組態視角下突發事件提級問責結果的影響因素研究
——基于29個案例的模糊集定性比較分析

許玉鎮，王光臣

一、問題的提出

在風險特征明顯的現代社會，突發事件構成了中國法治政府、透明政府、高效政府、協同型政府、責任政府建設的重要驅動力量，有效推動著中國國家治理現代化的進程，由突發事件治理引發的改革實踐和制度建設已成為國家治理的重要組成部分。[1](p101-113)在安全生產領域，隨著各級政府對突發事件治理力度的加強，我國特別重大安全生產事故發生率呈逐年下降趨勢，并以提級調查制度的形式將治理重心向重大和較大事故轉移。[2]部分省市陸續頒布了《生產安全事故提級調查處理辦法》《較大生產安全事故提級調查處理及掛牌督辦辦法》等規范性文件，為非特大安全生產事故提級問責的運行提供了制度支持?！疤峒墕栘煛币辉~最先出現在安全生產事故的處理中，即根據事故的具體情況，對社會影響較大、屬地調查處理難度較大的生產安全事故，由原管轄政府的上一級政府組建事故調查組，依法調查事故的性質和責任，提出對事故責任單位和責任人的處理建議。在實踐中已作為安全生產治理、危機治理和環保治理的重要方式頻頻出現在新聞報道和官方話語中。[3]在相關法律法規中，2007年國務院發布《生產安全事故報告和調查處理條例》明確提出：“事故發生地有關地方人民政府應當支持、配合上級人民政府或者有關部門的事故調查處理工作，并提供必要的便利條件?！?018年出臺的《中華人民共和國監察法》第十六條規定：“上級監察機關可以辦理下一級監察機關管轄范圍內的監察事項，必要時也可以辦理所轄各級監察機關管轄范圍內的監察事項?！彪S后，國家監察委員會頒布的《中華人民共和國監察法實施條例》第四十七條明確規定：“上級監察機關對于下一級監察機關管轄范圍內的職務違法和職務犯罪案件，具有下列情形之一的，可以依法提級管轄：（一）在本轄區有重大影響的；（二）涉及多個下級監察機關管轄的監察對象，調查難度大的；（三）其他需要提級管轄的重大、復雜案件?！边@都為非特大安全生產事故提級問責實踐提供了合法性支持。在學術研究上，周明星等人基于湖南省14 個地級市的平衡面板數據證實了提級調查對地方安全生產治理效果具有明顯的促進效應。[4](p162)提級調查能夠使上級政府不受事故屬地組織的影響，短時間內實施有效、高效問責，可以有效解決事故處理的“寬、軟、慢”問題，發揮問責的震懾作用。谷志軍和曾言以2015—2021 年生態環保問責案例為研究樣本，發現提級問責是影響問責精準度的關鍵因素。[5](p37)可以說，提級問責是上級政府機關對具有較大負面影響或破壞性事件進行跨層級追責問責的責任追究方式，本質上是科層體系中上級政府對下級政府權力配置的適度“收縮”或直接“干預”。那么，哪些因素影響了突發事件提級問責結果？各因素發揮了怎樣的作用，呈現出何種組合樣態？基于此，本文以29 個非特大安全生產事故為研究對象，運用模糊集定性比較分析方法分析影響突發事件提級問責結果的主要因素、路徑組合及其內在邏輯。

二、文獻回顧與分析框架

責任性問題是公共行政研究的核心旨趣，官員問責是民主政治的邏輯必然、公共行政基本原理的具體要求、改善中國政治生態的現實需要，從“不問責”到“問責”、從“彈性問責”到“制度問責”，標志著政治文明程度的不斷提高，對官員問責的研究一直是學術界的熱點議題。[6](p4-13)[7](p56-61)目前對安全生產事故問責的研究已較為豐富，既有研究主要集中在事件屬性、問責情境以及官員個體權力因素三個方面，這為本研究提供了一定的文獻支撐和思考基點。

