多邊機制下的傳統醫藥合作現狀、特點與挑戰

孫一諾 張雨陽 王宗斌 劉佐坤 黃旸木

1.北京大學公共衛生學院 北京 100191 2.北京大學醫學人文學院 北京 100191

傳統醫藥(traditional medicine)指各國特有的以本國理論、信仰和經驗為基礎,用于預防、診斷、治療的知識、產品、技能與實踐的總和。[1]在全球傳染性疾病威脅仍然存在,非傳染性疾病負擔不斷加劇的背景下,傳統醫藥在兼具療效的同時,擁有可負擔性較高的優勢,在實現全民健康覆蓋以及可持續發展目標中扮演著愈發重要的角色。[2]

作為傳統醫藥大國,中國一直致力于推動全球傳統醫藥合作與發展。[3]中國積極推動以中醫藥為載體的雙邊合作,目前已累計與其他國家政府、機構以及國際組織簽訂86項中醫藥合作協議。[4]與此同時,多邊國際合作機制是推動傳統醫藥合作的有效載體,全球衛生領域不同的多邊機制正在推動傳統醫藥發展方面發揮各自的作用和功能。[5]依托多邊平臺,中國能夠有效推動本國中醫藥的國際化推廣,同時能夠與其他傳統醫藥大國形成合力,提高區域或跨區域輻射作用,以推動全球各國傳統醫藥領域的可持續發展。

為此,本文基于國際組織、國際合作機制公開網站政策文件,通過敘述性整合,聚焦中國參與的主要衛生合作機制,包括全球倡議(以WHO為主導的全球合作框架,“一帶一路”倡議)、區域多邊機制(東盟國家、中日韓衛生合作機制、上海合作組織、大次湄公河區域)、跨區域多邊機制(金磚國家、中非合作論壇、二十國集團)等。梳理中國傳統醫藥全球合作現狀、特點,并分析現有機制面臨的主要挑戰,以期對中國加強傳統醫藥多邊合作提供論據支撐,助力中國以傳統醫藥為抓手,參與全球衛生治理,促進全民健康覆蓋。

1 多邊機制下的傳統醫藥合作現狀

1.1 全球層面

在全球傳統醫藥合作方面,世界衛生組織發揮了關鍵推動作用,為各成員國開展傳統醫藥全球合作的重要磋商平臺。自1969年起,世界衛生組織就將傳統醫藥劃分為規劃重點[6],近年來更是通過制定世界衛生大會傳統醫藥議程、發布傳統醫藥標準與戰略、建立傳統醫藥中心等多種方式,推動傳統醫藥合作,提高成員國對傳統醫藥的重視(圖1)。自1969年以來,共有15屆世衛大會就傳統藥物研發與質量監管、傳統醫療服務提供、傳統藥物知識產權保護等議題進行討論,其中中國、印度、泰國等作為歷次大會主要發言國,為推動決議生成發揮了關鍵作用。

圖1 WHO傳統醫藥相關決議、戰略與行動

圖2 不同國際機制傳統醫藥合作矩陣

近年來,WHO積極推動建立傳統醫藥合作實體與常態化合作機制。[6]2022年,首個全球范圍的合作實體——全球傳統醫學中心在印度成立,為各成員國的傳統醫藥研究與創新提供支持。[7]2023年首屆傳統醫藥全球峰會召開,推動各國做出政治承諾,并采取循證行動。[8]作為合作的重要推動方,世界衛生組織在傳統醫藥領域所采取的政策與行動有助于彌合各國傳統醫藥文化、體系與標準差異,促進不同行為體協調與合作。

“一帶一路”倡議是傳統醫藥合作另一重要全球機制?！耙粠б宦贰背h是中國至關重要的政策部署,在2013年提出初期就將中醫藥以及傳統醫藥發展作為重要合作領域,為中國開展雙邊及多邊合作提供了橋梁與平臺支持。中國相繼在“一帶一路”倡議框架下頒布傳統醫學發展計劃:《中醫藥“一帶一路”發展規劃(2016—2020年)》和《推進中醫藥高質量融入共建“一帶一路”發展規劃(2021—2025年)》,明確在傳統醫藥領域的醫療服務提供、藥物研發、產業促進、醫學教育等多個層面推動多邊合作。多年來,“一帶一路”傳統醫藥合作也不再局限于早期的計劃與綱要層面,轉而向醫藥領域縱深發展?！耙粠б宦贰敝嗅t藥發展論壇是該機制常態化對話機制,每年舉行一次,自2017年首屆至今已舉辦6屆。[9]此外,中國已與相關的“一帶一路”沿線國家開展了30個中醫藥海外中心[10],推動合作邁入全面務實階段。

