鄉村振興戰略的法治化路徑探究
——基于共同富裕的視角

丁國峰，沈海霞

（安徽大學，安徽 合肥 230601）

一、問題的提出

黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，要按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！钡目傄?，健全自治、法治、德治相結合的鄉村綜合治理體系，加快推進農業農村現代化[1]。2021 年2 月，我國脫貧攻堅戰取得了全面勝利，完成了消除絕對貧困的艱巨任務，這意味著2013 年首次提出的精準扶貧政策在21 世紀20 年代初完成了其消除絕對貧困的歷史使命，將實現共同富裕的接力棒交給了鄉村振興戰略。

一直以來，學界對于鄉村振興戰略實施過程中的法律問題十分關注。已有的研究主要集中在以下幾個方面：一是從微觀角度探討法治在新時代鄉村治理過程中的實質效能，如有學者從多元主體層面構建鄉村協同治理機制[2]，還有學者從村規民約向法治化的轉換與發展角度探索鄉村治理法治化的新路徑[3]。二是從宏觀角度分析鄉村振興法治化的現實價值、發展模式等理論性問題，如有學者認為法治是實現鄉村振興戰略的穩定基礎與重要保障[4]，且農村法治宜采用政府主導推進型的發展模式，應當區別于城市[5]。三是研究鄉村某一具體領域的法治問題，如從農業補貼[6]、農村土地制度等角度切入探討鄉村法治問題[7]。從現有研究成果看，多數研究集中于整體層面鄉村建設視角下的鄉村振興研究，甚少有從局部層面的共同富裕視角闡明鄉村法治建設中存在的問題。鑒于此，本文從鄉村法治建設在鄉村振興戰略中的“堅實保障”地位出發，探討鄉村法治建設推進鄉村振興戰略的實施及共同富裕目標的實現所賴以支撐的法理基礎以及面臨的法治化窘境和路徑選擇。

二、共同富裕視角下鄉村振興法治化的法理闡釋

隨著脫貧攻堅戰的全面勝利，我國農村治理從解決基本生活問題階段向提高生活質量階段大步邁進?！吨腥A人民共和國鄉村振興促進法》（以下簡稱《鄉村振興促進法》）正是對“抓緊研究制定鄉村振興法的有關工作，把行之有效的鄉村振興政策法定化，充分發揮立法在鄉村振興中的保障和推動作用”[8]這一意見的回應，學界對于鄉村振興的法律框架、實現路徑等方面的研究正如火如荼，但對其基礎的法理闡釋仍需進一步探索。

（一）本位論之思：個人本位與社會本位的耦合

共同富裕視角下的鄉村振興戰略法治化堅持以人為本，此處的“人”有狹義與廣義之分。狹義的“人”即個人，廣義的人即全體人民。

在傳統的鄉土農耕認知中，一家一戶獨立發展，互不影響，家庭的貧窮或富裕取決于家庭成員的能力。從歷史維度觀之，受西方法律思想影響，此認知在我國近代存在一定合理性。首先，在社會動蕩不安之際無法期待農民以放棄生存利益為代價而對社會利益完全付出，采取個人本位理念的私法保護具有應然性。其次，西方平等、民主、自由、人的尊嚴等個人本位觀念的傳播，在破除封建舊觀念的變革中發揮了巨大作用，清末進行的立憲運動與修律活動，便是中西法律本位沖突和一定程度妥協的表現[9]。最后，從我國立法環境角度分析，近代以來的社會動蕩與戰爭嚴重影響立法功能的實現，也正是由于外部環境的不穩定性阻礙了法律的正常運作，個人本位理念雖同我國的歷史文化傳統和現實社會生活存在無法忽視的差異，但也在鄉土中國作為傳統思想得以延續。

當立法環境趨于穩定，將社會本位引入鄉村法治建設是我國法治化建設的必然要求。社會本位應當是以社會整體為中心和起點，要求在個人與社會之間重新安排權利和義務；且社會本位并非完全否定和摒棄個人本位，其承認個人相對于社會的獨立地位，只是反對將個人當作唯一目的、社會僅僅作為手段的片面個人本位觀。社會本位要求承認社會和社會公共利益的獨立地位，并將法律的重心適當向社會公共利益傾斜，從而使個人與社會之間的關系趨向和諧[10]。在中國特色社會主義新時代，農民脫貧減貧很難再被看作完全意義上的家事，而是更多地進入社會領域。農民發展、鄉村建設關涉的利益不僅是農民及鄉村自身的經濟利益，更關系到共同富裕目標的實現和法治中國的建設。故而，共同富裕視角下鄉村振興戰略的法治建設是具有整體思維和創新思想的新的法治路徑，這就要求個人本位與社會本位的耦合作為其基本理念。