一是事件屬性因素是影響安全生產事故問責結果的關鍵因素。在安全生產事故問責中，事故本身的嚴重程度是影響問責幅度的關鍵因素，二者具有因果關系，決定了官員問責幅度大小，事故越嚴重，問責對象職級越高，問責力度越大。[8](p105-106)危機事件的發生與地方政府失職的關聯取決于危機類型或性質，自然災害的發生一般與地方政府無關，而社會性危機則可能與地方政府失職有關。[9](p20)也就是說，與不可抗力造成的危機事件相比，受人為因素影響的安全生產事故被追責問責的可能性更高、力度更大。

二是官員個體權力因素對安全生產事故問責結果具有重要影響。在安全生產事故調查中，事故原因調查是其中的一項重要內容，相關領導干部對事故發生負有監管責任，對官員的責任追究也是基于相應責任。從官員自身角度來看，被問責官員因在官僚組織中的角色差異而承擔著不同職責，這構成了組織內固定的權責結構。[10](p129-131)權責結構是以明確的上下級關系為核心，以官僚制中政府機構和政府官員的等級化為基礎的強制式壓力模式。[11](p23)被問責官員的職權類型包括正職和副職，一般來說，不同的組織成員在官僚組織內的職位不同、擁有的權力大小不同，那么所承擔的責任也就不同，[12](p65-69)黨政“一把手”所掌握的權力更大，影響力更強，在安全生產決策中擁有更大的話語權，也就承擔更大的責任。[13](p276-278)領導責任是安全生產事故問責的核心組成部分，是對由于懈怠、不作為和事故之間存在“非直接因果關系”的一種責任界定。[14](p136-148)對主要責任和次要責任的區分，是基于共同責任的行政人員在治理安全生產事件時合理有效的責任分配，旨在實現以責任大小進行問責，以規避問責結果不準確、不公平問題，有助于實現問責的有效性。[15](p15-16)

三是問責情境因素是安全生產事故問責結果的重要環境因素。從實際來看，官員問責情境分為行政組織內部和外部兩個方面。一方面，在行政組織內部，行政組織內部因素表現為領導注意力強度，由政府高層發起的官員問責一般呈現出用時短、處理快的“敏捷性”特征，且處理結果較為嚴厲，這表明上級政府關注或高層注意力的增強帶來的自上而下的科層壓力是官員問責重要的驅動因素。[16](p141-145)“上級黨政部門”是官員問責的啟動者，影響貫穿始終，上級領導的重視程度影響問責力度，領導批示層級越高，說明高層對安全生產事故的注意力越高，對官員問責強度就越大。[17](p149)[18](p239)在行政組織外部，隨著大數據和社交媒體的發展和應用，網絡輿情已成為民眾監督公權力的重要手段，大部分安全事故以及其他“涉官”輿情事件研究表明，媒體的報道數量越多，在網上的曝光度越高，就越容易形成輿情問責的壓力場，倒逼涉事官員或部門的問責實現。[19](p90)媒體報道可以左右公眾的判斷和選擇，能夠塑造出具有明顯傾向的公共輿論，對問責決策形成壓力，從而影響問責力度，對問責的輸入或輸出階段產生顯著影響。[10](p131)[20](p178-180)[21](p120)因此，突發事件一旦引起政府高層和社會公眾的注意，問責處理往往會比較迅速和嚴厲。

在分析框架建構上，我們需要從中國的實際問題出發，而不是從西方的理論建構出發，將實際剪裁來納入某一理論，這都可能產生削足適履的錯誤。[22](p35)本文以我國安全生產事故問責的事實為依據，對事實中的關鍵因素，包括事故類型、領導批示、社會輿論等方面進行梳理和檢視，提煉構建了“事件屬性—權責結構—注意力分配”的分析框架，對非特大安全生產事故提級問責結果展開分析，探討各因素對提級問責結果的影響效應，如圖1所示。

