。②賈宇、密晨曦：“新中國70年海洋事業的發展”，《太平洋學報》，2020年第2期，第4頁?！豆s》拓展了我國的海洋國土和管轄海域，為我們加強海洋管理提供了國際法依據，在一些領域有利于維護我國權益。③薛桂芳編著：《〈聯合國海洋法公約〉與國家實踐》，海洋出版社，2011年版，第186－188頁。另一方面，也有學者指出，中國在《公約》中獲得相關海洋權利和海洋權益的同時，也承受著《公約》一些制度所帶來的不利和困擾。④余民才：“中國與《聯合國海洋法公約》”，《現代國際關系》，2012年第10期，第57－62頁?！豆s》開放簽署40年以來，尤其是自2013年以來，中國被動地受到了海上鄰國或海上霸權國，依據《公約》提出的各種無理海上挑戰。例如，美國國務院于2014年和2022年分別發布的《海洋界限》（Limits in the Seas）第143號報告和第150號報告，⑤U.S.Office of Ocean and Polar Affairs，“Limits in the Seas，”U.S.Department of State，https：／／www.state.gov／limits－inthe－seas／，訪問時間：2021年12月25日。都以《公約》以及“南海仲裁案”為依據，無理挑戰了中國的海洋主張。

在客觀觀察《公約》對我國海洋制度和海洋主張利弊影響的基礎上，本文認為，《公約》對我國影響很重要的一方面在于，在這40年間，受國際局勢、國內發展和《公約》的共同影響，我國逐步確立和深化了自身的海洋觀念，并不斷以更新的海洋觀念踐行海洋實踐。在《公約》生效的20世紀90年代，黨的十四大報告強調要“保衛國家領土、領空、領海主權和海洋權益，維護祖國統一和安全的神圣使命”；⑥江澤民：“加快改革開放和現代化建設步伐，奪取有中國特色社會主義事業的更大勝利”，《江澤民文選》（第一卷），人民出版社，2006年版，第179頁。2010年在黨的十七屆五中全會上我們首提“堅持陸海統籌”；2012年十八大報告明確主張“堅決維護國家海洋權益，建設海洋強國”；⑦馬得懿：“中國共產黨涉海綱領性文獻流變及其國際法治邏輯”，《深圳大學學報（人文社會科學版）》，2022年第1期，第18－20頁。2013年10月，國家主席習近平在訪問東盟國家期間提出了共建“21世紀海上絲綢之路”的重大倡議，這既是對“陸海統籌”的踐行，也與當時包括《公約》在內的國際海洋法律秩序的發展密切相關，受到了國際社會的高度關注。2019年，中國首次提出構建“海洋命運共同體”理念，⑧“習近平：合力維護海洋和平安寧”，《人民日報（海外版）》，2019年4月24日，第1版。展現了我國對全球海洋治理問題的根本認知?？梢?，中國這些年從戰略上高度重視海洋，不斷以全球視野和世界眼光更新海洋觀念、海洋戰略和海洋話語，這既是中國結合國情和世界形勢的“因勢而動”，也是包括《公約》在內的國際海洋法對我國的重要影響。

海洋觀念的更新與變化，在國內層面體現為我國出臺了眾多涉海法律和政策，以法律、法規、條例、規定、辦法、通知、意見、措施等不同載體，規范著海洋經濟、海洋外交、海洋軍事、海洋權益、海洋科學技術等諸多方面；在國際層面則體現為我國涉外海洋合作經歷了從“請進來”和“走出去”并舉，到“主動引領合作”，再到“參與全球治理”的歷程。尤其是自2013年以來，我國高度重視周邊國家的區域海洋事務，依據《公約》提出了很多海上合作與治理的方法，運用國際法和《公約》來處理海洋事務以及與周邊國家的海洋關系，推動《南海各方行為宣言》的落實，積極開展《南海各方行為準則》的談判，履行《公約》“閉海和半閉海合作義務”，管控爭議，共同維護周邊地區和平、穩定與繁榮。①徐賀云：“改革開放40年中國海洋國際合作的成果和展望”，《邊界與海洋研究》，2018年第6期，第19－20頁。

