全球氣候變化背景下的《聯合國海洋法公約》：權利挑戰、規則重構和訴訟愿景

朱利江 武俊松

（1.中國政法大學，北京 100088）

自20世紀70年代以來，海洋表面平均溫度以每十年0.11℃（0.09℃～0.13℃）的速度增加。①IPCC，Special Report on the Ocean and Cryosphere in a Changing Climate，Cambridge University Press，2022，p.83.海洋熱含量的變化所帶來的后果不僅包括與脫氧、海洋酸化和其他可能對海洋生態系統和物種產生復合影響的壓力源的相互作用，還涉及因海洋受熱膨脹、冰川融化而引發的海平面上升問題。不可否認的是，它們都在某種程度上與《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）存在緊密的內在聯系。但這種聯系并不意味著現行的《公約》能夠對全球氣候變化引起的所有法律問題做出妥善的安排。當時限于全球氣候變化尚未被列入國際環境議程，故《公約》并沒有明確提及全球氣候變化問題，只是在與海洋的關系中偶然考慮了氣候的某些具體方面。①Bleuenn Guilloux，“Which International Law for Ocean and Climate？”Ocean and Climate Scientific Notes，Vol.2，No.2，2016，p.80.

1992年聯合國環境與發展會議通過了《聯合國氣候變化框架公約》（以下簡稱UNFCCC），該公約除在序言中提及“海洋生態系統”以外，也并未對海洋做出任何規定。作為分別規范全球氣候變化和國際海洋秩序的基礎性公約，雖然它們于1994年同時生效，但二者之間卻沒有建立起有效的法律銜接，這種聯系上的割裂可能會導致《公約》無法對全球氣候變化問題做出及時的法律反應。當前，全球氣候變化治理已經超出了UNFCCC的調整范圍，它對海洋的深刻影響促使國際社會更加關注對現有國際海洋秩序的維護，如何發揮《公約》的工具性價值和調節作用以應對全球氣候變化問題有待國際社會的合力解決。

一、全球氣候變化對國家領土主權和海洋權益的挑戰

1.1 全球氣候變化下領?；€的移動

“陸地統治海洋原則”可以被解釋為海岸的領土地位和制度對鄰近海域的法律地位和制度的支配。雖然該原則從一開始就成了海洋法的基礎，但自《公約》生效后，它又有了新的重要性。②Jia BingBing，“The Principle of the Domination of the Land over the Sea：A Historical Perspective on the Adaptability of the Law of the Sea to New Challenges，”German Yearbook of International Law，Vol.57，2014，p.66.在《公約》中，第5條、第7條和第14條都是根據海岸線的不同地理特征所確定的海洋權利起始線。由于《公約》的起草者沒有預料到全球海岸線可能會出現明顯的后退，③David Caron，“When Law Makes Climate Change Worse：Rethinking the Law of Baselines in Light of a Rising Sea Level，”Ecology Law Quarterly，Vol.17，No.4，1990，p.636.因此，《公約》并未明確規定領?；€是否可以移動。領?；€的重要性在于以其為客觀標準，沿海國可以向外主張領海、毗連區、專屬經濟區和大陸架等海洋權利。盡管海平面上升無論是時間上還是空間上并不會在全球范圍內均勻發生，④IPCC，Climate Change 2014：Impacts，Adaptation，and Vulnerability.Part A：Global and Sectoral Aspects，Cambridge University Press，2014，pp.366－370.但部分沿海國海岸線的后退是不爭的事實，它不僅意味著國家領土的減少，還會導致原有海洋管轄區域的縮小。

（1）全球氣候變化下領?；€可移動的法律依據

通過《公約》文本不難發現，除第7（2）條和第76（9）條要求固定基線和邊界之外，沒有任何涉及基線固定或凍結海洋邊界的規定，這表明在不考慮第7（2）條和第76（9）條時，《公約》在很大程度上可能承認隨著基線的移動，領海、毗連區和專屬經濟區的外部界限是可變動的。⑤David Caron，“Climate Change，Sea Level Rise and the Coming Uncertainty in Oceanic Boundaries：A Proposal to Avoid Conflict，”in Seoung-Yong Hong and Jon Van Dyke ed.，Maritime Boundary Disputes，Settlement Processes，and the Law of the Sea，Martinus Nijhoff，2009，p.10.聯合國海洋事務與海洋法司對《公約》第5條中的“低潮線”一詞也做出了解釋，即“低潮水平面與海岸相交的線。該線沿著海岸或海灘，是大海退到的地方”。⑥［斐濟］薩切雅·南丹、［以］沙卜泰·羅森著，呂文正、毛彬譯：《1982聯合國海洋法公約評注：第二卷》，海洋出版社，2014年版，第62頁。根據《維也納條約法公約》第31（1）條的解釋規則可以認定海平面上升導致低潮水平面與海岸相交的線向海岸或海灘后退的地方即為低潮線，這不僅符合《公約》的立法精神，也遵守了自然客觀規律。除此之外，有關國家實踐也為基線移動創造了可能性，例如，美國最高法院在1969年美國訴路易斯安那州案的裁判書中提到“通過適用《領海和毗連區公約》的規則而劃定的任何界限都是可移動的，會隨著海岸線的頻繁變化而變化”。⑦United States v.Louisiana，394 U.S.11，Judgment，United States Supreme Court 1969，March 3，1969，https：／／caselaw.findlaw.com／us－supreme－court／394／11.html.在國際法院審理的“尼加拉瓜與哥倫比亞間領土和海洋爭端案”中，國際法院并未就該案雙方均認可的標注于海圖上的基線進行審查，而是在直接對其予以認定的基礎上進行了案件的裁判。①Territorial and Maritime Dispute（Nicaragua v.Colombia），Judgment，I.C.J.Report 2012，November 19，2012，para.139.由此推知，基線位置并非是固定不變的。