圖1 突發事件提級問責結果影響因素的研究模型

三、研究設計

（一）研究方法：模糊集定性比較分析法

定性比較分析法（Qualitative Comparative Analysis，簡稱QCA）由美國社會學家查爾斯·拉金（Charles C.Ragin）首次提出，他認為定性比較分析是一種基于布爾代數（Boolean Algebra），以集合理論作為核心運算邏輯，通過關注案例本身的復雜結構和影響條件來挖掘邏輯條件組合，對多重條件并發原因進行分析的方法。[23](p5-7)本文采用模糊集定性比較分析方法主要是因為：一是樣本量較少，我國官方公開發布進行提級處置的非特大安全生產事故調查報告數量較少，而QCA主要針對中小樣本案例（案例數量一般在10～40 之間）開展研究；二是影響非特大安全生產事故中提級問責結果的因素具有組合作用，QCA 的優勢在于不僅可以探究核心變量對結果的影響，還可以揭示不同的條件變量如何以組合的形式影響結果變量的發生；三是QCA可細分為清晰集、模糊集與多值集分析，模糊集定性比較分析可以使變量在“程度”上發生變化，在測量上可以將其劃分在0～1 的區間內，現實案例的變量賦值中很難通過0 或1 的二分取值完全界定，存在一種隸屬程度的模糊狀態，更適用于模糊集定性比較分析。但QCA 對條件變量數量的選擇有所限制，一般中等樣本條件變量的數量為4～6 或4～7 個，過多的條件變量會導致分析結果的組合路徑呈指數增加，產生冗余變量。[23](p24-79)所以，最好選擇有限數量、具有高影響力的條件變量，即影響非特大安全生產事故提級問責結果的解釋變量越少，越容易挖掘核心因素和探究其背后的因果機制。

（二）選取典型案例

根據突發事件的性質、嚴重程度、可控性和影響范圍等因素，《中華人民共和國突發事件應對法》將自然災害、事故災難、公共衛生事件分為特別重大、重大、較大和一般四級。依據我國應急管理體制中“分類管理、分級負責”的工作原則，特別重大、重大、較大和一般安全生產事故分別由國務院、省級、市級和縣級政府分別負責調查處理。特別重大安全生產事故的調查處理主體已是最高級別，不在提級問責范圍之內，因此，本文選取被提級調查的非特大安全生產事故作為研究對象。由于安全生產事故提級調查制度正式設立于2013年，本文對所搜集到的事故案例進行篩選，選取2014至2022年間發生的被提級調查的典型案例，提取了調查報告中關于事故性質、事故責任認定以及對事故責任人的處理建議等內容作為分析文本，經過人工篩選構建了非特大安全生產事故提級問責案例庫（表1 所示）。典型案例的選擇步驟為：首先，將從中華人民共和國應急管理部、國家安全監督管理總局、地方政府安全監察局和原煤礦管理局等官方網站收集到的169個案例作為一級備選案例庫；其次，根據本文設定的原則篩選和確定典型案例庫；最后，對案例支撐材料進行搜索、擴充與整理，形成本文所需的最終案例庫。

表1 非特大安全生產事故提級問責案例庫

典型案例的選擇遵循以下原則：1.所選案例具有代表性，即該案例具有較大的社會影響力，得到學術界、媒體和社會的廣泛關注；2.所選案例具有多元性，所選案例在發生地域、時間跨度、類型和等級上均體現多元化特征，其中一般事故7起，較大事故16起，重大事故6起，事故類型涵蓋礦山、火災爆炸、交通事故、建筑施工等方面；3.案例來源具有權威性，本文的案例主要來源于中華人民共和國應急管理部、國家安全監督管理總局、地方政府安全監察局和原煤礦管理局等官方網站公開發布的事故調查報告；4.案例支撐材料具有全面性，案例所獲材料多為二手資料，在官方發布的事故調查報告的基礎上，對相關學術論文、媒體報道、微博、公眾號圖片以及視頻等多種類型資料進行核驗，通過三角檢定法反復對比進行交叉檢驗，以獲得較高信度。

（三）變量操作化與賦值

本文通過文獻閱讀、案例梳理以及參考相關政策文件，立足“事件屬性—權責結構—注意力分配”的分析框架，構建突發事件提級問責結果影響因素的研究模型。條件變量包含事件屬性、權責結構、注意力分配三個維度下的六個變量，結果變量為提級問責結果。具體變量界定及賦值如下：

1.條件變量及其賦值

事件屬性維度。本文采用事故嚴重程度和事故類型兩個指標來衡量事件屬性對提級問責結果的影響。一是事故類型變量?；馂?、爆炸、交通事故賦值為1，礦山事故賦值為0.8，環境污染、建筑施工賦值為0.6，自然災害及其他賦值為0；二是事故嚴重程度變量。在事故調查中，事故等級是以死亡人數和財產損失作為劃分標準，本研究基于“以人為本”理念，以死亡人數衡量事故嚴重程度，10 人≤死亡人數＜30人賦值為1，3人≤死亡人數＜10人賦值為0.8，死亡人數＜3人賦值為0。

