我國EOD模式實施路徑研究
——基于政策文本分析的視角

魏方莉

一、引言

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把生態文明建設擺在了國家治理的突出地位，2017 年，“兩山”理論被寫進了黨章，上升為全黨的意志，這給國家帶來了發展理念和治理理念和方式的深刻變革。[1]2016 年起，五年間國家發布了一系列的政策文件，[2](p107-113)EOD 模式在該時代背景和國家高位推動下應運而生。生態保護和環境治理作為EOD模式的主要目標，特色產業運營為其關鍵支撐、區域綜合開發為其重要手段。EOD 模式因其鮮明的特點，逐漸成為主流的片區開發模式。近年來關于EOD 模式的政策頻出，自首次提出EOD 模式的概念之后，生態環境部、國家發改委、國家開發銀行等陸續出臺EOD 相關政策，中央重視程度逐增。截至2022 年4 月28 日，兩批國家級試點項目已經入庫，EOD 入庫申報已經向著常態化發展。同時，對EOD 模式的研究，學術界也掀起一股浪潮，以逯元堂[3](p30-33)為代表的學者對EOD 模式相關的背景、定義及其主要特征進行分析與闡述，提出了項目運作方面的路徑與建議，并明確闡述了EOD模式實施的重要事項。[4](p31-33)亦有部分學者通過對國家EOD試點項目進行案例分析，總結得出當前探索過程中較成熟、值得借鑒，但尚需深入研究的EOD模式，以便進一步進行推廣和應用。[5](p160-166)

為了更加科學合理地分析EOD 模式相關政策結構及特征，本文結合不同時期EOD 政策內容，應用Rothwell 和Zegveld 的政策工具分類方法，[6](p436-444)對2016 年以來關于EOD 的國家政策樣本進行二維統計及分析，以此來客觀探究政策工具的使用情況，深入認識EOD 模式面臨的主要問題和發展方向，以期為企業深入了解并科學利用相關政策提供依據。

二、理論基礎

（一）政策工具分類理論

政策建立在一套基礎單元之上，因此，政策工具分析基于政策的結構性，[7](p49)形成政策體系的因素，也是政府掌握的實現政策目標的方式、措施和手段，即具體行動的機制和途徑，[8](p52-56)[9](p30-34)反映了決策者的理念和公共政策價值。[10](p876-882,p889)對政策手段的劃分方法多種多樣，例如，按照國家所掌握的4大類，即信息、權威、資金、組織等，[11](p54-58)[12](p145-152,159-160)基于政策的最終目標，各種工具類型可分為命令手段、激勵手段、能力建設手段和制度改革手段。[13](p133-152)[14](p51-60)而應用最廣泛的則是根據政策對技術產生影響的級別將技術創新政策工具分為供給型、環境型和需求型。[15](p55-57)盡管有許多不同類型的政策工具，但是在對其進行定量的研究時，學者應當依據研究目的、研究對象和研究問題，有針對性地選取合適的手段，并據此建立一個理性的分析框架。[16](p81-82)

（二）EOD模式理念

EOD 模式是20 世紀初期生態學的創始人帕克提出的，他于1952 年開始對生態原則進行學習，并把生態原則應用到城市的研究中，提出了城市是經濟、文化、生態的一個整體，[17]由此產生了生態城市的發展與建造的概念。[18](p1-7)20 世紀70 年代，在生態、歷史、文化三個層面上，規劃師麥克哈格提出，在大城市中，對地的利用應當按照生態環境的演化規則來進行。西蒙茲于1978 年在撰寫他的專著時，將生態因素分析方法、生態美學作為主要的探討內容，進一步探討了生態因素與生態美學之間的相互影響，為生態景觀的研究開辟了新的視角。

從1990 至2002 年召開的五屆國際生態城市會議中，可以清晰地看到我國生態都市的規劃和建造過程。在首屆國際生態城市會議上，提出10 項生態型都市建設準則。[19](p2039)基于第一次的經驗，第二屆國際生態城市會議在有關支持政策、規劃原則和技術手段上作了較詳細的論述。第三屆國際生態城市會議，“國際生態重建計劃”被提上了日程。[20](p13-16)在第四屆國際生態城市會議上，就“以生態為中心”的都市營造實踐的課題進行了研究和探討。第五屆國際生態城市會議在中國深圳舉行，在論壇上發布《生態城市建設深圳宣言》，并對以往論壇的相關理念加以改進與擴展，形成了EOD的新型城市化理念與模型，標志著中國生態城市發展的里程碑。[21](p360-374)