（2）全球氣候變化下領?；€不可移動的法律依據

《公約》第16條規定沿海國應將按照第7條、第9條和第10條確定的測算領海寬度的基線，或根據基線劃定的界限的海圖或地理坐標表妥為公布并交存聯合國秘書長。這暗示著沿海國若未及時更新海圖、地理坐標表或交存聯合國秘書長，原則上舊的海圖和地理坐標表具有法律效力。第5條規定正?；€是沿海國官方承認的大比例尺海圖所標明的沿岸低潮線。盡管短語“官方承認”意味著有關海圖不一定由沿海國制作，可以采用一些外國水文部門制作的海圖，只要沿海國“官方”承認它們即可，②［斐濟］薩切雅·南丹、［以］沙卜泰·羅森著，呂文正、毛彬譯：《1982聯合國海洋法公約評注：第二卷》，海洋出版社，2014年版，第62頁。但這對受氣候變化不利影響較大的國家而言，它們很難承認領?；€后退的大比例海圖具有法律效力。國際法協會（ILA）設立的基線委員會也認為經論證的大比例海圖低潮線是法定的正?；€，海圖本身是確定基線位置的法律文件，而不考慮海岸的實際情況。③“Internal Discussion Document，”Baselines under International Law of the Sea，https：／／ila.vettoreweb.com：442／Storage／Download.aspx？DbStorageId＝1291＆StorageFileGuid＝983044b2－60f0－402a－8533－39659e008b33，p.2，訪問時間：2022年3月8日。部分國家實踐也支持了這一觀點，如2015年波利尼西亞島國的七位領導人發表聯合宣言，其中提到“根據《公約》永久確定基線，不考慮海平面上升”，太平洋島國的集體行動涉及“區域要努力確定基線和海洋邊界，確保氣候變化和海平面上升不會導致對領土管轄權的減少”等。④“Working Session Report Sydney，”ILA Committee on International Law and Sea Level Rise，August 22，2018，https：／／ila.vettoreweb.com：442／Storage／Download.aspx？DbStorageId＝11907＆StorageFileGuid＝24dbaa9c－ea11－46aa－8520－8157e22f52ac，p.3.太平洋島國的這些宣言似乎想要主張形成新的習慣國際法或者作為已有習慣國際法的“一貫反對者”，或者通過《維也納條約法公約》第31（1）（3）條規定的“嗣后實踐”來解釋《公約》第5條。除此之外，《維也納條約法公約》第62條情勢變更規定了作為國家單方面終止、退出或暫停施行條約的情形及例外，由于締約方在簽訂海洋劃界協定時無法對海平面上升所引起的基點（線）變化做出預判，因此有關方不得以此為據請求終止或退出海洋劃界協定。⑤馮壽波：“消失的國家：海平面上升對國際法的挑戰及應對”，《現代法學》，2019年第2期，第190頁。這意味著既有領?；€所確定的國家管轄海域邊界并不會受到全球氣候變化下由海平面上升所帶來的沖擊和破壞。

（3）全球氣候變化下領?；€是否可以移動尚無定論

領?；€移動是否符合《公約》的規定仍有待國際社會的進一步商定。綜合來看，盡管基線移動有利于維護海上航行安全，但這也會使部分沿海國，尤其是馬爾代夫、圖瓦盧等國喪失大量原有的海洋權利，同樣會使很多沿海國陷入海洋邊界爭端，對現有國際海洋秩序造成威脅。國際法協會（ILA）設立的海平面上升委員會在2018年報告中提議了兩種方法，其一是建議沿海國維持或凍結根據《公約》確定的現有基線，保持其在沿海國正式承認的大比例尺海圖上標注的當前位置，或者通過其他適當的手段來界定基線，而不考慮海平面上升所帶來的海岸線和基線的物理變化；其二是建議沿海國維持其根據公約確定的基線測量的海區外部界限，而不考慮海平面上升所導致的海岸線和基線的物理變化。⑥“Conference Report Sydney，”International Law Association，https：／／ila.vettoreweb.com：442／Storage／Download.aspx？DbStorageId＝11613＆StorageFileGuid＝ad6266c3－43c5－49d0－88b6－1ed11e59e772，p.12，訪問時間：2022年3月8日。這從側面反映了海平面上升委員會更傾向于維持沿海國原有領?；€所衍生的海洋權利。從另一個方面來看，各國在談判《公約》時對第7（2）條和第76（9）條兩項規則的反應是通過法律和地質（地球物理）的“分離”來實現基線的永久性和法律的確定性，①Catherine Redgwell，“UNCLOS and Climate Change，”American Society of International Law Proceedings，Vol.106，No.1，2012，pp.408－409.這在很大程度上暗示了公約本身對領?；€能否移動問題的評價。但無論如何，海平面上升對領?；€的影響嚴重沖擊和松動了“陸地統治海洋”和“基線決定國家管轄海域范圍”這兩項傳統國際法原則的內涵和適用外延。②陳奕彤：“海平面上升的國際法挑戰與國家實踐——以國際造法為視角”，《亞太安全與海洋研究》，2022年第2期，第55頁。

1.2 全球氣候變化下島礁法律地位的變更

海平面上升對島礁法律地位的影響尤為明顯，特別是對群島國?！豆s》第121條規定島嶼可以劃定領海、毗連區、專屬經濟區和大陸架，巖礁不能劃定專屬經濟區或大陸架。第13條規定若低潮高地位于領海之外，也不能劃定領海。海平面上升在很大程度上會使島嶼變成巖礁或低潮高地。事實上，這將導致群島國原有的海洋管轄區域大幅減少。據估計，根據島嶼的分布，基線后退造成的海洋管轄區域的損失在1 500 km2到431 000 km2之間，③Kya Raina Lal，“Legal Measures to Address the Impacts of Climate Change-Induced Sea Level Rise on Pacific Statehood，Sovereignty and Exclusive Economic Zones，”Auckland University Law Review，Vol.23，2017，p.248.而如果一個島嶼在400海里內沒有海上鄰國，則可以產生125 664平方海里（431 014 km2）的領海、專屬經濟區和大陸架權利，與之形成鮮明對比的是，如果被認為僅是一塊無法產生專屬經濟區和大陸架權利的巖礁，那只能獲得452平方海里（1 550 km2）的領海。④Clive Schofield，“Parting the Waves：Claims to Maritime Jurisdiction and the Division of Ocean Space，”Penn State Journal of Law and International Affairs，Vol.1，No.1，2021，p.56.海平面上升將會導致國際社會在實踐中對島嶼和巖礁區分標準的認定更加復雜，進而引發國際爭端，群島國還將面臨領土淹沒是否意味著該國失去國際法主體資格的法律問題。