權責結構維度。本文運用官員權力類型和責任類型來衡量官員個體的權責關系。一是權力類型變量。官員擔任的黨政職務是否為“一把手”來衡量被問責官員的權力大小，擔任“一把手”職務賦值為1，否賦值為0；二是責任類型變量。被問責者所承擔的責任類型衡量被問責官員的責任大小，主要領導責任賦值為1，重要領導責任賦值為0.8，領導責任或應負責任賦值為0。

注意力分配維度。注意力分配主要是指政府高層注意力和社會公眾注意力，分別以領導批示和輿論壓力來衡量。一是領導批示變量。政府高層注意力以領導批示等級為依據，國家安監總局副局長、省政府以下批示賦值為0，國家安監總局局長、省政府批示賦值為0.6，國務院副總理、國務委員批示賦值為0.8，國家主席、國務院總理批示賦值為1；二是輿論壓力變量。媒體具有強大的信息擴散和放大功能，新聞報道營造的輿論場域對官員行為起到約束作用。本文借鑒已有研究做法，采用百度新聞報道數量表征輿論壓力，采用八爪魚采集器，限定時間為具體事故發生60 天之內，抓取相關報道，百度新聞數量低于20 條賦值為0，數量在20～50 條賦 值為0.6，50～100 條 賦 值 為0.8，100 條 以 上 賦值為1。[24](p106)[25](p25)

2.結果變量：提級問責結果

突發事件提級問責結果主要包括被問責對象職級與問責程度兩個方面，即在安全生產事故處理中，什么職級的官員被追究了什么程度的責任。根據《中華人民共和國公務員法》《中國共產黨紀律處分條例》《黨政領導干部選拔任用工作條例》《地方黨政領導干部安全生產責任制規定》等法律法規和歸納案例情況，結合問責對當事人造成的利益減損程度，借鑒已有研究，[13](p278-279)在本文的研究設計中，根據因安全生產事故受到懲處的官員職級高低進行賦值，科級及以下賦值為1，處級賦值為2，廳級賦值為3。事故中被問責對象職級分布較為廣泛，幾乎每個事故均有多人被問責，因此為了便于統計，本文均以被問責的最高職級為統計樣本。官員問責主要包含黨紀問責、政務問責和司法問責三種類型，在實踐中黨紀問責和政務問責通常是交叉使用。根據黨政問責條例和案例情況，按照對官員造成的損益程度，將問責程度分為三類：一是輕微問責，包括誡勉談話、誡勉督導、書面檢查、通報批評、行政警告、黨內警告、行政記過，這些問責結果會對官員的名譽或一定時期的職位晉升造成損失，但對官員當前職位職級和工資不產生影響；二是中度問責，包括記大過、黨內嚴重警告，這些問責結果比輕微問責結果更嚴重一些；三是嚴厲問責，包括免職、引咎辭職、責令辭職、撤銷黨內職務、留黨察看、降級、降職、停職、移送司法機關，這些問責結果不僅會導致上述情況發生，還會造成職位職級、工資福利與權力的損害，相較而言最為嚴重，把以上問責結果按輕微至嚴厲依次編碼為1～3。其中，受到多重處罰時以最嚴厲的處分結果為準。在大部分研究中對于結果變量都只選取被問責對象職級或問責程度其中一個進行分析，這不足以對問責結果進行客觀的衡量，因此本文對于提級問責結果的判定，更注重的是二者的綜合情況，在結果變量的賦值中采用比例分配原則，且被問責對象職級所占比重應略高于問責程度，參照汪大海和鄭延瑾的研究，依照6∶4 的權重進行賦值。[16](p142)（參見表2）

