治理轉型下政府嵌入與鄉村自治雙軌耦合機制
——基于“價值-制度-角色”的分析框架

賀 芒，邱興穎

（重慶大學 公共管理學院，重慶 400044）

一、引言與文獻綜述

2022 年，黨的二十大報告提出要“全面推進鄉村振興”。鄉村是基層治理的關鍵場域，同時是推進基層治理體系和治理能力現代化的主戰場。在全面推進鄉村振興的背景下，亟需加快鄉村基層治理轉型。為提升治理有效性，基層政府大力推進公共服務建設與制度建設，從治理資源、治理力量、治理方案等方面嵌入基層社會治理。目標責任制、駐村干部制度的實施，使政府嵌入得以強化。然而，當前鄉村內生力量薄弱，僅靠自上而下的政府嵌入不僅難以擺脫基層政權“懸浮化”、鄉村管理“單一化”、自治組織“行政化”與農民態度“冷漠化”等困境［1］，還可能形成負反饋下的“路徑依賴”，即政府嵌入路徑被鎖定在低效率的狀態之下，自治力量愈發薄弱。因此，在基層治理轉型背景下，實現政府嵌入與鄉村自治雙軌平衡，具有重要的政策價值與現實意義。

在國家與社會關系視角下，政府嵌入與鄉村自治關系的研究主要有以下3 個方面。一是主張構建以政府為中心的統合結構。以國家治理力量為依托，改革基層組織制度和基層治理體系［2］，以行政吸納自治推動村級組織行政化和村干部職業化。村級治理行政化雖然有利于發揮政府管控作用，保障公共服務落地，但不利于鄉村治理內生秩序的塑造［3］，“行政吸納自治”易演化為“行政替代自治”，造成社會責任缺失、治理能力弱化、基層治理內卷化等后果［4］。二是自治激活論，主張壓縮國家權力，重新審視自治主體缺位的問題，進一步實現“去依附化”。激活自治力量需要政治啟蒙、主體整合、文化引領和“智志”雙扶［5］，進一步明晰國家干預的界限，放棄“運動式治理”思維，尊重地方特色與差異，強化自治主體的認同與參與［6］，盤活優秀文化禮俗、新鄉賢等內生自治資源［7］，鼓勵自治主體開展治理創新實踐。三是主張打破二元分離，實現行政與自治的統合互動。相關研究主要從制度與結構、行動主體兩方面展開。在制度與結構方面，謝小芹［8-9］提出“雙軌治理”“接點治理”等概念，剖析第一書記制度與村干部制度的交匯，兩者的互動中潛藏著造假形式主義、不合作以及自治主體邊緣化等困境；袁方成等［10］認為基層黨組織通過黨建引領、組織嵌入和要素整合等途徑嵌入鄉村社會，有效發揮引導與規范作用；自治力量則基于自治性、自主性和開放性等優勢，強化內生治理力量，由此形成“嵌入式整合”的治理結構。在行動主體方面，一類觀點聚焦于行政與自治主體在互動中所面臨的困境，具體體現為治理主體職能交叉，外部主體受到反向制約［11］，自治主體易對第一書記產生路徑依賴，原有的公共治理能力被消解［12］；另一類則關注互動共生機制，認為行政與自治主體將不同資源與規則進行互構和轉化［13］，發揮各自治理優勢，形成治理合力，提升治理能力［14］。

現有研究從單向的政府中心統合、內生激活過渡到政府嵌入與鄉村自治的互動，學者們從治理結構、制度規范及行動主體等方面，探討行政與自治的統合互動關系，但忽視了結構與行為主體的嵌合共生關系，缺乏對鄉村振興背景下的國家與鄉村關系樣態的關注，且對國家與鄉村內部要素耦合關系的形成深入剖析不足。那么，在全面推進鄉村振興背景下，國家與鄉村之間呈現出何種關系樣態？政府嵌入與鄉村自治如何并行不悖且有效互動？基于此，本文從結構-行為視角出發，通過價值、制度以及行動者等要素，結合L 村鄉村振興實踐經驗，深入剖析政府嵌入與鄉村自治雙軌耦合機理，以期為鄉村治理效能的提升提供理論依據和決策參考。