（1）全球氣候變化下對島嶼與巖礁權利的識別

島嶼與巖礁的主要區別在于是否能維持人類居住或生活，但令人遺憾的是，《公約》第121（3）條并沒有詳細說明這一標準，這為締約國留下了很大的解釋空間。有學者認為，因海平面上升而減少的島嶼，即使客觀上淪為巖礁或低潮高地，也并不會失去其在海洋法中的島嶼地位。⑤Jeeny Grote Stoutenburg，Disappearing Island Sates in International Law，Brill Nijhoff，2015，p.152.從文義解釋的角度來看，第3款將“人類居住”與“經濟生活”用“或”字加以聯系，這就意味著滿足其中任一條件均可享有島嶼的海洋權利。換言之，如果該地物具有開發近海漁業或礦產資源的潛力，那它便滿足島嶼的構成要件。⑥Erick Frankx，“The Enigma of Article 124，Paragraph 3：The Way Forward？”Maritime Issues，November 14，2016，p.21.第三次聯合國海洋法會議的準備文件還表明，“人類居住”并不要求人們永久住在該地物上，也不需要全年維持人們的經濟生活，只需證明該地物具有一定的人類居住能力或對社會具有經濟價值即可。⑦Jonathan Charney，“Rocks that Cannot Sustain Human Habitation，”American Journal of International Law，Vol.93，No.4，1999，p.868.關于地物應具有何種程度的人類居住能力，目前并沒有準確的標準，但有學者認為，如果地物至少能維持50人的居住，那它就可以主張專屬經濟區或大陸架。⑧John Van Dyke and Dale Bennett，“Islands and the Delimitation of Ocean Space in the South China Sea，”Ocean Yearbook，Vol.10，1993，p.79.除此之外，第121（3）條采用否定的方式排除了不能劃定專屬經濟區或大陸架的巖礁（非島嶼），從側面也暗示符合維持人類居住或經濟生活的巖礁可以劃定海洋管轄區域。當然，這種文義解釋在很大程度上容易使第121（3）條形同虛設，因為絕大多數的巖礁都擁有近海資源，符合“經濟生活”這一要件。因此，有學者指出對第121（3）條中“人類居住”和“經濟生活”的關系應做“并列”，而非“任擇”的解釋，即島上有穩定的人群居住并使用周圍的海洋區域，它才會產生海洋權利空間。⑨John Wan Dyke and Robert Brooks，“Uninhabited Islands：Their Impact on the Ownership of the Oceans’Resources，”Ocean Development and International Law，Vol.12，No.3－4，1983，p.286.無論采用何種解釋，對海洋資源具有高度依賴性的群島國而言，因海平面上升導致原有的島嶼客觀上淪為巖礁或低潮高地，很有可能會使該國陷入生存困境?；诖?，維持或凍結因海平面上升引起島礁法律地位變更前的海洋權利可能更符合《公約》的目的和宗旨。

（2）全球氣候變化下對人工島嶼法律效果的認定

根據“陸地統治海洋”原則，一旦群島國的島嶼、巖礁、低潮高地等地物被海洋所淹沒，則《公約》項下的所有海洋權利將宣告終結。由于90%的可供商業開發的漁業資源位于專屬經濟區，①James Kraska，“The Lost Dimension：Food Security and the South China Sea Disputes，”Harvard Law School National Security Journal（Online Article），February 26，2015，https：／／harvardnsj.org／2015／02／the－lost－dimension－food－security－and－the－south－chinasea－disputes／，p.5.因此，群島國原有專屬經濟區因海平面上升而導致的部分消失意味著這些區域將成為公海的一部分。②Elizabeth Thomas，“Protecting Cultural Right in the South Pacific Islands：Using UNESCO and Marine Protected Areas to Plan for Climate Change，”Fordham Environmental Law Review，Vol.29，No.3，2018，p.419.為了有效應對海平面上升所帶來的不利影響，以馬爾代夫為代表的群島國開始修建人工島以維護國家領土主權和海洋權益，但能否取得法律效果難以定論。雖然《公約》未對人工島嶼的法律概念做出規定，但公約第60條、第80條賦予了各國建設人工島嶼的普遍權利和所應承擔的義務，同時強調人工島嶼不是島嶼，因此不產生任何海洋權利。③Michael Gagain，“Climate Change，Sea Level Rise，and Artificial Islands：Saving the Maldives’Statehood and Maritime Claims Through the‘Constitution of the Oceans’，”Colorado Journal of International Environmental Law and Policy，Vol.23，No.1，2012，p.106.人工島嶼和島嶼的最大區別在于地物是否“自然形成”。第一次聯合國海洋法會議通過了島嶼是“自然形成”的陸地區域的提法，之后又被納入1982年的《公約》?；诖?，公約第121條僅適用于天然的陸地形成物或個體島嶼。④［斐濟］薩切雅·南丹、［以］沙卜泰·羅森著，呂文正、毛彬譯：《1982聯合國海洋法公約評注：第三卷》，海洋出版社，2016年版，第301頁。雖然《公約》第60（8）條規定人工島嶼不能主張領海、專屬經濟區或大陸架，但并未因此而否定這種人工結構不具有國家領土的性質，這僅意味著《公約》“廢除”了人工島嶼產生海洋權利的能力。⑤Jenny Grote Stoutenburg，Disappearing Island States in International Law，Brill Nijhoff，2015，p.172.需要注意的是，《公約》并未明確回答人工島嶼是否能成為國家領土的問題，而是將未涉及的所有事項保留為由一般國際法的規則和原則管轄。⑥Imogen Saunders，“Artificial Islands and Territory in International Law，”Vanderbilt Journal of International Law，Vol.52，No.3，2019，p.650.事實上，只要地物本身是自然形成的，國際法對建造海港工程、堤壩、防洪堤或類似設施以保護地物免受侵蝕或淹沒沒有設立任何法律限制。⑦Alfred Soons，“The Effects of a Rising Sea Level on Maritime Limits and Boundaries，”Netherlands International Law Review，Vol.37，No.2，1990，p.207.因此，群島國領土完全喪失的可能性并不大，可以通過防護措施來避免該情形的發生。⑧Stuart Kaye，“The Law of the Sea Convention and Sea Level Rise after the South China Sea Arbitration，”International Law Studies，Vol.93，2017，p.429.