表2 變量與賦值的設定

四、結果分析

（一）單變量必要性分析

在對案例篩選和變量編碼后，通過fsQCA3.0軟件構建真值表，①鑒于篇幅所限，有關真值表及相關計算數據、流程可與作者聯系索取。在此基礎上進行單因素的必要性分析。在必要條件檢測中，一致性和覆蓋度是兩個關鍵指標。一致性大于0.9 的條件變量可看作事件發生的必要條件，一致性大于0.8 的條件變量可看作事件發生的充分條件。從表3 結果可以看出，事故類型變量的一致性為0.921569，說明事故類型是影響提級問責結果的必要條件，能夠顯著影響提級問責結果，進一步通過覆蓋率分值得知其能夠解釋約78%的案例，也就是說有78%的提級問責結果的案例有“事故類型”變量的介入；而事故嚴重程度變量的一致性大于0.8 小于0.9，說明事故嚴重程度可視為影響提級問責結果的充分條件，也即事故嚴重程度對提級問責結果具有一定的影響，但僅是充分條件，不能作為必要條件。除權力類型外的其他所有因素的一致性均大于0.5，雖具備一定的解釋力，但都不具備獨立決定提級問責結果的能力，而是多個變量的組合作用，因此需要進一步分析條件變量組合來獲取更多信息。

表3 單個條件變量的必要性分析結果

（二）條件組合分析

組態分析可以揭示多個條件變量組合并發導致提級問責結果發生的不同路徑，其原理是通過布爾代數的計算來推測多個條件變量的組態集合是否構成結果變量發生的子集，并用一致性指標來衡量組態集合的充分性。[26](p159-160)一般而言，一致性大于等于0.75 即可被視作一個可接受的閾值，本文選取0.8 作為一致性的檢驗閾值，高于最低標準值。QCA 為條件因素組合提供了復雜解、中間解與簡約解三種方案，本文選取中間解進行匯報。從表4 可以看出，經過fsQCA 的運算，共獲得5 種中間解組合方式，總體一致性為1，說明測量結果對案例的解釋度高，總覆蓋度為0.735294，說明這5 種條件組合路徑可解釋約73.5%的提級問責案例。

表4 突發事件提級問責結果影響因素的條件組合分析結果

通過對比條件組合結果，突發事件提級問責結果受多種因素的共同影響，是多個條件變量共同作用的結果，呈現出多種組合樣態。對簡約解和中間解進行對比發現，在五條組合路徑中，事故嚴重程度、領導批示、輿論壓力、權力類型和責任類型構成了影響非特大安全生產事故提級問責結果的核心條件，可以總結為內部壓力主導型、外部輿論助推型和內外聯合驅動型三種類型。

1.內外聯合驅動型（組態一、組態四）。路徑組合一（事故嚴重程度*①文中“*”是變量之間的連接符號，表示變量之間是交集關系。輿論壓力*領導批示*事故類型）和路徑組合四（事故嚴重程度*輿論壓力*領導批示*責任類型*權力類型）。這兩種路徑表明在非特大安全生產事故提級問責中，當某一類安全生產事故發生并死傷較為嚴重時，定會吸引上級領導和公眾的注意力，將得到領導的高度重視與批示以及媒體的大量關注和報道，形成巨大的社會輿論壓力，受領導高度重視和公眾輿論的雙重影響，使得上級政府從嚴從速追究相關官員監管責任。比如，2015 年1 月25 日，河南省安陽縣安陽華誠特鋼有限公司發生較大起重機墜落事故，事故發生后，對外公布2 死2 傷，但經中央人民廣播電臺記者舉報后核查，事故傷亡情況為3 死2傷，構成事故謊報，國務院安委會辦公室發文對該起事故查處掛牌督辦，要求河南省政府進行提級調查處理，安陽縣住建局局長對事故發生負有領導責任，給予行政警告處分，安陽縣事故調查組組長未能及時查清謊報瞞報情況，給予行政記過處分。新冠病毒感染疫情期間，福建省泉州市欣佳酒店發生重大坍塌事故造成29 人死亡，事發時，該酒店為泉州市鯉城區新冠疫情防控外來人員集中隔離健康觀察點，引起了民眾的廣泛關注，在互聯網上引起軒然大波，形成了巨大的社會輿論。黨中央、國務院高度重視并作出重要批示，泉州市委副書記、市長因在該起事故中存在失職失責問題受到追責問責，給予政務記過處分。