（二）價值論之究：傳統價值訴求的嬗變

費孝通指出：“鄉土社會的治理秩序不是法律，而是規矩，規矩是‘習’出來的禮俗……在鄉土社會中法律是無從發生的?！盵11]傳統鄉村社會以地域和血緣為紐帶，以家法族規為治理規則，追求古代社會所宣揚的禮治秩序價值。但是，隨著近現代社會經濟和科技的發展，傳統男耕女織式的自給自足模式已喪失其存在基礎，人口從鄉村流向城市，效率成為農業發展所追求的主要價值。我國在探索鄉村發展模式的過程中曾將速度擺在第一位，但在一段時間的摸索后發現，粗放式的發展只著眼于一時之利益而忽視了經濟長遠發展的可能。進入新時代后，鄉村可持續發展和綠色發展，才是實現共同富裕、推進鄉村振興及法治化的發展理念和價值訴求。

共同富裕強調平等發展，追求實質正義；可持續性強調綠色發展，追求生態價值。二者構成一體兩面的關系：共同富裕強調長期、共享、平等發展，要注重個體貧富差距和脫貧減貧的實質正義，側重發展的個體性；可持續性強調和諧、公平、協調發展，要兼顧人與人、人與自然以及代內、代際發展的公平正義，側重發展的整體性。鑒于此，共同富裕視角下的鄉村振興法治建設將不斷追求符合實質正義的生態價值理念，將平等發展與可持續發展貫徹落實于每一項法治建設工作內容中。

（三）方法論之析：整體主義方法論與個體主義方法論的折中

整體主義方法論指的是以整體作為研究的基點，通過群體行動的分析來說明該學科的基本立場和基本內容的方法體系[12]。個體主義方法論與之相對應，即以個人作為學科分析的基點和基本研究單位，通過對單個人行為的分析，展開學科的一般原理以及規律性問題。共同富裕視角下的鄉村振興法治化既要求城鄉、區域協調發展，也追求人與人、人與社會、人與自然之間的和諧發展，其既立足社會整體又關系個人。孤立的整體主義方法論與個體主義方法論均無法全面解釋共同富裕視角下鄉村振興法治實踐中存在的問題，因此，整體主義方法論與個體主義方法論的折中適用才具備分析上的合理性。

上述本位論和價值論的探討亦導致整體主義方法論與個體主義方法論折中的應然性。通常而言，堅持社會本位論者亦是整體主義方法論的支持者，而堅持個人本位論者則支持個體主義方法論。共同富裕視角下的鄉村振興法治建設不僅以個體經濟效益提高為目標，更深層次的追求乃是社會公平正義得到實現。法治堅持以人為本，既要考慮狹義“人”的發展權利和訴求，也要兼顧廣義“人”的法治發展，即以社會法治建設的鞏固和完善為最低要求。在鄉村振興戰略實施過程中，法治為經濟發展保駕護航，要求市場整體運行秉持強弱兼顧底線，國家干預市場要遵循謙抑干預原則，社會發展進步要貫徹共同發展、平續發展理念，運用法治手段保護好市場這只“看不見的手”、政府這只“看得見的手”和社會這只“看不清的手”[13]。

三、我國鄉村振興戰略的法律現狀

（一）“鄉村振興”立法文本概況

以“鄉村振興”為關鍵詞在法意中國法律資源總庫中檢索發現，包含該關鍵詞的規范性文件數據如下：全國性法律法規規章3441 件，地方性法規規章29487 件，政策紀律419 件，行業標準規范188 件，共計33535 件規范性文件，其中有效的33285 件。這些規范性文件分布在11 個種類中，具體情況如表1所示（數據檢索截至2023 年4 月9 日）。

表1 含“鄉村振興”關鍵詞的立法文本 單位：件

實現鄉村振興的關鍵是解決好“三農”問題，以“農業、農村、農民”為關鍵詞進行檢索，具體數據如下：全國性法律法規規章8302 件，地方性法規規章90596 件，政策紀律4434 件，行業標準規范1688件。其中現行有效101464 件，已修正30 件。法治化是實現鄉村振興戰略及共同富裕的強有力手段之一。由檢索數據可以看出，2023 年4 月我國鄉村振興法律覆蓋面的基本情況：地方立法文本數量較大，憲法和法律等高位階的立法文本較少，“三農”問題仍然是鄉村振興法治化進程中的重點和難點。

（二）“鄉村振興”司法實踐概況

中國特色社會主義進入新時代，鄉村社會迎來重大發展機遇期，在實現鄉村振興的過程中，離不開法治的參與。傳統農村的閉塞性導致農村糾紛常以鄰里糾紛、家事糾紛、田地經濟糾紛的形式出現，糾紛解決的價值基礎為“和氣生財”，故調解是傳統農村糾紛最常用的解決方式。但隨著經濟轉型帶來的巨大變化，農村糾紛所涉內容愈加復雜，原有的糾紛解決方式已經難以適應新時期因社會轉型而產生的新糾紛，加之法治觀念的加強也使得人們趨向于采取更加權威和專業的解決方式，即尋求司法途徑解決。