二、全球氣候變化對海洋環境保護和保全規則的重構

2.1 海洋環境保護和保全對全球氣候變化的義務認定

盡管《公約》未明確規定全球氣候變化問題，但它對海洋環境累積影響的程度比以往了解的要大很多，⑨Dan Laffoley，John Baxter，and Diva Amon et al.，“The Forgotten Ocean：Why COP26 Must Call for Vastly Greater Ambition and Urgency to Address Ocean Change，”Aquatic Conservation：Marine and Freshwater Ecosystems，Vol.32，No.1，2022，p.218.實際上，從海洋氣候變化導致的后果入手，也可以窺見海洋法規則的“片段”，⑩王陽：“全球海洋治理視野下海洋氣候變化的法律規制：現狀、特征與前景”，《邊界與海洋研究》，2021年第1期，第36頁。這是因為全球氣候變化引起的海洋暖化或酸化問題在持續破壞全球海洋生態環境系統。

（1）全球氣候變化符合《公約》項下的“海洋環境污染”概念

《公約》第192條規定“各國有保護和保全海洋環境的義務”，該條款本質上是針對“海洋環境污染”而設立的。因此，需要確定全球氣候變化是否屬于公約項下的“海洋環境污染”，才能初步判定能否適用第192條。公約第1（1）（4）條規定“海洋環境污染是指人類直接或間接把物質或能量引入海洋環境，……造成或可能造成損害生物資源和海洋生物……在內的各種海洋活動、損害海水使用質量和減損環境優美等有害影響”。二氧化碳排放不僅導致過量的人為碳沉積到海洋中，改變海洋的化學成分使海洋酸化，還為海洋增加了“能量”，即要么直接導致海洋受熱膨脹，要么間接通過冰蓋或冰川融化導致海平面上升。①Alan Boyle，“Law of the Sea Perspective on Climate Change，”International Journal of Marine and Coastal Law，Vol.27，No.4，2012，p.833.有關研究報告和數據均表明，全球氣候變化已經產生了公約第1（1）（4）條所規定的有害影響。例如，2022年2月政府間氣候變化專門委員會指出氣候變暖、海洋酸化和脫氧正在改變海洋生態群落，隨后將出現生物棲息地喪失、種群減少、物種滅絕風險增加以及海洋食物鏈重新排列的畸形現象等。②IPCC，Climate Change 2022：Impacts，Adaptation，and Vulnerability，Cambridge University Press，2022，p.379.

除此之外，公約第194（3）（a）規定“各國要采取措施盡量減少從陸上來源、從大氣層或通過大氣層或由于傾倒而放出的有毒、有害或有礙健康的物質”。雖然《公約》未對“有毒、有害或有礙健康的物質”予以明確描述，但全球氣候變化導致大量的二氧化碳被海洋所吸收，進而對海洋生態環境造成巨大的威脅有著嚴謹的科學依據，因此，可以認定二氧化碳屬于公約第194（3）（a）中的有毒、有害或有礙健康的物質。同時，該條款中的“大氣層”一詞在《公約》中共出現3次（第194（3）（a）條、第212（1）條、第222條），結合其他兩項條款，可以得知，來自大氣層或通過大氣層的污染源是船只或飛機所排放的二氧化碳。需要注意的是，公約并不直接處理大氣層污染本身的問題，它僅規范通過媒介（大氣層）進入海洋對海洋生態環境造成污染的物質或者能量，而全球氣候變化下的國際航運和航空所排放的二氧化碳通常會借助大氣層這一媒介對海洋環境產生不利影響。綜上，可以推斷出全球氣候變化符合其項下的“海洋環境污染”概念。

（2）《公約》項下的“海洋環境”部分地涵蓋了大氣層空間

盡管《公約》僅有批準／加入國家168個，但這并不意味著非締約國不受第192條的義務約束。該條款采用了“各國”而非“締約國或成員國”的用語，這暗示著它以一般性和普遍性的措辭宣明每個國家將其作為一項國際法一般準則的權利或職責。因此，第192條規定的國際義務對所有國家均具有普遍的法律拘束力。如上文所述，全球氣候變化屬于公約項下的海洋環境污染，但這并不等同于第192條可以直接適用于全球氣候變化問題，其關鍵點還在于海洋環境是否包含大氣層空間，如果海洋環境與大氣層在法律意義上是兩個相互獨立的空間，很難說第192條能直接對其予以規制，因為《公約》的法律調整對象是海洋，而非大氣層空間。在第三次聯合國海洋法會議期間，馬耳他和肯尼亞分別提出海洋環境包括海洋上空的提案，但公約最終并未選擇將其納入。③［美］邁倫·H·諾德奎斯特著，呂文正、毛彬譯：《1982聯合國海洋法公約評注：第四卷》，海洋出版社，2018年版，第36、39頁。實際上，《公約》中共有13項條款提到了大氣層或上空等用語，④參見《公約》第2（2）條、第34（1）條、第44條、第49（2）條、第49（4）條、第53（4）條、第78（1）條、第98（2）條、第135條、第155（2）條、第194（3）（a）條、第212（1）條、第222條。這也表明《公約》并未完全排除對大氣層空間的調整，只不過僅限于特殊情形下的法律適用，這在一定程度為《公約》有效應對全球氣候變化問題打開了便利之門，尤其是公約第12部分海洋環境的保護與保全能夠通過條約解釋的方式對全球氣候變化予以法律規制。