1.2 區域層面

東南亞國家聯盟(Association of Southeast Asian Nations,ASEAN,以下簡稱“東盟”)是傳統醫藥合作的主要區域機制之一。該區域機制于1967年成立,并以重大疫情為契機發展出中日韓—東盟(10+3)、中國—東盟(10+1)等“東盟+”的合作機制。[11]在東盟國家內部,傳統醫藥衛生合作沒有停留于軟性制度層面,而是在此基礎上進一步推動實質性合作。2004年,東盟國家成立了傳統藥物與保健品產品工作組,并通過制定系列東盟區域國家傳統藥物監管執行標準,推動了產品標準化發展與區域內準入,這在眾多區域組織中尚屬首次。[12]“東盟10+3”合作機制始于1997年,自成立至今,共9次領導人會議、8次衛生部長會議宣言將傳統醫藥作為重點合作內容。在東盟合作框架下,中國與東盟國家間的傳統藥物合作逐漸從間接模式過渡到“東盟10+1”直接合作。在“東盟10+1”合作中,共有4次中國—東盟領導人會議,2次中國—東盟衛生部長會議發布宣言內容涉及傳統醫藥合作[13],2009年,中國—東盟傳統醫藥高峰論壇成為主要常態對話機制,目前已累計召開6屆。[14]在這些合作機制的促進下,中國—東盟積極推動雙方在藥品監管領域的實質性合作,在《中國—東盟藥用植物保護技術指南》等質量標準編撰領域達成初步共識。綜上,東盟形成了一系列涉及傳統醫藥的聯合宣言、聲明、行動計劃,推動傳統藥物研發與藥品監管領域在區域內的發展,然而中國與東盟在該領域仍尚未形成實質性合作項目。

上海合作組織(The Shanghai cooperation organ-ization,以下簡稱“上合組織”)是在傳統醫藥合作方面具有豐富實質性進展的區域機制之一,于2010年成立首個合作機構“上合組織傳統醫學研究院”[15],后續相繼建立多個合作中心與聯盟,包括2012年“上合組織傳統醫學院國際工作小組”[15],2015年“絲綢之路經濟帶國家傳統醫學推廣聯盟”[16],2018年“上海合作組織醫院合作聯盟”[17],2022年“上海合作組織醫學大學聯盟”和“上合組織傳統醫藥產業聯盟”[18,19]。這些機構從多層次、多方面確保上合組織成員國傳統醫藥合作有序進行。此外,上海合作組織傳統醫學論壇于2020首次召開,現已成為上合組織重要的磋商平臺[20],截至目前已連續召開4屆,并發布多份合作倡議[21,22]。上合組織成員國傳統醫藥實質性合作日趨緊密,合作形式多樣,但目前合作內容主要集中于傳統醫藥醫療服務提供,其他方面仍處于起步階段。

中日韓合作(Trilateral Cooperation Secretariat,TCS)是較早將傳統醫藥納入合作領域的區域合作機制之一。2007年,首屆中日韓衛生部長會議即提出開展傳統醫藥領域合作的倡議,標志著三國在傳統醫藥領域的合作開端。[23]目前,中日韓衛生部長會議與中日韓傳統醫藥大會是三國傳統醫藥領域合作的主要機制。在既往16屆中日韓衛生部長會議中,分別于2007年、2017年及2018年共3次提及傳統醫藥合作,內容涵蓋傳統藥物研發、傳統醫療服務提供、傳統醫藥教育與科研。[24]中日韓傳統醫藥大會分別于2009年與2010年召開兩屆,但該會議未能按照預期持續召開。[25]此外,學術交流研討會是該機制開展傳統醫藥合作的特色方式,三國圍繞傳統藥物炮制、傳統醫藥科研等領域開展系列學術研討會,推進三國傳統醫藥互學互鑒,共同發展。[26]總體而言,三國通過建立會議機制、發布合作宣言、開展學術論壇等方式在傳統醫藥方面開展合作。該區域性三邊合作機制關注的主要領域在于傳統醫藥的學術科研合作,然而此類合作大部分停留于學術交流,未能簽署有效協定,實踐方面尚有不足。