美國學者霍納蔡夫斯基于1999 年第一次清晰地提出EOD的概念，并在此基礎上引入“生態優化”的概念，主張將環境保護與城市區域一體化發展有機地融合到一起。2000 年后，美國正式實施“精明增長”方案，通過激勵、約束和保護三種手段來促進城市經濟、環境和社會的協調發展。[22](p67-72)通過對紹興袍江新區“兩湖”地區的空間發展方案的認真分析和論證，楊培峰提出了“以生態為中心”的城市發展模式和“以可持續發展為理念”的都市概念。彭巖波等結合朱家林農莊的具體實例，對農莊在EOD 模式下的農莊建設進行了深度分析，并在此基礎上提出了農莊建設中的重點和困難。[23](p462-466)李開孟以“PPP+EOD”為例進行了經驗分析，認為可以借鑒EOD 的發展思想，利用社會資金的有利因素，在區域內進行一體化發展，建立健全市政污水處理體系，從而推動綠色城鎮的發展和建設。王聞對文化旅游業與EOD 相結合的發展做出了開拓性的研究，并以神農架新華鎮作為典型的案例，對旅游發展過程中所產生的各種混亂現象和生態環境惡化問題進行了深入的探討，并指出應該把EOD的思想引入到文化旅游業的發展過程中，使地區第一產業、第二產業和第三產業最大程度地結合起來，從而達到人與自然和諧發展的目的。[22]辛璐[17](p4)等、王子婧等[22](p67-72)人分別探討了EOD 的理論依據、演化過程及其含義，認為EOD的目標是要從根本上緩解經濟發展與生態環境的矛盾，以達到區域生態價值與經濟價值的協調發展。周蘭萍等人就EOD 模式在綠色金融中的應用進行了深入淺出的探討，[24](p64-67)指出EOD 模式的應用能夠推動我國基礎設施投資向綠色、高質量和可持續方向發展。[6](p436-444)逯元堂[3](p30-33)等學者從項目規劃、項目建設、項目運作、項目融資四個環節，探討了項目建設中的具體操作要領及具體操作步驟，并給出了一些具體的操作方案。

三、樣本選擇與研究框架

（一）樣本選擇

本研究以中國政府網、北大法寶及中華人民共和國科學技術部官網等多個權威性網站為資料來源，檢索確定了2016 年至2022 年間關于EOD 模式的政策文本。政策樣本篩選標準：①是否是通知、意見、規劃等具有現行效力的政策文本；②是否有對EOD模式做出詳細的政策要求；③是否是國家層面的政策文本。根據以上標準，最終納入16 個有效政策文本，如表1所示。

（二）研究框架

1.X維度：基本政策工具分類

政策工具的使用有利于實現政策的預期目標。根據政策工具對EOD模式產生影響的層面不同，將其分為供給層面、需求層面、環境層面三大類，本研究依據文獻資料，將供給型政策工具分為資金支持、技術支持、基礎建設和開展活動四類；將需求型政策工具分為規制標準、試點示范、政府支持和提升意識四類；將環境型政策工具分為法規管制、目標規劃、稅收優惠和評價機制四類，如表2所示。

表2 EOD模式政策中具體政策工具含義

2.Y維度：EOD模式政策發展階段

為了從縱向剖析政策工具使用情況，探索我國EOD 模式政策的發展軌跡，本文以EOD 模式政策發展階段作為Y 維度。根據我國EOD 模式發展時期內關于EOD模式文本的政策特點和相關資料，將政策發展分為萌芽階段（2016—2018年）、發展階段（2019—2020 年）和推進階段（2021 年至今）。本研究對三階段的EOD模式政策工具進行統計歸納，再結合Howlett 和Ramesh 的政策分類方法，構建二維分析框架，如圖1所示。

圖1 EOD模式政策分析框架

（三）政策編碼統計

首先對已遴選出的16 份政策文本內容按照“政策文本編號—具體政策工具—序號”進行編碼；然后根據已建立的EOD模式政策二維分析框架，將其分別歸類，最終形成了基于政策工具的EOD模式政策文本的內容分析單元編碼表，如表3 所示。限于篇幅，僅列出部分政策工具和部分單元編碼。

表3 我國EOD模式政策文本內容編碼

四、實證分析

（一）政策文本詞頻分析

高頻主題詞之間呈現明顯的關聯性，本研究對16 個樣本在內的政策進行詞頻分析，結果如圖2 所示。詞頻出現率為500 次以上的有環境、生態和發展；詞頻為300—500 次的主題詞包含管理、實施、產業和建設；詞頻為200—300 次的主題詞有治理、保護、國家、企業、領域、體系和試點等。由此可以發現，環境和生態為EOD模式相關政策的主要方向和內容；EOD 相關政策中對于EOD 模式的試點和實踐均有較為詳細的描述；EOD 模式的實施主體包含國家和企業等。此外，EOD 模式實施的重點落在治理和保護等方面。