二、“價值-制度-角色”：雙軌耦合分析框架

結構功能主義理論適用于分析鄉村治理系統，政府系統與鄉村自治系統是鄉村治理中兩個至關重要的子系統，系統間的分離以及對抗因素引發鄉村治理中的失序表象［15］。采用“價值-制度-角色”三維分析框架有利于明確雙軌耦合中各子系統的功能作用以及行動者在鄉村治理結構中的位置及角色期待，通過建立要素間良性交互關系，提升鄉村治理績效（圖1）。

圖1 政府嵌入與鄉村自治雙軌耦合分析框架

首先，文化承載著社會價值，文化系統的整合是形成社會價值體系的關鍵［16］。價值系統的耦合以內外文化的相互促進、相互滲透、共同發展為基礎。在國家“文化領導權”下，主流文化保持著對鄉村文化的引領性與主導性［17］，政府自上而下地傳播當代主流價值觀念，同時吸納地方性知識，強化個體對主流文化的認同，塑造具有“公意”的群體文化，推動個體積極融入現代鄉村社區化生活。先進性引導與契合性吸納機制使主流文化逐漸植入鄉村。與此同時，民俗信仰、道德規范、鄉規民約等地方性知識通過主動援引主流文化，自我辯證否定，與主流文化實現價值融合。價值層面的耦合效應強化鄉村社會共識凝聚機制，實現鄉村精神重塑與倫理強化，進一步強化村民主體的價值認同。

其次，制度是對個體行為具有約束作用的規則。在鄉村治理系統中，正式制度來自國家政權體系［18］，表現為法律、法規、政策等。正式制度具有法理權威，對個體行為具有剛性規制作用，同時依據正式制度所設立的程序規范在一定程度上保障民主與公平，有利于維護個體權利。正式制度發揮制約與導向作用的同時，基于血緣、地緣、趣緣等因素形成的社會資本仍然隱形在場，通過監督信任機制與口碑網絡約束機制，彌補在特定場景中正式制度難以發揮的柔性引導作用，形成剛柔互補的耦合效應，并通過資源配置機制，以公共性為目標導向，建立社會聯結，實現行為共促。

最后，“角色”是社會網絡關系中個體在特定位置上所應履行的職能［19］。角色實現系統目標的方式有兩種：一是精準定位自身角色，促進共同目標的達成；二是建立良性互動關系形成結構穩定的行動者整體，減少沖突，增強合力。在鄉村治理場域中，第一書記作為國家權力的代理人，給鄉村帶來外生性資源，同時在治理過程中積極擴大民主參與，為鄉村自治保留足夠的彈性空間。村干部、鄉村能人、村民等自治性角色則遵循在場性的熟人文化規則和行為邏輯，實現內生資源整合［20］。在鄉村自治實踐過程中，自治空間得以生產。由此，雙方建立起角色協同的耦合關系，并通過角色調適共生機制，明確角色定位與權責邊界，同時通過共享治理資源，實現主體共生。

三、案例分析：L村雙軌耦合實踐圖景

(一)案例引入

L村是巴中市Y 鎮下轄的一個行政村，地處高寒山區，幅員面積為13.7 km2，其中耕地面積162 hm2、林地面積231 hm2。截至2018 年底，全村有216 戶農戶，村民共1 026 人。該村位于偏遠山區，且信息閉塞、交通不便、村民收入低、村集體收入匱乏，外出務工是大多數村民的選擇。在實施鄉村振興過程中，L 村先后出現多重治理困境。一是文化與道德困境。一方面，在鄉村產業發展過程中，L 村經濟水平得到一定提升，但由于長期受貧困文化的侵蝕，貧困者內生動力不足，改變貧困現狀的信心被抑制，難以從根本上擺脫貧困處境；另一方面，基于血緣、地緣形成的鄉村精神趨于瓦解，理性、民主等精神理念尚未完全建立，L 村鄰里不和、兒女不孝、紅白喜事攀比之風等問題突出。二是集體行動困境，L 村外出務工人員占村勞動人口總數的比例近47%，原有的社會網絡隨著勞動力的流失而趨于弱化，村莊成員之間關系松散，互惠規范難以建立。村容村貌具備公共與私人雙重屬性，在正式制度運行體系尚未完全建立、制裁與懲罰機制普遍缺失、村民環保意識不足的情況下，村民難以形成一致的行為策略［21］，道路、池塘等公共區域的環境衛生維護陷入“公地悲劇”，少數村民的環保行動也缺乏可持續性。三是治理角色錯位。駐村干部作為國家嵌入鄉村治理的行政力量，給鄉村爭取到大量資源的同時，也引發治理主體間的角色錯位。2018 年《N 縣委委組織部關于印發〈駐村工作對職責任務清單〉的通知》要求：在鄉村振興工作中，駐村干部應對村干部進行協助、督促、幫助。然而在L 村的實際工作中，駐村干部與村干部的關系顛倒，駐村干部掌握村莊各項事務的治理主導權，而村干部對駐村干部存在較強的依賴性。