大湄公河次區域合作(Greater Mekong Subregion,GMS)與瀾滄江—湄公河合作(以下簡稱“瀾湄合作”)是新晉傳統醫藥合作較為活躍的區域機制之一,由中國與柬埔寨、老撾、緬甸、泰國、越南共同發起和建設。由于該機制的關注重點在經濟領域,傳統醫藥尚未成為歷屆領導人峰會與部長級會議的議題。衛生合作工作組是該區域傳統醫藥合作的主要平臺與機制。2019年,工作組發布《2019—2023大次湄公河區域合作戰略》,提及傳統醫藥合作內容。[27]瀾湄合作則是2016年正式啟動的新型次區域合作機制,與大湄公河次區域合作相同,瀾湄合作外長會是該區域開展傳統醫藥合作的主要平臺。2021年,瀾湄合作第六次外長會發布《關于在瀾滄江—湄公河合作框架下深化傳統醫藥合作的聯合聲明》,確定開始推動瀾湄六國在傳統醫藥醫療、教育、科研、產業領域的合作。[28]綜上,大湄公河次區域合作與瀾滄江—湄公河合作兩個區域機制在傳統醫藥領域合作仍處于起步階段,以合作聲明、計劃等軟性制度為主。

1.3 跨區域層面

金磚國家(BRICS,包括巴西、俄羅斯、印度、中國和南非)是傳統醫藥合作最緊密的區域機制之一。金磚國家于2010年正式成立,2011年將衛生納入主要合作領域。2016年,傳統醫藥首次成為金磚國家領導人峰會與衛生部長會議的討論議題,并被納入重點合作領域。自此,金磚國家通過發布合作宣言、召開合作論壇、建立合作中心與委員會等方式在傳統醫藥領域開展系列合作。金磚國家領導人會議、金磚國家衛生部長會議、金磚國家傳統醫藥高級別會議是該機制在傳統醫藥領域重要合作平臺。在既往12屆領導人峰會與11屆衛生部長會議中,分別有3屆峰會與4屆衛生部長會議宣言,提出在傳統醫學領域開展傳統醫療服務提供、傳統藥物研發與藥品監管、傳統醫藥教育等多個層面的合作。[29]截至目前,金磚國家傳統醫藥高級別會議分別在2017年、2021年、2022年召開并發布合作聯合宣言。[30,31]此外,金磚國家積極推動傳統醫藥領域實質性合作,金磚國家健康醫療國際合作委員會(簡稱“金健委”)與金磚國家傳統醫學培訓中心于2018年和2022年相繼成立。持有金健委《傳統醫學醫師資格證書》的醫師可以在金磚國家及“一帶一路”成員國進行傳統醫藥診療活動[32],為傳統醫藥從業人員提供便利。金磚國家在傳統醫療服務領域已取得了令人矚目的成績,但在傳統藥物研發與監管等領域目前還缺乏實質性進展。作為傳統醫藥大國,中國和印度擁有豐富傳統醫藥資源,在金磚國家合作中發揮重要輻射作用。該機制將于2024年1月1日正式擴員至11國,更多國家的加入也將使得金磚國家在傳統醫藥領域扮演的角色愈加重要。

中非合作論壇是較早在傳統醫藥領域開展合作的跨區域機制之一。中非合作論壇成立于2000年,2002年雙方即召開了“中非傳統醫藥論壇會議”并通過《中非傳統醫藥發展與合作行動綱領》。中非合作論壇部長級會議是雙方在中醫藥領域的主要合作機制。在既往8屆中非部長級會議中,共4屆制定的行動計劃涉及傳統醫藥合作內容。[33]2023年,首屆中非中醫藥國際合作論壇召開,該論壇以“深化中醫藥合作,助力人類衛生健康共同體建設”為主題,自此該論壇成為雙方在中醫藥合作方面的另一重要機制。[34]中非合作論壇通過發布合作宣言、制定行動計劃、召開合作論壇等方式在傳統藥物研發、產業合作等領域開展合作,然而該多邊合作機制實質性合作進展較慢。在傳統藥物研發方面,中國政府曾在2018年與2021年強調“支持中非雙方開展藥品醫療器械監管合作”,推動中國企業與非洲合作提高醫藥產品研發能力與可及性。目前中國企業逐步參與到非洲傳統醫藥研發與本地化生產等方面,尤其是以青蒿素為代表的系列傳統抗瘧藥物合作。但中非之間在傳統醫學領域尚未形成有效與成熟的區域合作框架或協定。[35]