2.2 海洋環境保護和保全對全球氣候變化的法律適用

（1）《公約》項下的盡職調查義務對碳排放的法律約束

2011年2月1日，國際海洋法法庭海底爭端分庭發布了“關于擔保個人和實體從事‘區域’活動的國家所負責任和義務”的咨詢意見。分庭認為，“確保義務”是“盡職調查義務”的體現，這要求國家必須通過法律和規章并采取行政措施，包括建立執法機制。①Responsibilities and Obligations of States Sponsoring Persons and Entities with Respect to Activities in the Area，Advisory Opinion，ITLOS Reports 2011，February 1，2011，para.218.《公約》第194（2）條規定“各國應采取一切必要措施，確?！?，并確?！恢率蛊渌麌壹捌洵h境遭受污染的損害”。該條款連續兩次采用“確?！币辉~，足以證明第194（2）條對國家而言是一項“盡職調查義務”，這就需要國家采取一系列的措施控制和管理其管轄范圍內的污染活動。第194（2）條對國家所施加的盡職調查義務在多大程度上會延伸到管理和控制其管轄范圍內的二氧化碳排放活動，②Nilufer Oral，“Ocean Acidification：Falling between the Legal Cracks of UNCLOS and the UNFCCC，”Ecology Law Quarterly，Vol.45，No.1，2018，p.25.目前還沒有定論，原因在于規范二氧化碳排放的法律機制是UNFCCC和《巴黎協定》。實際上，公約第207條為該問題的解決提供了大致的方向，該條款規定“各國應制訂法律和規章，以防止、減少和控制陸地來源，……對海洋環境的污染，同時考慮到國際上議定的規則、標準和建議的辦法及程序”。這表明在適用《公約》第12部分海洋環境的保護和保全時，可以參照UNFCCC和《巴黎協定》的有關條款。例如，各國應通過清潔生產、植樹造林、發展綠色能源等方法以限制溫室氣體的過度排放，從而最大限度地減緩二氧化碳對海洋環境的不利影響。

（2）《公約》對海洋暖化和酸化的法律規制

《公約》能否有效規制全球氣候變化引起的海洋暖化與酸化問題，公約并未給出明確的回答。③Dorothée Herr，Kirsten Isensee，Ellycia Harrould-kolieb and Carol Turley，Ocean Acidification International Policy and Governance Options，IUCN Global Marine and Polar Programme，2014，p.9.盡管公約沒有條款具體提到控制導致海洋暖化與酸化的污染物，但它提醒人們需要解決海洋污染的多種來源（第207條至第212條）。④David L.Vanderzwaag，“Ocean Acidification and Geoengineering：Navigating beyond the Law of the Sea，”Belgian Review of International Law，Vol.47，No.1，2014，p.142.在南方藍鰭金槍魚一案中，國際海洋法法庭認為，“考慮到養護海洋生物資源是保護和保全海洋環境的一個要素”，⑤Southern Bluefin Tuna（New Zealand v.Japan；Australia v.Japan），Provisional Measures，ITLOS Orders 1999，August 27，1999，para.70.這就使得《公約》第12部分中的環境規則適用于締約國根據公約第5部分和第7部分采取漁業管理和物種保護的措施。⑥Alexander Poelss and Monika Krivickaite，“Marine Biodiversity and Climate Change，”Carbon and Climate Law Review，No.4，2009，p.439.因此，專屬經濟區和公海的扇貝、珊瑚礁等海洋生物資源若因海洋暖化或酸化而遭受破壞，則可直接適用《公約》第12部分的有關規定。同時，第194（5）條規定“保護和保全稀有或脆弱的生態系統，以及衰竭、受威脅或有滅絕危險的物種和其他形式的海洋生物的生存環境”。該條款中的“保護”一詞提示了措施與緊迫的或既有的危險或損害有關，而“保全”一詞則傳達了養護自然資源和保持海洋環境質量的含義。⑦［美］邁倫·H·諾德奎斯特著，呂文正、毛彬譯：《1982聯合國海洋法公約評注：第四卷》，海洋出版社，2018年版，第9頁。這就意味著當國家在應對全球氣候變化對海洋環境產生不利影響時，既要對位于國家管轄海域范圍內因受海洋暖化或酸化影響的海洋生物資源積極實施有效防護措施，又要對全球氣候變化下的海洋暖化或酸化進行綜合性的治理。

（3）《公約》對大氣跨界環境損害的法律調整

《公約》第195條規定各國負有不將損害或危險或轉移或將一種污染轉變成另一種污染的國際義務。該條款在實踐中很難得以實施，尤其是在全球氣候變化背景下保護和保全海洋環境，因為在開放的公共水域中沒有物理邊界來隔離國家的管轄范圍，⑧Kristen Spulecki，“Climate Change and Policy：Understanding the Relationship between Coral Reefs and Climate Change，”Sea Grant Law and Policy Journal，Vol.10，No.2，2020，p.103.也無法阻擋溫室氣體在大氣層中的流動。但公約第197條似乎為該國際義務的履行提供了潛在的可能性，即“各國在為保護和保全海洋環境……，應在全球性或在區域性的基礎上，直接或通過主管國際組織進行合作，同時考慮到區域的特點”。該條款考慮到了海洋流動性和環境保護集體性的特征，加強國際性或區域性合作是實現海洋環境保護和保全的最佳實踐方法。鑒于UNFCCC已經得到198個締約方的批準，涵蓋了世界上所有主要的溫室氣體排放國，其顯然應該被視為應對全球氣候變化的“主管國際組織”。①Xue Guifang，“Climate Change Challenges and the Law of the Sea Responses，”in Oliver Ruppel ed.，Climate Change：International Law and Global Governance：VolumeⅠ：Legal Responses and Global Responsibility，Nomos Verlag，2013，p.577.因此，在解決全球氣候變化影響下的海洋環境保護和保全問題時，各國可以根據《公約》第197條的規定直接或通過UNFCCC進行合作。