中國在時代潮流、國家需求和國際海洋法律秩序演變發展的多向推動下，不斷更新和完善海洋觀念，恪守《公約》精神，嚴格履行《公約》義務，積極開展海洋國際合作，盡己所能支持其他發展中國家海洋能力建設。在《公約》開放簽署40年之際，站在建設海洋強國、促進海洋可持續發展和構建“海洋命運共同體”的戰略高度上，中國已經在為推進海洋國際合作，解決新時代海洋問題籌劃“中國方案”。

3.3 應對《公約》挑戰的中國方案

要切實解決《公約》面臨的問題，國際社會提出了全球海洋治理機制。一些研究也提出或可利用《公約》修正條款，召開《公約》審議會議，重新修訂《公約》等等，然而，《公約》發展到今天，并非一蹴而就?！豆s》所處的時代背景、設計的框架理念、精心安排的談判和立法技術、體現的政治權衡等多種因素，共同使《公約》取得了廣受承認的地位。在單邊主義和保護主義有所抬頭，并且越來越多地影響到國際合作的時代背景下，修訂《公約》或者重新談判一個新的海洋法公約，只能是理論探討與前景展望，將面臨重重的可行性阻力，既可能吸引不了眾多國家的支持，還可能破壞現有文本達成的微妙平衡。故此，中國推動解決《公約》挑戰行之有效的路徑不僅是參與全球海洋治理，還應更為堅定地維護《公約》和現行國際海洋法律秩序，在聯合國等多邊平臺內推進包括《公約》在內的海洋法的發展，注重增強我國“海洋命運共同體”話語的國際影響力。

雖然《公約》對中國有過消極的影響，但是《公約》的普遍性和影響力以及中國作為負責任大國等因素，決定了中國難以作出退出《公約》的決定。②楊澤偉：“中國與《聯合國海洋法公約》40年：歷程、影響與未來展望”，《當代法學》，2022年第4期，第38頁。另外，從國際政治的遵法信譽和規范領導力角度來看，一個國家加入特定規則的時間長短將會影響其信譽的構建。中國作為《公約》所建立的海洋法制度的自始至終參與者，要堅定維護《公約》這一體現多邊性質的法律秩序基石，要在《公約》已經建立起來的整體法律框架內平衡地推動海洋法的發展。

國際海洋法并非一個封閉的法律體系，解決海洋法中的諸多具體問題仍需訴諸一般國際法和其他國際法規則。正如聯合國大會“海洋和海洋法”的秘書長報告稱，“有關海洋所有活動的國際法律制度包括一系列多方面的全球、區域和雙邊法律文書，以及在《公約》總體法律框架內通過的國內法律和條例?！雹勐摵蠂髸骸昂Ｑ蠛秃Ｑ蠓ǎ好貢L的報告”，A／76／311，2021年8月31日，第18段?！豆s》不是國際海洋法的全部，也不能等同于國際海洋法，《公約》的“海洋憲章”美譽不應過分夸大。我國應對《公約》面臨的挑戰，不但要堅定維護《公約》，著眼解決《公約》當前的問題，還要致力于在海洋法的每一個構成部分中有所努力，推動完善現行的以國際法為基礎的國際海洋秩序。