自2017年以來，為培養居民的道德意識與公共精神、提升鄉村治理能力、重塑鄉村秩序，L村開展多項鄉村振興創新實踐，如讓“有德者得”的道德銀行項目，該項目為L村的振興注入外在力量的同時，激活L 村內生發展的動力。本文選取L 村作為案例研究對象主要因為L 村經歷從治理失序到治理有效的過程，該過程也是雙軌耦合驅動鄉村治理效能提升的過程，同時L村在鄉村振興過程中取得較好的治理績效，其最初推廣的“道德銀行”項目已在整個B市的農村進行推廣，值得深入剖析其內在機理。

課題組于2018 年7 月—2021 年12 月，通過實地調查與線上跟蹤相結合的方式，對L 村鄉村振興實踐進行跟蹤調查，主要采用訪談法收集資料，深度訪談的對象包括G 鎮鎮長、村“兩委”成員、村民代表、紅白喜事司儀、貧困村民、普通村民等。為保護被訪者隱私，本文對被訪者的姓名進行編碼處理。整理正式訪談錄音資料后，課題組共得到近10.4萬字訪談逐字稿。此外，課題組還獲得相關媒體資料、政策文件、工作記錄等文本資料8萬余字。

(二)雙軌耦合的形成與表現

1.主流文化與地方性知識價值融合 L 村及其所屬的B 市為老革命根據地，蘊藏著巴文化、紅軍文化、晏陽初文化等豐富的文化資源。一方面，主流文化保持著對鄉村文化的引導，將其先進性融入鄉村文化，同時植根于鄉村土壤，主動吸納鄉村文化中與主流價值契合的部分，以強化村民認同。B 市宣傳部在L 村發起的道德銀行項目承載著社會主義核心價值觀，同時也吸納本土優秀的傳統文化，如巴人“忠勇節義、豪放包容”的巴文化精神、“智勇堅定、排難創新、團結奮斗、不勝不休”的紅軍精神、“教人做人”重視公民道德教育的晏陽初文化，這些文化被內化于道德銀行項目的評分標準中。通過舉辦“三賽三曬”活動，以提升村民素養為重點，引導村民關注人居環境、和諧村風、致富技藝等，改善村民環保意識缺乏、鄰里關系淡薄、生活習慣不良、奮斗精神不足等問題。

另一方面，地方性知識通過主動援引主流文化，實現自身的創造性轉化與創新性發展。在L村的婚喪嫁娶儀式中，司儀是被請來輔助主人，依據傳統禮儀習俗程序，負責現場事務，或熱忱接待、送行來往賓客，或穿梭主客之間，靈活應變處置瑣事的鄉村能人。L 村通過舉辦司儀培訓會，在傳承司儀文化的同時，發揮司儀們在村里聲望與權威，將“移舊俗、除陋習、尚科學、倡新風”的時代精神理念融入司儀詞中，以倡導喜事新辦、喪事簡辦?！拔覀円驳门c時俱進，紅白喜事提倡簡辦，提醒村民不搞‘無事酒’”（20180730XTCH001），L村的司儀們在做好模范表率的同時，倡導村民請客適度、宴席簡辦，鄉村落后的價值觀得以改變。由此，政府嵌入的主流性話語與本地傳承發展的地方性知識逐漸實現價值耦合。