三、以《公約》為依據提起全球氣候變化國際訴訟的愿景

3.1 以《公約》為依據提起全球氣候變化國際訴訟的可行性

雖然《公約》并不是減緩氣候變化的主要制度，但溫室氣體排放會造成海洋污染并引發海平面上升，這使得國際社會特別關注國際海洋法法庭在氣候變化方面的潛在作用。②Sandrine De Herdt and Tafsir Malick Ndiaye，“The International Tribunal for the Law of the Sea and the Protection and Preservation of the Marine Environment：Taking Stock and Prospects，”Canadian Yearbook of International Law，Vol.57，2019，p.367.國際海洋法法庭作為未來氣候變化訴訟選擇方式之一的主要潛力包括：其對實體國際法的管轄權在使用和保護海洋資源和海洋環境方面具有相對較強的規制；訴訟程序的可及性；機構設置，如專門法庭；環境判例；透明的程序和決定等。③Roda Verheyen and Cathrin Zengerling，“International Dispute Settlement，”in Kevin R Gray，Richard Tarasofsky and Cinnamon Carlarne ed.，Oxford Handbook of International Climate Change Law，Oxford University Press，2016，p.430.關于群島國能否以全球氣候變化為由將溫室氣體排放大國訴諸國際海洋法法庭則取決于兩個關鍵要素：UNFCCC是否排除適用《公約》項下的強制爭端解決程序；國際海洋法法庭對氣候變化訴訟案件是否具有管轄權。

（1）UNFCCC并未排除適用《公約》項下的強制爭端解決程序

《公約》第281（1）條規定只有在訴諸和平方法而仍未得到解決以及爭端各方間的協議并不排除任何其他程序的情形下，才適用公約第15部分所規定的程序。實際上，UNFCCC并沒有為全球氣候變化設立專門的爭端解決機制，④Luke Elborough，“International Climate Change Litigation：Limitations and Possibilities for International Adjudication and Arbitration in Addressing the Challenge of Climate Change，”New Zealand Journal of Environmental Law，Vol.21，2017，p.94.第14（1）條和第14（5）條規定締約方之間就公約的解釋或適用發生爭端時，應尋求通過談判或雙方選擇的任何其他和平方式解決該爭端，若12個月后無法通過和平方式解決爭端，則當事方應將其提交調解委員會。就調解而言，其法律效力將在很大程度上取決于被指控不遵守規定的當事方是否愿意參與調解程序并自愿遵守最終結果，⑤“Legal and Procedural Remedies in Cases of Non-Compliance with Paris Agreement”，Legal Response International，August 1，2017.這無疑增加了氣候爭端解決的成本和不確定性，因此調解在當下可能并非最佳的選擇。根據《維也納條約法公約》第31（1）條的解釋規則，第14（1）條中的“任何其他和平方式”應當包括《公約》中的強制爭端解決程序，因為第14（1）條所用措辭和術語均表明向具有管轄權的法院或法庭提起訴訟屬于國際法意義上的和平解決國際爭端方式。

南方藍鰭金槍魚案似乎為《公約》第15部分強制爭端解決程序適用于全球氣候變化提供了一個良好的例證。國際海洋法法庭指出《南方藍鰭金槍魚養護公約》在日本和澳大利亞、新西蘭之間適用這一事實并不排除訴諸《公約》第15部分第2節中的程序。⑥Southern Bluefin Tuna（New Zealand v.Japan；Australia v.Japan），Provisional Measures，ITLOS Orders 1999，August 27，1999，para.51.《南方藍鰭金槍魚養護公約》第16條規定對本公約的解釋與執行產生爭端時，締約方應先通過和平方式解決爭端，若無法通過和平方式解決爭端時，可以向國際法庭提起訴訟或尋求仲裁予以解決。該公約同UNFCCC一樣，均未排除對《公約》第15部分強制爭端解決程序的適用，國際海洋法法庭在基于日本和澳大利亞、新西蘭對《公約》適用和解釋存在初步爭議的基礎上，將該案納入了本法庭的管轄權范圍之內。因此，當全球氣候變化對海洋環境的不利影響構成對《公約》適用或解釋的爭端時，若UNFCCC無法解決當事國之間的爭端，則可以考慮適用《公約》項下的強制爭端解決程序。

（2）國際海洋法法庭對氣候變化訴訟案件具有管轄權

《公約》第287條第1款規定“一國在簽署、批準或加入本公約時，或在其后任何時間，應有自由用書面聲明的方式選擇下列一個或一個以上方法，以解決有關本公約的解釋或適用的爭端：（1）按照附件六設立的國際海洋法法庭；……”。因此，如原告國和被告國均選擇國際海洋法法庭作為解決本公約的解釋或適用的爭端，則國際海洋法法庭就具有管轄權。第288（1）條還規定，“本條款所指的法院或法庭對有關本公約的解釋或適用的任何爭端，應具有管轄權”。因此，一個關鍵是，涉及氣候變化導致海洋污染的爭端是否屬于“本公約的解釋或適用”的爭端。要證明爭端涉及《公約》的解釋或適用，除了要確定相關爭端屬于公約的范圍，還要說明有關爭端涉及公約的具體條款，以及爭端與這些條款之間有實質聯系。①Chinese Society of International Law，The Tribunal’s Award in the South China Sea Arbitration Initiated by the Philippines is Null and Void，Law Press，2016，pp.6－7.如上文所述，政府間氣候變化專門委員會的工作已表明未能減緩氣候變化會導致《公約》所定義的海洋環境污染，未能防止海洋環境污染可被視為締約方違反了《公約》第192條所規定的海洋環境保護和保全的一般性義務。②Meinhard Doelle，“Climate Change and the Use of the Dispute Settlement Regime of the Law of the Sea Convention，”Ocean Development and International Law，Vol.37，No.3－4，2006，p.331.除此之外，通過對公約第194條的規范釋義，可以推斷出《公約》雖并未明確禁止對海洋環境造成任何污染，但要求所有國家減少污染并采取適當的謹慎行動。③William Burns，“Potential Causes of Action for Climate Change Damages in International Fora：The Law of the Sea Convention，”McGill International Journal of Sustainable Development Law and Policy，Vol.2，No.1，2006，p.46.全球氣候變化對海洋環境的影響主要來源于溫室氣體的排放，包括陸上和海洋的生產生活、空中和海上航行的飛機和船舶所釋放的二氧化碳，這就意味著如果有關國家未履行這項國際義務，即限制或控制溫室氣體的排放防止對他國海洋環境造成不利影響，則在很大程度上構成對《公約》第192條和第194條所規定義務的違反。