（2）繼續在聯合國等多邊平臺上推進《公約》和海洋法的發展

第一，中國可繼續深入和創造性地參與海洋領域的國際重要立法進程。以《BBNJ協定》談判為例，該談判從啟動至今也已歷經多年，同樣由于各方利益不同且立場傾斜較明顯，各國在劃區管理工具、環境影響評價、爭端解決機制等問題上難以達成一致。④鄭苗壯：“國家管轄范圍以外區域海洋生物多樣性國際協定談判與中國參與”，《環境保護》，2022年第1期。中國自2006年起就在聯合國積極參與BBNJ議題的各項會議，并在預備委員會會議和正式談判中，通過大會發言和提交立場文件等方式充分表達了意見和觀點。在目前《BBNJ協定》仍陷入談判僵局的情況下，中國可進一步設計規則倡議條款以及與之相匹配的制度，推動《BBNJ協定》談判形成共識的同時，關聯解決《公約》的相關問題。例如，根據學者的介紹，中國代表團在參加BBNJ政府間談判以及2021年會間線上談判期間，曾經就《BBNJ協定》建言，希望能在“序言”部分納入如下表述：“決定加強國際合作以共同應對海洋領域的挑戰，顧及國際社會的整體利益和需要，從而建設人類命運共同體?！雹偈┯啾骸皣夜茌犕鈪^域海洋生物多樣性談判的挑戰與中國方案”，《亞太安全與海洋研究》，2022年第1期，第43頁。這一提案和建議是中國提供話語型和方向型規則影響力的良好示范。進一步地，中國可在相應的條款談判中，借鑒我國在氣候變化領域的“雙碳”承諾，②參見柳華文：“‘雙碳’目標及其實施的國際法解讀”，《北京大學學報（哲學社會科學版）》，2022年第2期，第18－20頁。以“承擔采取特定行為義務”的方式提出倡議條款，激勵其他國家的贊同、參與和合作。再如，氣候變化和海平面上升給海洋環境和生物多樣性等帶來了挑戰，中國可在《BBNJ協定》談判中通過推動一些有利于生物多樣性的綜合管理方法，在《BBNJ協定》下建立多邊國際合作平臺，促進不同國家間的信息分享和海洋技術轉讓，保護海洋在氣候變化下的復原能力，推動《公約》挑戰在《公約》框架下得到初步解決。

第二，中國應加強參與國際海事組織等多邊國際平臺的規則商議進程?！豆s》是一份“一攬子”協議，很多條款較為模糊抽象，一直由多個國際組織制定的規則與標準補充和完善。如前述，國際海事組織與《公約》關系密切，在過去40多年極大地推進了海洋法的發展。根據國際海事組織秘書處的研究，國際海事組織框架下的《1972年國際海上避碰規則公約》《1978年海員培訓、發證和值班標準國際公約》《1979年國際海上搜尋救助公約》《1973年國際防止船舶造成污染公約》等③The Secretariat of the International Maritime Organization，“Implications of the United Nations Convention on the Law of the Sea for the International Maritime Organization，”IMO，LEG／MISC.8，January 30，2014，pp.15，18，20，27，29，57.公約和規章，影響力廣泛，屬于《公約》項下的“一般接受的國際規章”，與《公約》有所交集、互相補充。④曲波：“《聯合國海洋法公約》中‘一般接受的國際規章’”，《南大法學》，2021年第4期，另外，在一些《公約》暫無規制的事項中，國際海事組織、區域漁業管理組織等多邊平臺，也正在制定一些相關的法規和最佳實踐指南。

就中國而言，要在這樣的多邊平臺國際規則制定中爭取話語權，一是不能輕易退出《公約》，損害自身久經積累的國際信譽，二是需要主動選取和提出議題，并在早期階段爭取到更多國家的支持。以參與國際海事組織的“造法”進程為例，根據《國際海事組織公約》第2條和第15條，國際海事組織可以起草文書的范圍廣泛，不局限于《公約》的授權和《公約》的范圍，⑤有學者批評國際海事組織正在擴張其“暗含權力”。戴宗翰：“IMO強制審核機制適法性研究——暗含權力擴張之法律解釋”，《中國海洋大學學報》，2021年第5期，第11－20頁。且其條約制定平臺不僅在成員國大會上，下屬的各個委員會均可自行起草草案文本或者商定由成員國提出草案文本。⑥Dorota Lost－Sieminska，‘The International Maritime Organization’，in Michael J.Bowman and Dino Kritsiotis，eds.，Conceptual and Contextual Perspectives on the Modern Law of Treaties，Cambridge University Press，2017，p.912.我國可以就新規則制定或規則修改向國際海事組織大會、國際海事組織海上安全委員會和海洋環境保護委員會等不同委員會提供動議，參與辯論，推進建議和草案的產生與協商。就具體的領域而言，海洋法需要解決氣候變化、海平面上升和無人自主技術海上應用帶來的新挑戰，也要填補海洋環境保護、海洋生物多樣性保護、深海海底采礦監管、海洋漁業過度捕撈、航運碳排放等方面的法律空白。在這些領域中，中國作為一個海洋大國，應采取積極主動的措施，尋求機會影響規則辯論和規則制定。