圖2 EOD模式政策文本主題詞分析

（二）政策文本內容分析

1.X維度政策分析

將編碼完成的政策文本依據基本政策工具分類方法進行歸類及匯總，總計119 條政策工具。政策工具分類統計見表2—表4。

表4 EOD模式政策工具分類統計

基于政策工具的分類統計方法，我國EOD模式的相關政策在供給型、需求型和環境型政策工具中具有不同比重的分布，如表4 所示。環境型工具使用最頻繁，占比43.7%，共52 條；其次是需求型工具占比31.09%，共有37條；供給型工具使用比例最低，占比為25.21%，共有30條。由此可見，我國EOD模式政策在三類不同政策工具的推動下不斷完善。

在供給型工具中，各類政策使用較為均衡。資金投資在綠色金融和信貸方面有較為廣泛的應用，主要包括對各類項目和工程的支持，以及對環境資源等的保護、建設和補償的投入；對于技術支持政策工具的使用主要為生態文明建設提供基礎支持，實現信息公開透明化和共享，以起到加強宣傳、提供便利和監督的作用；基礎建設包括構建生態項目、能源保障和EOD 模式配套的基礎設施等；開展活動主要表現為政府部門、社會以及企業等協同治理和開展EOD相關項目活動，確保項目實施。

在需求型政策工具中，試點示范的運用頻率是最多的，其可為地區和國家的生態文明建設提供參考，同時也可以樹立一些先進的典型，發揮出示范帶動的作用；規制標準主要指的是對于行業制定發布的規則、建立的準入標準等，這些標準能夠指導產業的節能減排，并對新興技術進行開發，從而促進新興產業的發展；政府支持主要表現為政府在需求層面上，通過政府采購等方式拉動EOD模式的實施；提高公共意識的方法，就是要加強生態文化宣傳力度，開展各類主題活動，增強公眾的環保消費意識，倡導環保生活方式。

環境型政策工具主要應用在法規管制中，該政策工具極大程度地提高了整個環保政策的運用，法規管制政策工具的使用重點，在于健全環保管理體系；評價機制政策工具的應用，在于構建環境保護和監督的評估體系，該過程中，政績考核評價之中納入了生態文明建設的工作績效，從而展現出國家對生態文明建設的決心，與此有關的政策條款比較缺乏，主要是因為政府在各個層面上都設立了綠色融資的保證機構，在一定程度上從供給方面為環境保護行業的技術發展提供了資金支撐；在目標規劃的運用方面，則側重于與之對應的達到或達到相關的中期規劃。

2.Y維度政策分析

從我國EOD模式政策發展階段來看，政策文本逐步遞增。從萌芽階段到推進階段EOD 模式政策均較為廣泛地使用了政策工具，如表5所示。

表5 EOD模式政策發展階段分類統計

2016—2018 年為EOD 模式政策的萌芽階段，該階段國家首次提出了EOD模式，并對其進行了初步的探索，主要表現為概念的界定等內容?！蛾P于生態環境領域進一步深化“放管服”改革，推動經濟高質量發展的指導意見》指出“探索開展生態環境導向的城市開發（EOD）模式，推進生態環境治理與生態旅游、城鎮開發等產業融合發展，在不同領域打造標桿示范項目”。由此，EOD模式正式被提出。

2019—2020 年為EOD 模式相關政策的發展階段。自EOD模式提出后，生態環境部、國家發改委、國家開發銀行亦對EOD 模式展開了一系列有益的探索，逐步確認了EOD模式的實施領域和定位。同時，中央及部委在EOD模式發展支持體系上亦出臺了相關政策。2020 年分別出臺了EOD 模式在資金支持、模式創新等內容方面的相關政策。國家發改委、科技部、工信部、財政部出臺的《關于擴大戰略性新興產業投資培育壯大新增長點增長極的指導意見》中明確指出加強政府資金引導，強化對戰略性新興產業重大工程項目的投資牽引作用，為EOD模式的資金引入提供政策支撐。與此同時發布的《關于構建現代環境治理體系的指導意見》提出，要在環境治理方式上進行創新，發展第三方治理，探索“統一規劃、統一監督、統一管理”的綜合服務方式，并在小城鎮環境綜合整治中開展綜合治理托管服務試點。此項措施豐富了EOD 模式內容和模式樣式。因此，探索階段確定了EOD模式應用的重點產業投資領域，為EOD 模式的試點普及奠定了基礎。