UNFCCC作為規范全球氣候變化的國際治理機制得到了國際社會的一致認可，但由于少數國家，尤其是美國對減少溫室氣體排放的強制性目標的抵制導致該公約的起草者轉而訴諸建設性的模糊用語或指導方針，而非法律承諾，因此，UNFCCC僅呼吁附件一締約方旨在將其溫室氣體排放量恢復到1990年的水平。④William Burns，“Climate Justice：The Prospects for Climate Change Litigation，”American Society of International Law Proceedings，Vol.98，2004，pp.224－225.盡管如此，UNFCCC所設定的溫室氣體減排義務對所有締約方仍舊有普遍的法律約束力。國際法院在“威脅或使用核武器的合法性案”的咨詢意見中提到“各國要確保其管轄和控制范圍內的活動不致使其他國家及其環境遭受損害的一般性義務已成為與環境有關的國際法的一部分”。⑤Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons，Advisory Opinion，I.C.J.Reports 1996，July 8，1996，para.29.該表述適用于高排放物造成的氣候變化跨界損害，明確承認了環境保護受一般國際法規則的約束。⑥Luke Elborough，“International Climate Change Litigation：Limitations and Possibilities for International Adjudication and Arbitration in Addressing the Challenge of Climate Change，”New Zealand Journal of Environmental Law，Vol.21，2017，p.98.這也強化了UNFCCC項下的溫室氣體減排義務對締約國具有法律拘束力，如果締約國未按照UNFCCC的規定履行相應的國際義務，對他國的海洋環境造成損害，就表明它們沒有通過與主管國際組織合作制定或認真履行有關規則、標準和建議以保護和保全海洋環境，從而構成對公約第195條和第197條的違反。綜上，通過對《公約》第12部分有關條款的論證分析，全球氣候變化對海洋環境的不利影響構成當事國對公約解釋或適用的爭端，同時二者之間也確實存在實質性的聯系?；诖?，如當事國選擇了國際海洋法法庭作為解決《公約》的解釋或適用的爭端的國際法庭，則該法庭可以依據公約第288（1）的規定對受害國提起的訴訟享有管轄權。

3.2 以《公約》為依據提起全球氣候變化國際訴訟的潛在障礙

圖瓦盧宣稱以氣候變化為由要向國際法院起訴澳大利亞，以及因紐特人向美洲人權委員會控訴美國的碳排放嚴重侵犯了其人權，這都從側面反映了其他法律機制存在適用的可能性。①Timo Koivurova，“International Legal Avenues to Address the Plight of Victims of Climate Change：Problems and Prospects，”Journal of Environmental Law and Litigation，Vol.22，No.2，2007，pp.269－270.當前，國際海洋法法庭尚未根據《公約》第15部分強制爭端解決程序受理有關國家的氣候訴訟活動。盡管國際海洋法法庭有可能在管轄全球氣候變化訴訟方面具有合法性，但在實際的解釋或適用公約中仍存在較多的潛在法律障礙。例如，被告國有可能沒有選擇國際海洋法法庭作為解決與其他國家之間涉及公約解釋或適用的爭端的國際法庭。原告國在法律和事實方面的證據負擔都很重，而且這種訴訟的費用也很高，除非得到公益律師的幫助，不然那些經濟和法律水平不高的群島國難以對據稱造成這一問題的發達國家提起訴訟。②Durwood Zaelke and James Cameron，“Global Warming and Climate Change—An Overview of the International Legal Process，”American University International Law Review，Vol.5，No.2，1990，p.270.除此之外，國際海洋法法庭還要有效解決一些基本的、核心的事實問題，這些問題本質上屬于科學或技術性質，如海平面是否上升并對有關國家造成威脅或破壞，政府間氣候變化專門委員會針對這些問題得出的結論作為科學觀點是一回事，而國際司法機構賦予法官對事實進行司法裁決的權力則是另外一回事。③Philippe Sands，“Climate Change and the Rule of Law：Adjudicating the Future in International Law，”Journal of Environmental Law，Vol.28，No.1，2016，p.29.以《公約》為依據提起全球氣候變化國際訴訟的法律障礙并非僅限于此，還需要對訴訟主體資格、法律義務和可歸因性的認定等法律問題予以思忖。這些阻力也暴露了現行海洋治理制度在應對全球氣候變化危機過程中所存在的弊端，國際社會需要重新思考海洋環境治理法與氣候變化應對法之間在規范層面的相互關系。④李良才：“氣候變化條件下海洋環境治理的跨制度合作機制可能性研究”，《太平洋學報》，2012年第6期，第74頁。