總之，聯合國等多邊平臺的重要作用已在全球海洋治理中凸顯。隨著近年聯合國大會審議的海洋議題日益增多，聯合國大會作為當前國際“造法”的主要平臺，其重要性有所上升。我國不僅要更為積極地參與聯合國框架下的全球海洋治理進程，包括《公約》締約國會議、海洋法和海洋事務非正式磋商進程、國際海底管理局勘探和開發規章制定等，還應密切關注聯合國及其專門機構中各項海洋法律制度的演進和發展，提出海洋議題，在海洋議題最初形成的階段就密切跟蹤，及時研判，提前尋找友好國家的支持和理解，影響后續規則的制定與發展。

3.4“海洋命運共同體”話語影響力的構建

全球海洋治理尤需理念先行。技術發展和環境變化已經超越了國家實踐，海洋法的發展也已經超越了傳統以習慣國際法為主，或者編纂已有國家實踐以推動海洋法發展的時代。①童凱、肖桐：“‘海洋法的發展、挑戰與前瞻’國際研討會綜述”，《中華海洋法學評論》，2021年第3期，第148頁。除了在制度層面關注議題設置以外，我國仍需在宏觀層面提升國際法話語、理念的影響力，這將直接有助于提升規則制定能力。

“海洋命運共同體”是有效引領全球海洋治理的前瞻性理念，與現代海洋法的精神一脈相承。推動有效的國際合作，其中非常重要的方式之一就是讓世界理解中國的理念和中國的“聲音”。自2019年中國向世界提出“構建海洋命運共同體”以來，國內學術界已就海洋命運共同體的內涵、法理基礎和構建路徑等議題展開了充分的討論，②薛桂芳：“‘海洋命運共同體’理念：從共識性話語到制度性安排——以BBNJ協定的磋商為契機”，《法學雜志》，2021年第9期，第53－66頁；馬金星：“全球海洋治理視域下構建‘海洋命運共同體’的意涵及路徑”，《太平洋學報》，2020年第9期，第1－15頁。但考慮到話語跨文化國際傳播的特點與規律，我們需進一步增強“海洋命運共同體”的國際理解與國際影響。為提升“海洋命運共同體”的話語信息量和話語解釋力，本文認為，可以重點結合“和平海洋、合作海洋與美麗海洋”的表達，加強對外闡釋與對外傳播。

2022年2月，中國在由法國主辦的“一個海洋”峰會上提出，中國將同各國一道打造“和平海洋、合作海洋與美麗海洋”。③王岐山：“在‘一個海洋’峰會上的致辭”，外交部網站，2022年2月11日?！昂推胶Ｑ?、合作海洋與美麗海洋”不但是“海洋命運共同體”的應有內涵，也與國際社會目前倡導的“一個海洋”和“海洋科學促進可持續發展十年（2021—2030）”（“海洋十年”）等行動有著異曲同工之妙?！昂Ｑ笫辍笔锹摵蠂炭莆慕M織政府間海洋學委員會牽頭制定的實施計劃，于2017年由第72屆聯合國大會通過決議施行?！昂Ｑ笫辍碧岢隽似唔椇Ｑ笤妇?，其中就包括建設一個清潔的海洋、一個健康且有復原力的海洋、一個安全的海洋等目標。④聯合國教科文組織政府間海洋學委員會：《聯合國海洋科學促進可持續發展十年（2021—2030年）實施計劃摘要》，2020年8月。這些目標與“和平海洋、合作海洋與美麗海洋”有著同一性，但更容易為國際社會受眾所理解和接受。⑤何田田：“國際法秩序價值的中國話語——從‘和平共處五項原則’到‘構建人類命運共同體’”，《法商研究》，2021年第5期，第62頁。因此，提升“海洋命運共同體”的話語影響力，可提煉《公約》內含的特點，結合“和平海洋、合作海洋與美麗海洋”的表達，進一步增強其對外解釋力。

一是“和平海洋”關乎世界各國安危和利益。近年來，全球海上安全問題有所變化。例如，一些國家擴大海上活動范圍，加劇海洋資源的獲取競爭，越來越多的中小沿海國逐漸意識到了其他國家在其專屬經濟區從事軍事活動對其國家安全的危害。再如，近年全球海盜襲擊等海上犯罪事件不斷攀升。如幾內亞灣的海盜日益猖獗，成為該地區面臨的嚴重非傳統安全威脅，并已演變為全球性公共安全問題。在應對海上傳統和非傳統安全問題上，各國存在廣泛的共同利益，“和平海洋”追求一個穩定和安全的海洋環境，要求各國對海洋加以規范和管理，以利于海洋的可持續發展。