新時代司法機關采用“司法+”模式推進鄉村振興戰略實施已成為大勢。例如，在脫貧攻堅及共同富裕工作中，許多基層司法機關采用“司法救助+社會救助”的模式，與其他相關部門保持信息共享，確保脫貧成果不被侵蝕，在辦理司法救助案件的過程中，將可能需要社會救助的貧困對象的情況及時反映，實現司法救助與社會救助的互補，促進鄉村振興政策的真正落實。除此之外，“司法公開+一站式法律服務”模式也是基層司法機關主動加入法治鄉村建設的新措施?；鶎铀痉C關利用自身貼近基層的優勢，通過契合農民的傳統習慣宣傳現代的法律知識、接受群眾質詢并為群眾提供一站式法律服務，推動農村糾紛就地解決、源頭解決，防止矛盾激化，推動實現更接地氣、更實質奏效的鄉村振興法治建設目標。

鄉村振興的司法實踐雖然取得一些實績，但由于地區發展不均其中仍然面臨許多難題。除了傳統思想的桎梏，基層法律工作者的專業素養也是影響鄉村振興法治建設的重要因素，且推進鄉村振興與鞏固脫貧攻堅成果之間的法律銜接工作也亟待新舉措的貫徹。提高鄉村振興司法工作的高效性是新時代解決鄉村糾紛、推進共同富裕、加快鄉村法治建設的必由之路。

（三）“鄉村振興”執法實踐概況

2021 年6 月1 日起正式施行的《鄉村振興促進法》構建了新時代實施鄉村振興戰略的法律框架，為全面、有效貫徹鄉村振興戰略提供了基本法律依據。為全面了解其在鄉村振興戰略實施過程中的情況，在《鄉村振興促進法》實施一周年之際，全國人大常委會于2022 年6 月啟動《鄉村振興促進法》執法檢查，于當年7 月至9 月分赴8 個?。▍^）開展實地檢查，同時委托6 個?。▍^、市）人大常委會對本行政區域內《鄉村振興促進法》貫徹實施情況進行檢查。在此次執法檢查中，以下六方面是執法檢查的重點：一是促進鄉村產業發展、增加農民收入、提高農民生活水平等法律規定貫徹的實施情況；二是健全鄉村人才工作體制機制、促進農業農村人才隊伍建設、培養新型職業農民等情況；三傳承農村優秀傳統文化，保護農業文化遺產和非物質文化遺產等法律規定的執行情況；四是加強農村生態環境保護、保障農民合法權益、促進城鄉融合發展等法律責任落實情況；五是建立鄉村振興目標責任制和考核評價制度，細化落實鄉村振興相關扶持政策措施情況；六是地方性法規和配套法規規章制訂情況、法律實施中存在的主要問題、深入推進法律實施的意見和建議等①侯雪靜：《全國人大常委會啟動鄉村振興促進法執法檢查》，http：//www.npc.gov.cn/npc/kgfb/202206/t20220624_318335.shtml，訪問日期：2023 年5 月22 日。。由此可見當前鄉村振興領域的執法重點十分突出。

從鄉村振興執法實踐來看，我國基層執法之路任重道遠。橫向來看，《鄉村振興促進法》作為鄉村振興法治建設的統領性文件，其涵蓋面之廣、涉及領域之多要求其與現有法律法規的銜接工作要扎實推進，但實踐中基層部門對如何銜接該法與既有“三農”法律沒有清晰邏輯體系，也造成具體執法工作的困擾?？v向來看，《鄉村振興促進法》的實施需要地方法規規章的補充和變通，這是由于我國地方發展不平衡，需要因地制宜推進鄉村振興?；鶎討斨鲃犹剿鲗嵤多l村振興促進法》的個性化路徑，形成具有地方特色的創新發展模式，而非采取“一刀切”式的考核評價體系，執法實踐中這一點仍需基層不斷創新。共同富裕是鄉村振興戰略的目標，基層執法需要發揮農民主體性作用。因此，基層部門應當深入群眾，在宣傳中落實細化政策銜接，努力擴大鄉村振興法治建設的覆蓋面。

四、共同富裕視角下我國鄉村振興戰略面臨的法治化窘境

鄉村振興并非簡單的“政策傳達”“政策實施”過程，而是涉及鄉村法治建設、鄉村產業發展、鄉村環境保護、鄉村文化建設和鄉村治理的復雜工程。在推進鄉村振興戰略實施的過程中，一些實踐中長期存在的難題仍困擾著立法者，在下一個階段的戰略實施過程中，人們要將這些難題的解決之道作為推進鄉村振興的助力劑。