（1）訴訟主體資格的確立具有局限性與多邊性

訴訟主體資格的確立是全球氣候變化國際訴訟開始的充分條件，根據《維也納條約法公約》第34條的規定，條約非經第三國同意，不為該國創設義務或權利，這就意味著包括美國在內的溫室氣體排放大國被《公約》排除在國際海洋法法庭的訴訟管轄權之外，因為美國至今尚未批準《公約》。一般情況下，溫室氣體排放量小、受氣候變化嚴重影響、應對能力最差的群島國和沿海國最有可能成為氣候變化訴訟的原告國，⑤Andrew Strauss，“Climate Change Litigation：Opening the Door to the International Court of Justice，”in William Burns and Hari Osofsky eds.，Adjudicating Climate Change：State，National，and International Approaches，Cambridge University Press，No.3，2009，p.339.而溫室氣體排放量較大的發達國家更有可能是被告國?？紤]到全球氣候變化對海洋環境的損害是由多邊來源造成的，無法明確識別單個排放者，或者一種行為不足以導致損害。⑥Christina Voigt，“State Responsibility for Climate Change Damages，”Nordic Journal of International Law，Vol.77，No.1－2，2008，p.15.因此，在實際訴訟的過程中，很難界定某個國家的碳排放行為對原告國的海洋環境造成了實質性的損害，此時可能還會涉及是否需要同時起訴其他國家作為被告國的情形。除此之外，承擔應對氣候變化最大負擔的發達國家也可能會成為訴訟的原告國，它們的訴訟請求將針對不履行分擔義務的其他發達國家。然而，無論誰是國際海洋法法庭的訴訟主體，國際海洋法法庭是否有權裁決這些爭端都是值得懷疑的，因為國際海洋法法庭的管轄權完全基于國家間的同意。①Gordana Preradovic，“The International Legal Responsibility of States for Climate Change，”Zbornik Radova，Vol.52，No.2，2018，p.759.即便原告國和被告國都接受國際海洋法法庭作為解決彼此涉及氣候變化的公約解釋或適用的爭端，若被告國拒絕參加訴訟，國際海洋法法庭能夠有效開展后續的訴訟活動也值得疑問。

（2）UNFCCC對國際義務的表述具有模糊性與不明確性

UNFCCC采取的是以抽象概念和一般原則為措施的框架協議的形式，它僅對國際社會的共同目標和利益提出了一個共同愿景，締約國在界定具體權利和義務以及制定標準方面有很大的自由裁量權，因此，該公約并沒有關于減排目標和方法的具體規定。②Okamats Akiko，“Problems and Prospects of International Legal Disputes on Climate Change，”Secretariat of the Pacific Regional Environment Programme，December 5，2018，https：／／www.sprep.org／att／irc／ecopies／countries／tuvalu／47.pdf，p.5.這在很大程度上加大了對締約國違反公約義務的認定。同時，UNFCCC第4（1）（a）條和第4（2）（b）條都要求締約國編制、更新和公布與溫室氣體排放有關的國家清單或報告以便締約方會議審議或評審，但由于UNFCCC存在用語表述不明晰的缺陷，故難以評價締約國是否認真完成了遵約。③Gordana Preradovic，“The International Legal Responsibility of States for Climate Change，”Zbornik Radova，Vol.52，No.2，2018，p.757.基于此，被告國在訴訟中很可能會辯稱UNFCCC僅呼吁締約國將溫室氣體排放量恢復至1990年的水平，但并沒有為締約國分配具體的二氧化碳減排量，只要該年度的溫室氣體排放量比上年度有所減少，就表明其認真履行了UNFCCC所規定的義務。因此，即使國際海洋法法庭認定有權管轄涉及氣候變化的案件，也很難判定被告國的溫室氣體排放活動對原告國的海洋環境造成威脅或破壞。

（3）可歸因性的認定具有復雜性與不確定性

可歸因性的認定是國家承擔國際責任的必要前提，但在全球氣候變化背景下將海洋環境污染歸因于某個特定的國家并非易事。例如，珊瑚及其蟲黃藻很容易受到各種環境壓力的影響，在很大程度上會破壞其共生關系并導致珊瑚礁白化，這些環境壓力源包括洪水泛濫、污染、疾病、光照增加或減少，尤其是海面溫度升高或降低。④Jordan West and Rodney Salm，“Resistance and Resilience to Coral Bleaching：Implications for Coral Reef Conservation and Management，”Conservation Biology，Vol.17，No.4，2003，p.957.因此，原告國若想獲得國際海洋法法庭的支持，就必須向法庭證明珊瑚礁白化與全球氣候變化所引起的海洋暖化或酸化問題存在可歸因性，但這對原告國而言，尤其是廣大的發展中國家，專業知識的匱乏和財政資源的短缺無疑會進一步提高他們的訴訟成本，⑤Choon－ho－Park，“Judicial Settlement of International Maritime Disputes—An Overview of the Current System，”Stetson Law Review，Vol.28，No.4，1999，p.1044.即使原告國有能力負擔高昂的訴訟成本，但就目前的科技水平，也很難確定全球氣候變化在珊瑚礁白化事件中破壞作用的占比。除此之外，溫室氣體排放是國際社會的集體行為，由此引發的全球氣候變化問題在理論上很難歸責于某一個國家。例如，《京都議定書》和《巴黎協定》要求減少溫室氣體的實際排放量，而不是降低其增長率，它們旨在要求各國將溫室氣體排放量限制在與早期氣候情況相對應的水平，⑥Michael Strauss，“The Future of Baselines as the Sea Level Rises：Guidance from Climate Change Law，”Journal of Territorial and Maritime Studies，Vol.6，No.2，2019，p.35.這意味著締約國在保證本國碳排放合規的情況下可以向大氣層排放定量的二氧化碳，當所有締約國在不違反國際義務的前提下排放定量的二氧化碳時，很難說這種溫室氣體的聚集不會對氣候變化產生任何影響，至于每一締約國對二氧化碳的貢獻量也難以區分和評估?；诖?，原告國在訴訟中很難證明他國的碳排放行為與本國的海洋環境損害具有可歸因性。

四、結 語

通過對《公約》有關條款規則的解釋，公約在一定范圍內可以適用于對全球氣候變化的調整和規制，尤其是第12部分海洋環境的保護與保全、第15部分強制爭端解決程序。同時，也要注意到全球氣候變化引發的海平面上升致使沿海國或群島國領?；€后退所產生的領土主權和海洋權益減少甚至完全喪失的問題。作為“一攬子協議”的《公約》，雖然其本身的不足為各國留下了很大的解釋空間，但在全球氣候變化的背景下，沒有一個國家可以獨善其身，尤其對小島嶼發展中國家而言，一味地強調適應性反應并不能將危險排除在外，溫室氣體濃度的日益攀升將會誘發難以預測的全球氣候災難，從而對沿海國和群島國的政治、經濟、文化、社會等各方面造成無法估量的損失。因此，對《公約》規則的解釋要最大限度地實現國際社會與弱勢國家之間的利益平衡，尤其是受溫室氣體排放不利影響較大的發展中沿海國和群島國。