2.正式制度與社會資本剛柔互補 一方面，作為嵌入主體的正式制度對個體或組織的行為具有規制與導向作用，依據正式制度所設立的程序規范一定程度上保障民主與公平。正式制度的設置及運行需要與具體場域適配。正式制度系統性嵌入鄉村的同時，需要保持開放性和回應性。B 市政府辦公室印發《關于深化“道德銀行”示范創建助力基層治理能力提升的通知》，為社區（村）提供評分細則模版和加扣分標準，并將社區（村）道德銀行示范建設情況納入年度目標績效綜合考核和述職評議考核，同時指出“道德銀行”評分細則需要根據當地實際情況制定。正式制度開放性的保留，為自治主體的參與提供足夠的空間。在項目運行初期，L 村村委負責組織院落會議，村干部積極動員群眾代表參與，在會議上就《道德積分細則》開展討論、對話和協商，保證評分細則與實際村情相適應。

另一方面，鄉村社會中的社會資本內含監督信任與口碑網絡約束機制，彌補正式制度在積分申報、隨機檢查、行為引導等方面難以發揮的柔性治理功能。首先，利用熟人關系網絡實現公平。在道德銀行的開展中，為保證公平，每個社推選村民代表（一般由社長擔任）進入領導小組。在對村民進行評議時，主要聽取本社村民代表的意見，這是因為村民代表對本社村民情況更熟悉，既避免村民自主申報過程弄虛作假，也避免出現評議偏差。對于村民代表的意見，駐村書記、鎮干部等成員也要通過入戶進一步核實，然后共同評議。如在道德銀行評議中，某村民常與其公公發生爭吵，因不孝敬老人被扣分?！拔覀儯ㄔu議結果）在微信群里通知，家庭不和睦，全村都知道了，他們就非常在乎這個事?！保?0180118XTCX001）事后，評議小組和雙方進行溝通，該家庭較以前和睦許多。在此過程中，社長、駐村書記取得村民的信任，鄉村社會共同體得以穩固。其次，利用口碑網絡約束村民行為。具體體現為公共輿論對村民行為的監督作用。道德銀行將評議結果公開，給予村民物質獎勵，積分越多，兌換的獎品越多，積分越少，兌換的獎品越少，沒有積分，就沒有獎品。兌換獎品在全村表彰大會上進行?！蔼勂飞倩驔]有獎品的人自然會覺得不好意思，沒面子，被其他村民議論，不僅自己抬不起頭，還會影響后人的名聲?！保?0180118XTCT001）在此影響下，村內多個貧困戶逐漸擺脫“等靠要”思想，積極養殖肉牛、黃羊、土雞等家禽，種植多種中藥材，收入水平得到極大提升。在熟人構成的關系網中，村民往往都有“愛惜名聲”的心理，這種由“臉”“面子”“恥感”統一體構成的聲譽機制進一步引導村民行為。由此，剛性的正式制度與柔性的社會規范機制在互動中趨于耦合。

3.嵌入性角色與自治性角色協同合作 一方面，嵌入性角色通過外生資源聚合和彈性空間保留為雙方的協同合作提供推力。第一書記是政府權威的直接代表，本身帶有先進治理理念、政策、資金、體制內關系等顯性與隱性資源［22］。在嵌入鄉村場域的同時，第一書記利用先進的治理理念與治理方式，引導村自治組織開展治理實踐，同時通過需求錨地、利益粘合提高國家政策資源在鄉村的配置效率，有利于彌補鄉村自治主體在鄉村治理與轉型過程中的資源與能力短板，規避治理失效困境。如2017年L村某社的橋被洪水沖毀，50余戶農戶只能借用長竹梯涉險過河。L村第一書記及時記錄現場情況，向交通局申請專項治理項目，經過反復爭取，得到修繕資金，為村里修建了一座4.5 m 寬的小橋。第一書記通過資源聚合與利益調和帶動鄉村基礎設施的完善與產業經濟的發展，贏得村民的充分信任，但同時也削弱鄉村自治力量，造成村民主體邊緣化。因而，第一書記主動進行自我角色調適，由主導者變為指導者，積極貫徹民主集中制，村內事項決策需要村“兩委”、村民代表充分討論與協商。在項目申報的過程中，讓更熟悉村情的村干部承擔申報材料的撰寫工作，主動將項目申報經驗傳遞給村干部，為鄉村自治力量的發揮保留足夠的彈性空間。