2021 年至今為EOD 模式政策的推進階段。通過在實踐中的不斷摸索，已基本形成一套成熟的就業支持體系，并以此為依據，于2021 年分階段進行了兩個批次的就業支持體系建設。在2020年9月，國家發展改革委、生態環境部和國家開發銀行聯合下發《關于推薦生態環境導向的開發模式試點項目的通知》，面向全國范圍內的生態環境發展模式選擇，并在全國范圍內開展了生態環境保護與可持續發展兩個方面的研究。同時，國家開發銀行也第一次以政府機構的身份，向EOD項目提供了支持。在第一個試驗階段，國家制定了一系列的支持措施。緊接著又進行了第二項試驗，生態環境部、發展改革委和國家開發銀行于2021 年10 月，共同印發了《關于推薦第二批生態環境導向的開發模式試點項目的通知》。與此同時，國家也發布了相應的扶持政策。這一系列的政策措施，使EOD項目的資金來源和運作方式得到了有效的控制，使EOD的發展更加健康、有序。我國生態環境部于2022 年4 月28日發布了《關于同意開展第二批生態環境導向的開發（EOD）模式試點的通知》，批準了58 個在2022—2024 年間進行的EOD 模式試點。至此，以兩批試點項目作為依托，EOD 模式開始真正進入實踐層面。隨著EOD 模式的實施與推進，EOD 模式開始實施入庫管理制度。其中，在試點項目推薦中對申報條件做出了詳細的要求，在申報條件、試點申報、評審、實施、評估和經驗總結等方面均做出進一步要求。在申報條件上，生態環境部、發展改革委等在申報主體、申報試點項目、申報項目生態性與產業的關聯度以及試點工作持續性四方面提出具體要求。2022 年4 月生態環境部印發《生態環保金融支持項目儲備庫入庫指南（試行）》，指南明確了可以入庫項目的范圍、要求和所需材料，推動常態化入庫工作，標志著EOD 模式發展到了一個新的階段。EOD 入庫指南對入庫范圍、申報條件、申報材料和申報方式細化要求。入庫范圍主要涉及大氣污染防治、水生態環境保護、重點海域綜合治理、土壤污染防治、農業農村污染治理、固廢處理處置及資源綜合利用、生態保護修復等方面；在申報條件上，對申報主體、項目融資主體、治理責任主體、項目實施模式等提出具體要求。因此，在推進階段實現了EOD 模式的真正落地，實現了EOD 模式的兩次試點工作和常態化入庫工作，標志著EOD模式推進到更深入的階段。

3.X—Y維度政策分析

本文基于“政策推進階段—政策工具”二維分析框架，探究EOD模式政策演進規律，如圖3所示。

圖3 EOD模式政策二維分析結果

從我國EOD 政策工具分類及其發展階段結合來看（見圖3），各類政策工具增長幅度及使用情況差別大，在探索階段尤為明顯。供給型工具和環境型工具的使用在推進階段相對較少，在推進階段，政策主要集中在EOD模式試點工作，因而企業供給型工具上使用較少；需求型工具在三個階段的使用較為均衡，EOD 模式出現時間較晚，發展時間較短，因此EOD 政策近年來均對其試點示范工作和規制標準做出了較為詳細的規范。

同時，基于二維分析框架可知，萌芽階段EOD政策在資金支持、基礎建設、政府支持、試點示范和稅收優惠上較少，這亦印證了萌芽階段EOD模式提出的特征；發展階段，政府在資金支持、基礎建設等方面呈現出大幅度增長狀態。該階段內，政策逐步傾向于EOD模式相關項目的實施，因此其在供給型工具的使用上遠高于萌芽階段供給型工具的使用；推進階段EOD模式進入試點和常態化入庫工作，因而其試點示范、法規管制等內容大幅提升。

五、結語

本文基于“政策推進階段—政策工具”的二維量化評價模型，對我國EOD 模式政策進行全面分析，得出2016 年至今EOD 模式政策不斷增加，從萌芽階段到發展階段到推進階段，EOD 模式逐步試點、入庫再到常態化入庫，隨著EOD 模式進一步開展，EOD 相關的政策體系不斷改進與完善。整體看來，環境型工具在政策文本中使用最多、需求型工具使用次之，表現出了政策工具使用的不平衡，有待進一步調整。在這些項目中，大部分都是提供性的基金和技術支援的政策工具，這也從某種意義上表明了EOD的發展尚處在初期，需要更多的設備來推動EOD的實施。此外，環境型法規管制政策工具使用最多，政府對EOD模式實踐的保護和監管體制不斷完善。EOD 模式政策在三個階段均呈現出不同的特征。2016—2018年為萌芽階段，政策傾向于EOD模式的提出和概念界定；2019—2020年為發展階段，該階段內對相關農業、水利、文旅、環保、科技、鄉村振興、防洪等獎補政策展開詳細描述，確定了EOD 模式應用的重點產業投資領域，為EOD 模式發展奠定了基礎；2021 年至今為推進階段，在推進階段實現了EOD 模式的真正落地，實現了EOD項目的兩次試點工作和常態化入庫工作，標志著EOD模式推進到更深入的階段。