（一）進展緩慢：鄉村振興法律制度滯后

1.“三農”領域法律制度更新較慢

我國農業立法周期較長，很多重點領域的立法不能緊跟當前國家整體發展狀況和農業發展需要[14]24。中央一號文件自2003 年起就開始重點關注“三農”問題，至今已近20 年。相比于其他社會領域立法，我國農業發展對政策的依賴性較大，政策法律化進程滯后。農業立法的目標如生態環境的保護、特殊地域的農業保護等方面仍有較大空白。

我國農村治理過程中常見糾紛主要集中在村民自治制度、鄉鎮政府權力范圍、土地權利與義務的判定等方面。村民自治制度作為我國一項基本政治制度，在基層治理方面發揮著重要作用?！吨腥A人民共和國憲法》、《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村委會組織法》）以及《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》對基層黨組織、鄉鎮政權組織和村委會之間的關系作出了法律層面的規定，但實踐中如何處理村委會這一自治組織受基層黨組織和鄉鎮政權組織的權力干預一直是鄉村治理的重難點之一。除此之外，農村土地也是鄉村治理過程中糾紛的主要來源。關于農村土地所有權、使用權以及土地流轉、征用等方面的規定主要集中在《中華人民共和國土地管理法》。鑒于土地資源的極端重要性，又有延續計劃經濟時代國家干預的慣性，我國土地管理法律制度整體上仍呈現出較為強烈的國家管控色彩[15]。換言之，市場調節機制在面對農村土地資源時也有意識地進行規避，此舉的確維護了我國農村土地資源的完整性，但隨著城鎮化和社會經濟的發展，土地流轉已形成不可阻擋之勢，土地管理法律制度對于農村土地流轉過程中出現的問題規定不足，農民利益如何在流轉過程中得到保障是鄉村振興戰略推進過程中必須考慮的問題。

在鄉村振興戰略實施過程中，如何保障農民的合法權利是另一個重難點。相比于新中國成立初期農民較為狹窄的法律知識面，當今時代的法律普及工作在農民權利方面的宣傳取得了不俗的成效，農民對權利的訴求遠比新中國成立初期要多。然而，我國立法還存在傳統的思維定式，對新時代農民各方面的權利規定仍停留在法律的宏觀規定中，落實難的問題在實踐中愈發明顯。

在農民政治權利方面，為了及時聽取我國5 億多農民的意見和建議，近年來我國民主政治權利的落實較以往有了很大進步，但仍存在一些問題。在選舉和決策方面，由于鄉村人口老齡化現象普遍，相關選舉和決策程序大多流于形式，大部分村民的知識水平也極大限制了對選舉和決策內容的理解和建議，這就使得基層民主逐漸演變為少部分人的專權。在管理方面，由于對更優質生活環境和更優厚經濟收入的追求，大部分年輕人選擇外出工作，留在農村且愿意參與管理工作的年輕人少之又少。除去年齡因素的影響，政治素質和文化水平的限制也使得人人參與民主管理的權利難以真正實現。而且，農村長久以來形成的復雜利益紐帶關系和行政管理經驗也讓相關法律制度的落實面臨重重阻礙。

在農民經濟發展權利方面，農民財產的保護、土地征收的監管、農民自主經營的阻礙等方面均需進一步規定。例如，我國憲法中對財產權的保護雖然有所提及，但在實際中該權利的具體保護措施缺乏相關立法的指引。除此之外，土地征收中暴露出的問題也同樣值得研究：土地征收的程序是否透明合法？土地征收的補償標準為何不統一？土地征收不合理的訴求如何表達？鄉村振興過程中還要避免“一刀切”的政策管理模式，農民有自主決定是否參與、何時參與以及何時退出的權利，不能強制農民進行違背其意愿的生產經營。

2.法律與村規民約的磨合期較長

歷史上形成的集體認同思維和法律對于村規民約的確認使得村規民約在鄉村治理過程中發揮著不可忽視的積極作用，也正是這種傳統思維使得法治在鄉村治理中的效力遠不如村規民約。村規民約大多依據范本直接擬定，而極少根據法律法規并結合本村實際進行細節化制定，這也是為什么法律法規在鄉村實行難的一大原因。即使在信息傳遞迅速的當今，相較于國家法律的客觀實施，鄉規民約更主要通過行政權力的干預進行管理，這也不可避免地造成了鄉村治理行政化現象。另外，鄉規民約在執行過程中的違法性舉措如何規避，農民合法權益救濟難等問題都需要法律進行規制或者平衡。