另一方面，自治性角色通過融合內生資源與再造自治空間為角色協同提供拉力。村干部內生于鄉村場域，本身帶有鮮明的鄉土文化、熟人關系等內生性資源，在處理具體事件中，村干部采用多種柔性治理策略以達到治理目標。如在L村易地扶貧搬遷中，新房修好后需要將舊房拆除并完成搬遷，但某易地搬遷戶，新房修善后阻撓政府拆掉其舊房，駐村干部與村干部一同上門進行勸導。村主任、村書記在村任職20 余年，在日常生活交往和公共事務處理中與村民建立良好的情感與信任關系。相比之下，駐村干部與村民之間具有較強的疏離感，駐村干部借助村干部的社會資本介入糾紛現場，弱化與當事人之間的心理隔閡，村干部以“發根煙”“帶笑臉”“瞧得起”等積極情感為治理工具，對村民進行耐心勸說。駐村干部則對政策進行詳細地講解和說明，最終勸服該村民。此外，自治性角色通過自主組建自治理事會的形式，實現自治下沉，有效拓展自治空間。在推進道德銀行項目的同時，L 村的老黨員、老干部、紅白喜事司儀以及熱心群眾組建自治理事會，主動承擔起村里鄰里糾紛調解、清潔衛生評比、村民道德評議等事務。由此，嵌入性角色通過外生資源的聚合和彈性空間的保留，自治性角色通過內生資源的融合與自治空間的再造最終實現角色間協同合作。

四、雙軌耦合的功能機制

(一)地方性共識重塑鄉村精神

認知理論指出，人的行為取決于人對社會情境的直覺和加工過程，而社會認知的心理過程則要經歷產生社會知覺、形成社會印象、進行社會判斷等不同階段［23］。價值共識在道德知覺萌芽、典型印象歸因和行為判斷與選擇的螺旋上升過程中得以凝聚。主流文化與地方性知識的價值融合形成艱苦奮斗、鄰里和睦、敬老愛幼等一系列精神符號，成為村民“共識”的主要內容。駐村干部、村干部引導，鄉村能人帶動，以宣傳、示范等多種方式傳遞這些精神符號。駐村干部、村干部引導主要通過援引政策、語言宣講，鄉村能人帶頭響應，積極參與村治決策，利用自身在熟人社會中的地位聲望達到動員與示范成效。在宣傳過程中，采用“點”與“面”相結合的動員策略。一是針對村民集體，通過口號標語、院落會議方式，利用日常生活的話語，創造平等交流的溝通平臺，提高話語傳播的有效性，起到廣泛的宣傳整治作用。同時，駐村干部、村干部還積極借力社會組織、學校等主體，為村民提供知識講座、技能培訓、創業指導。二是針對個別觀念落后、斗志不強的村民，則采用入戶談話、電話跟蹤、微信溝通等方式增強動員的有效性。隨著道德文化符號的傳播，村民的道德知覺逐漸萌芽，并對典型模范的道德行為進行歸因，不斷強化道德知覺，符合時代精神的文化符號和價值觀念逐步在村民個體的內心浸潤、內化、穩固及外顯，從而影響自身的行為判斷與行為選擇。行為與精神符號相吻合，且具有典型性或者行為發生明顯好轉的村民個體，通過自主申請、村民推薦、組織評估等程序成為模范，經過村民之間口口相傳，這些“模范”形成示范效應，再次潛移默化地影響村民們的思維習慣和行為方式，最終重塑鄉村的文化精神，強化村民主體的價值認同（圖2）。

圖2 共識凝聚機制

(二)資源配置機制聚合村民個體

如何在不對自身資源施加壓力的情況下，使個體作出長期承諾實現社會的持續改善？在道德銀行項目的運行過程中，正負激勵規則能有效實現公共資源分配的傾斜與個人選擇的形塑，極大提升鄉村集體行動的能力。資源配置機制體現為對作出有益行為的個體帶來的物質和非物質獎勵。正向激勵機制包括村民可利用積分兌換生產生活用品，且有機會被評選為守法之星、衛生之星、致富之星等；負向激勵機制體現為物質獎勵的減少和黑榜帶來的聲譽損害等。道德銀行的激勵機制實質上是一種資源配置機制，通過劃定邊界將對鄉村有貢獻的和未作出貢獻的村民予以區分，在道德銀行開展過程中，對社區公共事務的治理作出貢獻的村民有資格享有更多的公共資源。換而言之，正向的社會行為是衡量資源分配的標尺，其結果是資源向道德積分高、對鄉村建設貢獻大的村民傾斜。貢獻邊界的明晰與貢獻結果的獎勵，一方面能夠有效激勵“界外”的村民，生成“共同”目標，改變自身的不良行為；另一方面有利于提升村民參與公共事務的熱情，增強村民之間協同合作的能力，建立社會聯結，促成以善治為目標的鄉村集體行動（圖3）。