二十國集團(Group of 20,G20)是兼有發達國家和發展中國家的跨區域合作機制,近年來開始關注各成員國傳統醫藥領域的合作。G20領導人會議與衛生部長會議是發布合作宣言的主要機制。2018年,G20領導人會議與衛生部長會議宣言首次提及傳統醫藥合作,尤其關注傳統醫藥質量監管。[36]2023年,G20衛生部長會議也作為首屆WHO傳統醫藥全球峰會的補充會議同期舉行,進一步擴大了傳統醫藥政治承諾影響范圍。[7]目前,G20主要通過發布合作宣言的方式促進各成員國在傳統醫療服務提供、傳統醫藥法規體系建設等方面的合作。然而,G20雖涉及傳統醫藥合作領域廣泛,國家數量眾多,但至今仍然缺乏硬性的合作框架和協定,也尚未形成有關傳統醫藥的專門委員會和機構,仍需進一步推進實質性合作。

綜上,目前開展傳統醫藥國際合作的主要機制包括:(1)全球倡議,即以WHO為主導的全球合作框架和“一帶一路”倡議;(2)區域多邊機制,包括東盟國家、中日韓衛生合作機制、上海合作組織、大湄公河次區域等;(3)跨區域多邊機制,包括金磚國家、中非合作論壇、二十國集團等;其中,WHO在推動全球傳統醫藥國際合作中發揮重要主導作用,而“一帶一路”倡議開始較晚,其影響力與輻射作用有待進一步提高。中非合作論壇是最早開始傳統醫藥國際合作的多邊機制,其他多邊機制在2007年后陸續開展合作。上合組織、金磚國家在推動傳統醫藥實質性合作方面取得較大進展。在合作內容方面,中非合作論壇與中國—東盟國家重點關注傳統藥物研發,上海合作組織重點關注傳統醫療服務提供,其他機制則無明確優先合作領域。

表1 不同國際機制下傳統醫藥合作情況

2 不同國際機制下傳統醫藥國際合作的特點與挑戰

2.1 國際合作機制眾多,但未能形成有效合力

不同層面的多邊國際合作機制逐漸成為推動傳統醫藥國際合作的重要載體。在眾多機制中,中國能夠發揮金磚國家集團、中國—東盟、中非合作論壇、上合組織等區域及跨區域機制傳統醫藥合作力度明顯增強,且中國能夠憑借相對優勢積極引導合作的進程與方向。然而,盡管諸多國際機制參與合作中,隨著機制與行為體數量的逐漸增多,傳統醫藥國際合作協調機制呈現出碎片化趨勢,這也是當前眾多領域全球衛生合作面臨的一大癥結。[37]主要表現為部分國際合作機制,如G20等,國家數量眾多,內部合作主導權不明確,在傳統醫藥領域相對具有影響力的中國、印度等尚未發揮有效議程引導和設置作用,在一定程度上制約了該機制傳統醫藥合作。[38]另一方面,在世界衛生大會等全球平臺,各國仍呈現“各自為戰”的特點,鮮見全球或區域統一行動形成合力共同推動傳統醫藥發展。[5]

2.2 合作內容不斷豐富拓展,但優先領域有待進一步聚焦

隨著不同機制下傳統醫藥國際合作的不斷發展,合作內容逐步擴展豐富。然而,多數機制在衛生合作框架下僅將傳統醫藥作為大的領域納入合作范圍,但沒有從需求出發設置優先重點,未提及優先合作領域,且缺乏具體規劃,不利于下一步形成聚焦于某一具體內容的制度化、常態化合作。在眾多機制中,僅東盟與上合組織分別將傳統藥物研發與傳統醫療服務作為各自機制合作重點。不同機制成員國傳統醫藥發展現狀、需求與特色不盡相同,所以亟需結合不同機制特點,形成聚焦于某一特色領域的多邊合作,這有利于推動機制及成員國傳統醫藥可持續發展。