（二）進程受阻：經濟主體需求未受到法律重視

中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾[16]。隨著脫貧攻堅戰取得全面勝利，我國農村治理目前正處于滿足生存權到實現發展權的過渡階段。農民在解決溫飽問題后必然進一步追求自身的發展，鄉村振興戰略即承載這一歷史時期農民對美好生活和進一步發展的期盼。鄉村振興戰略實施過程中農村幫扶工作雖然有社會各界的力量共同參與，但政府在其中仍是主導力量，經濟主體的個性化需求未受到法律足夠的重視。

1.經濟主體的權利缺乏法律保障

第一，企業作為市場的重要主體之一，作為創造經濟價值的重要組織，其在鄉村振興戰略中的參與度遠不如正常市場交易中的參與度。一方面，目前鄉村振興戰略的實施具有“重政策、輕法律”之嫌，政府主導占比較大；另一方面，我國鄉村振興法律制度對于市場主體的權利和義務規定略有不足，企業在鄉村振興中缺乏權利保障，又如何能發揮其促進鄉村經濟發展的作用？

第二，作為幫扶對象的農民等低收入群體，其權利保障也并未達到理想狀態。根據調查，2020 年我國低收入組家庭人均可支配收入為7868.8 元，其中城鎮低收入組家庭人均可支配收入為15597.7 元，農村低收入組家庭人均可支配收入卻只有4681.5元；而全國高收入組家庭人均可支配收入為80293.8元，其中城鎮高收入組家庭人均可支配收入為96061.6 元，農村高收入組家庭人均可支配收入只有38520.3 元①數據來源于國家統計局編制的《中國統計年鑒（2021）》“六、人民生活章”，其中將全國居民按收入五等份組是指將所有調查戶按人均可支配收入水平從低到高排序，平均分為五個等份，處于最低20%的收入群體為低收入組，以此類推，依次為中間偏下收入組、中間收入組、中間偏上收入組、高收入組?！吨袊y計年鑒（2021）》，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2021/indexch.htm，訪問日期：2023 年5 月22 日。。根據數據，從消極層面看，我國低收入組與高收入組的收入懸殊、城鎮與鄉村的收入差距也不小，“先富帶動后富”所面臨的挑戰較大，平等發展理念及低收入群體權利保障備受質疑。除分配領域面臨的挑戰外，農村低收入群體被幫扶過程中，監督和救濟權的執行規定還有較大完善空間。而且，其對于致富道路的抉擇具有較大依賴性，往往聽從幫扶工作規劃而無自主決定的空間；加之我國國土面積遼闊，各地開展鄉村振興過程中農民訴求不一，就當下來說保障幫扶對象差異化的權利需求在立法層面仍有一定困難。

2.鄉村振興戰略中政府調節與市場調節失衡

在鄉村振興戰略推進過程中，對于低收入群體的幫扶工作主要由政府主導，市場主體發揮作用的空間十分有限。我國盡管提出了扶志和扶智的新理念，即物質幫扶和精神幫扶并行，但是目前鄉村振興幫扶工作的方式卻過于單一。例如，新聞中常見的送幫扶金和生活用品，這與鄉村振興戰略的本意并不相符。這種簡單送錢或送物的方式容易造就“懶漢”，對于農民主觀能動性的發揮和自身經濟能力的提升百害而無一利。近年來，國家也發現了單一幫扶舉措的弊端，于是集思廣益，實踐中出現了產業幫扶、“互聯網+”幫扶等新形式。但是，這些舉措大都將重點放在生產環節，對于后續流通及售后機制的關注遠遠不夠，甚至個別地區出現了照搬照抄現象，對本地農產品的銷售群體、產業模式不做事前調查分析就開展所謂的產業幫扶，結果可想而知。而且，如果將鄉村振興幫扶工作都交由政府完成，那么現階段政府的財力、物力甚至人力都無法達致未來幾十年鄉村振興戰略實施的需求，顯然這是不現實的。

3.經濟主體參與程度較低

鄉村振興的主要經濟主體是當地農民，實踐中導致其參與度低、參與效果不高的因素主要包括以下幾點。

第一，主動參與意愿不強。當今鄉村空心化現象普遍，許多青壯年在城市從事相對穩定的工作，對鄉村經濟建設大多有心無力。目前鄉村主要人口老齡化嚴重，長期從事傳統農耕作業使其對新興業態的理解存在一定局限，純樸的認知使其更傾向于原本的傳統耕作，主動參與意愿較低。

第二，參與門檻較高。許多鄉村振興項目對農民參與提出了準入要求，有的是資金，有的是知識或技術。一些亟待幫扶的貧困家庭因沒有充足的資金和較高的技術而無法加入，這也直接導致真正需要幫助的群體并不能從鄉村振興中獲益。