二是“合作海洋”是解決海洋問題的唯一出路。應對海上安全、海洋環境污染、海平面上升等諸多全球性問題，都需要更廣泛的國際合作。氣候變化帶來的全球海洋魚類資源分布和海洋生物多樣性改變，同樣需要各國的合作，尤其需要鄰近國家之間的合作磋商，才能制定出更加符合各國和各地區實際需要和利益的實施方案。同樣，《公約》下爭端解決機制的有效運行也依賴于各國的相互對話與共同努力，而非“包裝”訴訟，才能真正有效地和平解決爭端。

三是“美麗海洋”是全球海洋治理的共同目標。人類生存得益于海洋，人類聯通離不開海洋，人類發展必依靠海洋。全球性問題正在威脅海洋與人類的生存與發展，當今時代下海洋管轄與海洋自由的博弈將呈現不一樣的圖景。保護海洋生態環境，恢復海洋生態系統，共建美麗海洋，仍有待相關國際組織、各個國家和其他利益攸關方的協調與合作。

總之，國際法話語影響力的提升，須研究傳播規律以及國外不同受眾的習慣和特點，將己方表達和對方表達結合起來，以更加鮮明地展現中國理念?！昂Ｑ竺\共同體”從全新視角闡釋了人類與海洋和諧共生的關系，結合國際社會當前的海洋行動和海洋關切，對外表達為“和平海洋、合作海洋與美麗海洋”，將更好推動中國與國際社會各方的融合，推動實現保護和可持續利用海洋這一全人類共同的任務。

四、結 語

海洋是人類生存和發展的重要基礎，是各國彼此聯通的紐帶?；仡櫋豆s》通過和開放簽署40年的歷程可發現，《公約》是國際社會經過長期談判取得的成果，較均衡地反映了各方關切，為現代國際海洋秩序奠定了法律基礎，是在海洋領域解決新問題、處理新挑戰的重要依據。然而，《公約》存在諸多不足和缺陷，并未窮盡關于海洋權利義務的所有事項，解決海洋法中的諸多具體問題仍需訴諸包括習慣國際法在內的一般國際法和其他國際法規則?！豆s》在不同的發展路徑和發展方向上都還必須考慮不同國家的利益，依然充滿著海洋管轄與海洋自由，發展中國家與海洋大國的博弈與互動。技術的發展、自然環境的變化、科學認識的提高和地緣政治的變化都為中國和國際社會參與全球海洋治理提供了機遇和挑戰。

《公約》“海洋憲章”的美喻不應過分夸大?！豆s》究其本質依然是一項條約，并不能代表或涵蓋海洋法的全部內容，也難以應對日益增加的海洋挑戰?！豆s》規定了一套復雜且特點鮮明的爭端解決機制，但近年來，《公約》下的國際性法庭或仲裁庭擴權傾向明顯，解釋和適用法律主觀恣意，處理了越來越多不屬于“《公約》解釋或適用”的爭端，既未尊重爭端解決中國家同意原則，也表現出一定的司法激進主義?？梢?，《公約》及其爭端解決機制的完善依然任重道遠。

《公約》談判是中國恢復聯合國合法席位后參與的首個重要國際立法進程?！豆s》對中國走向世界和推進中國式現代化有著重要意義。由于發展階段等各種原因，中國在歷史上的三次海洋法編纂進程中，都沒有實質性地、深度地參與其中。當前，中國在海洋問題上經歷了跨越式發展，正處在由海洋大國邁向海洋強國的關鍵歷史窗口，我們必須抱持積極主動的思考與行動方式，堅定維護《公約》和現行國際海洋法秩序，實質參與《BBNJ協定》等新的國際立法進程，在不同層面上推進《公約》和海洋法的發展，促進全球海洋治理。在這一進程中，尤需要通過綜合創新努力提升國際話語權，增強中國海洋方面重要論述的國際影響力，發揮感召力，推動國際社會共同構建海洋命運共同體。