2.3 合作以軟性制度為主,但難以產生持續的實質性成效

目前,不同機制下傳統醫藥領域的國際合作形式以會議、合作聲明、合作宣言、合作計劃等軟性制度為主,該類合作缺乏約束性、制度化的合作條款,難以產生持續的實質性成效。多數合作機制依托領導人會議或衛生部長會議開展,雖然金磚國家、中國—東盟、中日韓、中非合作論壇等機制構建了傳統醫療領域專門會議機制,但部分未能按照預期持續開展,甚至已停止。在眾多合作機制中,僅金磚國家與上合組織嘗試建立合作中心或聯盟,推動實質性合作項目。這可能由于合作起步較晚、經費投入不足、協調機制不完善等原因造成。在一定程度上,各國傳統醫藥存在明顯差異,可持續且可操作的合作項目恰好是傳統醫藥國際合作互鑒的關鍵。因此,推動各機制宏觀層面的合作計劃落實,需要微觀層面實質性合作項目的開展。如何針對不同機制國家特點,在適宜領域開展長效有效的硬性合作是當前推動傳統醫藥合作的主要挑戰。

3 中國推動傳統醫藥國際合作的建議

3.1 在現有國際合作機制下完善話語體系,推動各機制在傳統醫藥領域形成合力

中國在傳統醫藥領域擁有豐富經驗,應繼續加強中國在傳統醫藥領域的國際話語權。全球倡議、跨區域多邊機制和區域多邊機制是中國在傳統醫藥領域分享實際經驗、展現衛生實力、發揮國際影響力,最終提升全球衛生治理能力的重要平臺。金磚國家、東盟國家、上合組織等是當前傳統醫藥合作領域的關鍵機制。相關領域的政府管理者及技術人員應持續密切追蹤這些機制下傳統醫藥領域合作的變化和趨勢,在各機制領導人會議以及衛生部長會議等多邊平臺積極參與議程設置和議題磋商。此外,在世衛大會等全球平臺,中國可參與推動各機制就傳統醫藥相關議題發出共同聲音,形成合力在全球發揮關鍵輻射作用。

3.2 積極引領和推動設置不同合作機制下傳統醫藥合作的優先領域

當前,多數合作機制僅將傳統醫藥作為整體納入優先領域之一,缺乏進一步細化的合作范疇,造成工作重點難以聚焦,不利于傳統醫藥的務實合作。參與合作機制的各國國情與傳統醫藥發展狀況存在一定差異,為更好地推動主要多邊機制識別重點優先領域,中國應深入了解和掌握不同機制下各國傳統醫藥管理體制及合作需求,根據各國不同特點確定合作優先事項和衛生合作策略。如鑒于金磚各國傳統藥物資源豐富,特別是印度、南非在傳統藥物應用方面經驗豐富,未來可將傳統藥物研發與監管設置成為該跨區域機制傳統醫藥的優先合作重點。中國可積極推動金磚國家傳統藥物監管標準一體化建設,為未來實現金磚國家間傳統藥物產品互認奠定必要基礎。

3.3 加強對WHO和重要多邊機制的支持,推動實質性傳統醫藥多邊合作

當前,WHO已在印度成立全球傳統醫學中心,進一步促進全球傳統醫學發展。我國應積極探索在此新模式下深度參與全球傳統醫藥話語體系構建的新策略。中國亦可借助傳統醫藥優勢資源,有重點的為不同多邊機制提供資源和技術支持。如在上合組織醫院合作聯盟內,中方中醫醫院可積極推動與外方醫院就中醫、針灸開展合作研究項目,實現資源與技術共享,提高優質醫療服務可及性。針對關注傳統藥物研發,但尚未推動實質性合作的中國—東盟、中非合作論壇等機制,中國可進一步發揮引導作用,推動《中國—東盟藥用植物保護技術指南》和《中國—非洲傳統醫藥研發與本地化生產》等合作規劃落實,并積極推動區域及跨區域機制傳統藥物標準和指南標準化建設。

4 結語

當前,不同國際合作機制在傳統醫藥領域合作日趨完善,但面臨合作深度不足、優先領域有待進一步聚焦、實質性合作推進乏力等系列挑戰。為有效推動全球傳統醫藥合作,中國作為主導力量,應在現有國際合作機制下完善話語體系,推動機制在傳統醫藥領域形成合力;積極引領和推動設置不同合作機制下傳統醫藥合作的優先領域;加強對世界衛生組織和重要多邊機制的支持,推動實質性傳統醫藥多邊合作。

作者聲明本文無實際或潛在的利益沖突。