第三，人才缺乏。近幾年，為了大力開發鄉村經濟資源、提高鄉村經濟效益，國家出臺了一系列政策鼓勵具備各種專業知識和技術的人才留在鄉村，如大學生村官等。但是，相較于我國廣大的農村覆蓋率，現有人才還遠遠不足。沒有專業知識和技術的引領，即使農民參與意愿再強，所開展的經濟建設活動也局限于農產品的傳統交易，而不能發展高質高效的經濟產業。

（三）效率低下：鄉村振興財政資金分配程序缺位

鄉村振興實踐中，資金是否真正用在幫扶工作中關系著鄉村振興戰略的成敗。然而，在戰略推行過程中許多資金管理和監督方面的問題顯現，鄉村振興財政資金監管窘境突出。

1.鄉村振興財政資金分配對象標準模糊

首先，鄉村振興資金的分配對象難以統一標準。對于鄉村經濟建設中的產業補貼，如種植業、養殖業、畜牧業，達成統一意見不難，但對于部分不符合當地經濟建設準入要求的農民，是否應當成為鄉村振興資金的分配對象在理論界和實務界引起了討論熱潮。支持者認為其本身代表社會最低收入群體，無法參加鄉村振興經濟建設就已經損害其公平發展的權利，如若再將之排除出財政資金分配對象范圍，可能引起部分群體對于社會的不滿，不利于社會的和諧穩定與發展。反對者認為，此類群體的資金投入無法獲得相應經濟效益的回報，有可能促使其過度依賴政府和社會，對于提升自身經濟能力和改善經濟條件的積極性進一步降低，這與鄉村振興共同富裕的目標相悖。

2.鄉村振興財政資金分配監管缺失

在我國，鄉村是一個傳統的人情社會這一觀點在當下仍然適用。尤其是目前鄉村振興法律體系仍不健全的情況下，對于資金監管的法律制度也存在大量空白。然而，實踐中擅自使用、不當安排鄉村振興資金，更有甚者私自侵占、挪用相關資金的現象時有發生，由此可見，對鄉村振興資金使用的程序要求、監管制度、救濟機制的完善迫在眉睫。除了事前防范，對資金投入使用的收益率反饋評價機制也能從事后層面反映該項資金在鄉村振興中是否發揮作用。

五、共同富裕視角下我國鄉村振興戰略法治化的優化路徑

針對鄉村振興實踐中存在的種種窘境，應如何從法治層面化解是我們當下必須研究和思考的問題。就前文所述問題，應作優化路徑上的探討。

（一）加快鄉村振興法律體系的構建與完善

1.關注“三農”領域法律制度的時代性要求

考察我國“三農”立法的典型實踐環節就能發現，最終立法所建構起來的行為模式其“有效率”屬性并非立法者依據某種普遍性、超越性的理念或原則理性建構，而是源于對中央政策文件已經承認的、生產生活實踐中“有效率”創新的確認[17]。

首先，農業立法應注重動態調整，應當反映時代變化對農業發展新要求的法律保護和支持，提高農業立法的時代性和高效性。除此之外，農業立法應引導農業生產結構轉型升級。傳統的農耕生產和農產品銷售模式在互聯網時代的背景下稍顯落后，應當引導農業生產向綠色化和市場化方向發展，提高農業的可持續發展能力和市場競爭力。更為重要的是，農業立法應完善農業風險機制。2006 年1 月1 日，我國全面免除農業稅，為億萬農民減輕了經濟負擔。十余年時間里，我國農業生產具有明顯的自愿性，但市場化競爭壓力愈來愈大。為了更好推進鄉村振興戰略，免除農民從事農業新業態的后顧之憂，我國應當從法律層面完善農業風險機制，從農產品價格補貼、農作物保險和自然災害救助等方面穩定農民收入，建立結實牢固的“農業安全網”[14]25。

其次，農村方面。第一，彌補現行立法對鄉村治理各組織間權利義務的空白規定?，F行《村委會組織法》第四條、第五條分別規定了村委會與基層黨組織和地方政府的關系，但僅憑這兩條宏觀規定不足以解決實踐中出現的權利義務界定不清晰的問題。鑒于各地情況不一，修改《村委會組織法》的可行性不具備，各地應在地方性法規、規章中對此加以明確。實踐中已有地方出臺了相關規范并得到法院采納的事例，如金華市中級人民法院作出的行政判決其依據就出現了《浙江省實施〈村委會組織法〉辦法》的身影①參見浙江省金華市中級人民法院（2020）浙07 行終360 號行政判決書。。第二，嚴格規定農村土地流轉條件。隨著農村規模經濟的壯大，農村承包地的流轉愈加頻繁，為了推進鄉村振興戰略，部分地方政府或村委會在土地流轉過程中迫使農民強制流轉。為了杜絕這一現象，立法應當明確承包地流轉的主客觀條件：主觀上必須有農民自愿流轉的意愿，客觀上必須滿足農民在流轉后有穩定的就業或生活保障這一基本要求。與此同時，應當追究強制流轉農民承包地、擅自改變土地性質和用途等違法行為的法律責任，建立嚴格的問責機制，避免僵化實施鄉村振興戰略。