2.內部壓力主導型（組態二、組態三）。路徑組合二（事故嚴重程度*領導批示*事故類型*責任類型*～②文中“～”表示變量不存在。權力類型）和路徑組合三（事故嚴重程度*領導批示*事故類型*～責任類型*權力類型）。這兩種路徑表明在非特大安全生產事故提級問責中，當某一類安全生產事故發生并死傷較為嚴重時，地方政府官員負有重大責任，必然會得到領導的高度重視，通過領導批示形成自上而下的科層壓力，問責主責官員或者追究“一把手”監管責任。2020 年9 月30 日和11 月10 日，河北張家口銀道梁礦業有限責任公司先后發生兩起一般事故，分別造成1 人和2 人死亡，但涉及瞞報問題，河北省應急管理廳高度重視并作出批示，要求張家口市政府提級調查，宣化區常務副區長因負有領導責任，在全市范圍內進行通報批評，作書面檢查并進行約談。

3.外部輿論助推型（組態五）。路徑組合五（～事故嚴重程度*輿論壓力*～領導批示*事故類型*責任類型*權力類型）表明在非特大安全生產事故提級問責中，當某一類安全生產事故發生后，受到公眾媒體的大量關注，形成巨大的社會輿論，使得上級政府采取相應問責方式追究相關官員尤其是“一把手”的監管責任，這一類事故可能傷亡程度較小，但其中可能存在官員的違法違紀行為，被舉報和曝光后形成了社會輿論，觸發了提級問責程序，通過嚴肅問責回應公眾需求。比如，2015 年7月16 日，山東省日照市山東石大科技石化有限公司液化石油氣球罐區在倒罐作業過程中發生著火爆炸事故，該起事故雖然沒有造成人員死亡，但影響重大、性質惡劣，暴露出地方政府有關部門壓力容器監管缺失、對“兩重點一重大”（重點監管的危險化工工藝、重點監管危險化學品和危險化學品重大危險源）監管要求不落實、對停產后化工企業的危險化學品儲罐區監管不到位等問題，國務院安委會辦公室責成山東省人民政府成立事故調查組提級調查。同年7 月25 日，云南省德宏州梁河縣光坪錫礦第三采選廠發生重大坍塌涉險事故，造成11 人被困井下長達43 個小時，雖未造成人員傷亡，但形成了社會輿論，事故極為典型，暴露出的監管問題也比較嚴重。相隔九天的兩起事故均是形成了廣泛的公眾關注，屬于由外部輿論觸發成為政府提級問責的典型案例。

（三）突發事件提級問責結果影響因素的作用邏輯分析

1.事故類型和事故嚴重程度是影響突發事件提級問責結果的核心要素

各種社會問題在競爭有限的治理資源中，問題信息的特性決定了其可能受到關注和重視的程度。[27](p89)一般具有顯著特征的事件更容易競爭領導的注意力資源并賦予很高的關注度。有研究表明，在突發事件官員問責中，事件屬性因素是影響安全生產事故問責結果的決定性因素。[17](p147)數據分析結果顯示：一方面，事故嚴重程度變量出現在了路徑組合一、二、三、四中，對內部壓力主導型和內外聯合驅動型提級問責模式產生了重要影響，一般情況下，事故嚴重程度是造成社會影響、引起上級領導關注、引發對相關官員進行責任追究的關鍵；另一方面，事故類型變量出現在了路徑組合一、二、三、五中，無論是內部壓力主導型、外部輿論助推型還是內外聯合驅動型提級問責模式，事故類型變量都發揮著重要作用。在安全生產治理實踐中，礦山、火災爆炸等事故是提級處置的重點領域，此類事故傷害性強、影響面廣，尤其是在事故處理中又容易出現瞞報、謊報和遲報行為，有必要采取提級的方式盡快查明事故原因，通過提級問責督促下級官員從快從嚴追究事故責任，回應公眾需求。由此而言，事故類型和事故嚴重程度是影響突發事件提級問責結果的核心要素。