圖3 資源配置機制

(三)角色關系調適提升治理能力

治理角色錯位困境的突破有賴于角色關系和治理策略的調適。為了防止因自身調離或任滿，鄉村治理工作出現“滑坡”，第一書記通過調適角色定位，主動扭轉實踐中自身定位的偏離，身份由主導者向指導者的轉變，具體治理策略也由資源聚合向資源分享轉變，由具體細節指導到整體治理能力提升轉變。駐村第一書記積極分享自身資源，并鼓勵村干部學會借用資源，將自身的資源轉化為村干部可持續利用的有效資源，同時加強對村干部思想作風錘煉和工作技能培訓。此外，第一書記大力推動發展村級集體經濟，夯實鄉村自治的物資基礎。2016年，L 村引進S農業發展有限公司，流轉土地20 hm2，規模種植白芨、重樓、蟲草參等名貴中藥材。2017 年，L 村引進U 農業發展有限公司，集體經濟不斷壯大?！斑@幾年我們村的中藥產業發展興旺，我們把土地租給企業種植中藥，企業每年會向村里交一定的管理費作為集體經濟，到期還會分紅10%歸入集體經濟?！保?0180118XTCX001）隨著基礎設施的完善與產業的蓬勃發展，L 村由“外部輸血”轉向“自身造血”。自治主體汲取先進治理理念與治理技術，雙方由“依附-被依附”關系逐漸調適為平等協商關系。如村“兩委”班子與村民代表、鄉村能人通過反復討論、自下而上制定切實可行、群眾認可、針對性強、易于操作的村規民約，引導群眾自覺遵守、自我約束；組建由村“兩委”班子成員+村民代表+鄉村能人構成的道德評議小組，在道德銀行積分評定環節發揮主力作用；組建由老干部、老黨員+司儀構成的自治理事會，積極開展紅白喜事管理、清潔衛生監督等自治活動，實現自治力量的下沉，提升鄉村自我管理的能力，疏解鄉村治理困境。鄉村產業的發展與鄉村能人的參與使得嵌入性主體逐漸獲得村民認同。同時，嵌入性角色的資源分享與策略指導為自治主體賦能，雙方突破角色錯位困境，形成和諧共生的主體關系，不斷提升治理能力（圖4）。

圖4 調適共生機制

五、主要結論與政策建議

針對政府嵌入與鄉村自治如何并行不悖且有效互動這一關鍵問題，基于結構-行動的視角，結合L村鄉村振興實踐，通過價值、制度以及行動者等要素，分析政府嵌入與鄉村自治雙軌耦合的內在機理，得出以下主要結論。第一，鄉村振興背景下，政府嵌入與鄉村自治之間呈現新的關系樣態，體現為價值層、制度層以及角色層的耦合互動。第二，雙軌耦合的形成得益于主流文化與地方性知識的價值融合、正式制度與社會資本的剛柔互補以及嵌入性角色與自治性角色的協同合作。第三，雙軌耦合的功能機制主要包括共識凝聚機制、資源配置機制以及調適共生機制。共識凝聚機制幫助村民轉變落后的思維習慣和行為方式，強化村民主體的價值認同，重塑鄉村的文化精神；資源配置機制激勵村民生成共同的目標，促成以善治為目標的鄉村集體行動。角色關系調適機制助力治理主體突破角色錯位困境，形成和諧共生的主體關系，提升治理能力。

基于上述研究結論，提出以下政策建議：第一，發揮基層黨組織的引領作用，構建共建共治共享的治理共同體，建立有效的需求表達機制、需求識別機制、民主協商機制與資源配置機制，實現國家治理與鄉村治理的耦合與平衡。第二，積極吸納鄉村內生治理力量，激發自治主體內生動力，形成自治、德治、法治相互驅動、相互融合的治理體系，從而提升鄉村治理效能。