最后，農民方面。正如前文分析，現如今很多鄉村民主選舉充滿了利益性考量，并非真正出于維護鄉村公共利益之初心，民主決策亦是如此?，F實中出于種種原因的制約，人們無法達成一種自上而下均可實施的民主選舉和決策程序，但地方可以結合本地民風民情，探索適合本地的程序規則，健全農民鄉村振興過程中參與民主選舉和決策的權利機制。浙江諸暨楓橋鎮在治理過程中形成的“楓橋經驗”就是一個優秀典型，其創設的“五議一創”機制②“楓橋經驗”的“五議一創”機制的“五議”是指村“兩委”負責人建議、村黨支部會議提議、村“兩委”會商議、黨員大會審議、村民代表會議抑或村民會議決議，“一創”是指民主法治村創建。、“三上三下”等民主決策程序亦為鄉村振興法治化提供借鑒③“楓橋經驗”的“三上三下”民主決策程序是指“一上一下”征集議題，“二上二下”醞釀論證，“三上三下”審議決定。。

2.加速村規民約與法律的配合

不可否認，在鄉村這種國家治理的小單元中，村規民約較法律而言更易推廣和實施，其一定程度上推動了鄉村治理法治化進程；但基層組織必須清楚，村規民約只是國家法律的補充，是法律法規的配套措施，不能越俎代庖。為保障村級自治的健康長效發展以及鄉村法治建設的有序進行，必須通過合理的法律規制使村規民約發揮實效，此即要求完善村規民約的備案審查機制。在鄉村振興中應當保持村規民約與法律的良性配合，從法律層面更完善地制定村規民約的實施方式和監督救濟途徑，盡可能避免二者沖突，減緩二者磨合期，充分發揮其在鄉村振興法治保障中的積極作用。

（二）發揮鄉村經濟主體的協同作用

鄉村振興中經濟主體權利的實施，對鄉村經濟建設活動有著不可忽視的影響。在鄉村法治化進程中，要規范各經濟主體權利義務，真正保障各主體權利的實施。

1.經濟主體權利法定

鄉村振興中的經濟主體主要是政府、市場和鄉村經濟主體。相關立法應當對各類主體的權利細化規定，避免權責混淆、界定模糊的情況出現。例如，政府的簡政放權、市場主體的資源投入、鄉村經濟主體救濟等方面權利的法律化，應使鄉村振興推進過程中經濟主體有法可依。

2.平衡鄉村振興中政府調節與市場調節

為了減少政府調節與市場調節在鄉村振興工作中的沖突，首先，應明確政府的角色定位。政府在鄉村振興推進過程中應當發揮宏觀調控的作用，如果事無巨細地指揮或調節并不利于被幫扶主體經濟能力的提升，也不利于激發市場主體的活力，容易出現政府總攬一切、權力濫用的現象。因此，需減少政府調節比重，促進市場主體在鄉村振興中發揮更積極的作用。其次，運用各種金融手段鼓勵地方建立完善的鄉村振興產業鏈。除農產品生產環節的較大投入外，市場主體應當及時拓寬后續產品流通渠道，并做好農產品售后服務，爭創優質鄉村振興產業鏈。

3.建立差異化扶持機制

我國地區經濟發展水平差距較大，為了實現共同富裕，必須因地制宜，結合各地實際發展且符合當地民情，建立差異化產業扶持機構具備可行性。

我國經濟發展地區之間、城鄉之間差距較大，農村經濟發展的起點與機會在一定程度上落后于城市。因此，鄉村振興戰略實施的重要任務之一是促進鄉村形成自己的經濟發展模式，帶動低收入群體向上流動，使更多農民參與到發展的大環境中。從現實角度來看，絕對公平是不存在的。地域、城鄉甚至群體之間的優勢與差異無法從制度層面避免，鄉村振興戰略也不可能將城市中的發展機遇原封不動挪至鄉村。公平正義并非是消滅一切差別，而是允許在一定限度內差距最小，如近年來各種“助農”直播將原本狹小的農產品交易市場擴展至全國甚至世界范圍。共同富裕不是部分人的富裕，也不是“劫富濟貧”式的發展，更不是數學上的平均發展。鄉村振興戰略實現公平正義要注重起點公平、機會公平和有限度的結果公平[18]。鄉村振興戰略在實施過程中積極發揮主觀能動性，盡其所能為鄉村營造公平正義的發展起點、發展機會和發展環境。地區、城鄉的差距雖然仍然存在，但在有限的經濟發展水平下，人們應當努力提高經濟發展效率和發展質量，保證一定限度內的結果公平，爭取早日實現共同富裕。

鄉村內不同家庭也存在著收入、知識、技術等方面的差異，因而扶持機構應向鄉村經濟主體實時提供產業信息，針對各主體的差異化需求提出建議，一方面，可以化解農民主體對于政策內容不理解的茫然，提高農民主體參與積極性，做到鄉村振興經濟建設活動應參盡參；另一方面，企業等社會力量也可節約收集信息時間，提高社會力量參與鄉村振興的效率，促進共同富裕的實現。

4.構建動態參加和退出管理機制

鄉村振興扶持工作是動態發展的，被幫扶的對象也應是動態變化的。在幫扶效果定期評價中，如若其條件已經不滿足被幫扶所要求的標準時，就應當按照事先建立的退出機制完成相應退出程序。對于基層執法工作人員在具體工作中反映的，可能需要幫扶的對象或本人申請幫扶的對象，經信息核實及考察后應當允許符合幫扶條件的主體進入幫扶隊伍中。但退出幫扶隊伍也不代表其不會再次進入，為了減少二次幫扶的情況，還要建立配套的退出管理機制，定期反饋其經濟能力以確保徹底脫貧。

（三）健全鄉村振興資金分配監管機制

鄉村振興資金主要是國家財政對鄉村經濟落后地區的支持和鼓勵，該項資金應當發揮促進經濟落后地區各項事業的發展、提高該地區人民生活幸福指數，因而應當嚴格監管其使用。

1.統一鄉村振興資金分配程序

首先，對于鄉村振興資金要做好統籌，明確該年度資金總量及資金使用規劃。每一項事業建設的資金來源、預算及使用情況都應做好記錄備案，從程序上避免賄賂、私拿等現象。其次，每一年度的資金應當按照法定程序進行公平分配。例如，對該地產業幫扶、教育幫扶的支出比例應當由基層組織舉行聽證，結合本地現實情況鼓勵村民表達意見，在充分了解民意的基礎上做好相應部署和民主決策。最后，每一項項目的資金分配和使用情況應當公開。村民可以在網絡或基層政府部門查詢到鄉村振興資金的具體使用情況并提出質詢，相關部門有及時回復和接受監督的義務。

2.建立資金使用反饋評價機制

除了資金使用程序的嚴格規制，鄉村振興立法還應當對鄉村振興資金使用情況的反饋評價機制作出指引。如上文所述，鄉村振興資金應當承擔促進共同富裕之責，為了衡量投入項目的價值，應當對投入資金項目的回報率進行計算，作為下一年度預算和規劃的重要依據。對每一項鄉村振興項目的資金使用反饋進行橫向和縱向比較，制作反饋評價報告可以更直觀地展現該地鄉村振興戰略的真實貫徹情況，從事后規制層面減少違法行為的發生。

3.明確資金不合理分配及使用的法律責任

結合上文關于資金使用的程序和反饋評價，對鄉村振興資金的投入、分配、使用進行定期核算。如若出現資金違法使用或使用不良情況，需要追究相關責任人員的法律責任。例如，監察部門依法有權追究違法使用鄉村振興資金人員和部門的責任、相關人員接受組織處分、中止下一階段負責人員的項目負責權限等，通過法律層面的懲罰性規定提升鄉村振興資金的使用效率。

六、結語

國家繁榮昌盛與否與農民生活水平高低緊密聯系，從新中國成立初期的“一窮二白”到2021 年消除絕對貧困，這條脫貧之路我國走了七十余年，個中艱辛不言而喻。改革開放以來，中央發布多個一號文件致力于提高農民生活幸福感，但我國廣大農村地區情況復雜，其存在的問題和窘境需要人們堅持不懈地去攻克。2021 年我國消除了絕對貧困，為了鞏固來之不易的脫貧攻堅成果，爭取早日實現共同富裕，鄉村振興戰略被寄予厚望。法治作為維系國家穩定的重要工具，在國家治理方面發揮著重要作用，鄉村振興法治工作是其中較為復雜卻至關重要的一環。尤其是近年來社會發生巨大變化，要想實現“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！钡脑妇靶枰⒎ńy籌規劃，在現有法律基礎上及時更新和回應基層群眾的現實訴求，保障鄉村經濟主體權利真正實施。同時，嚴格司法和公正執法需要在鄉村振興工作中發揮更高效的作用，對于實踐中違法違規分配和使用鄉村振興資金等行為，需要基層法律部門嚴厲打擊，體現鄉村振興法治建設的決心和魄力。目前鄉村振興法治建設仍面臨許多難關，但關關難過關關過，這正是法治獨有的魅力，期待鄉村振興法治化之路能帶領全體人民走向光明璀璨的未來。