2.被問責官員的權力類型和責任類型是影響突發事件提級問責結果的結構化因素

在中央與地方的關系上，安全生產是地方政府為本地發展提供的公共服務之一，我國的安全生產責任制決定了安全生產監管職責的劃分是“國家監察、地方監管”模式。屬地管理制度將事故調查職責賦予了地方，但事故調查過程可能面臨著地方、部門或監管者的阻礙，使事故調查偏離中央要求與客觀現實。[28](p119)為了防止地方利益扭曲干擾事故調查，這也要求對地方政府負責的事故調查和責任追究提出提級的要求，通過不斷強化中央或上級在事故調查和問責上的地位和重要性，對上下級關系進行調適，解決地方“共謀”可能產生的危害。這種上下級政府間聯手應對上級政府的現象普遍地存在，例如媒體屢次披露煤窯安全事故發生后，事發地基層政府間層層包庇、封鎖消息。[29](p2)從推諉政治的視角看，在事故調查中地方政府官員會基于避責邏輯存在謊報、瞞報、延報等問題，為事故調查的真實性埋下了隱患，同時也有損責任追究的公平性。按照責任政府理論，權責一致是公共組織的基本原則，權力與責任相互依存，我國官員問責制度的發展就是責任制約權力的具體實踐。[30](p77)[31](p52)在突發事件提級問責中，路徑組合二、三、四、五中出現了權力類型或責任類型變量，也就是說，權力類型或責任類型變量是影響內外聯合驅動型、內部壓力主導型和外部輿論助推型三種提級問責模式的重要因素。在路徑組合四和五中同時出現了權力類型和責任類型變量，這也表現出內外聯合驅動型和輿論助推型提級問責模式既考慮權力因素也考慮到責任因素，是二者權衡之后的共同結果。路徑組合二和三分別出現了權力類型和非責任類型、非權力類型和責任類型的情形，這表明內部壓力主導型提級問責模式下有可能會在壓力型體制的作用下呈現出兩種傾向，一種是事故責任明確，對責任人進行追責問責，另一種是責任模糊，追究“一把手”的領導責任?？傊?，負有監管責任的官員所擁有的權力類型和責任類型也就決定了其所擔負的責任大小，這種權責關系為官員問責提供了依據，是影響突發事件提級問責結果的重要結構性因素。

3.領導批示和輿論壓力是推動突發事件提級問責的主要力量

赫爾伯特·西蒙指出，由于人類認知具有不可避免的局限性，人們的注意力也是有限的，是選擇性地關注某個方面信息或信息的某個方面，而忽視其他信息的行為和認知的過程。[32](p102)突發事件具有高影響力和破壞性，容易吸引公眾和政府的注意力，由此形成的輿論壓力和領導重視則是推動政府解決危機事件問題、實現提級問責的推動力量。官僚組織內外的注意力分配對突發事件提級問責起到重要的推動作用。在路徑組合一、二、三、四中，均出現了領導批示變量，也就是說內外聯合驅動型提級問責和內部壓力主導型提級問責都受到了領導批示的影響，領導批示代表著上級政府的注意力分配情況，越高等級的領導批示對突發事件提級問責結果的影響越大。在官僚組織內部，領導批示是維系權力運轉和權責結構的重要紐帶，在突發事件的處置中發揮著重要作用。批示是制度賦予領導人的一種隱性權力，是表達領導個人意愿以及行使權力的重要工具，是中國官僚系統中信息交流的一項重要方式，對官僚系統的運行產生巨大影響，已成為行政體系內的一種權力符號。[33](p70-73)[34](p79)領導批示意味著領導高度重視，在實踐中，任何事件無論其復雜程度與處理難度如何，都會因領導高度重視而得到有效解決，[35](p93)尤其是在突發事件應急管理中更具效力。對突發事件提級問責而言，領導批示層級越高，問責強度越大，速度越快。領導批示會形成巨大的科層壓力，基于向上級負責的邏輯，下級官員會積極著手采取一切手段處理領導重視的事件。在安全生產事故中常常以領導批示和高度重視體現領導注意力配置，將非常規手段嵌入科層官僚組織之中，以其靈活性彌補科層組織機械化運作的不足。領導批示內容也就成為了下級政府處理突發事件進行決策部署的重要依據，這種具有運動式特點的治理方式將領導意志轉化為科層壓力，進而推動下級政府及職能部門切實履行責任，成為突發事件提級問責的重要動力。

路徑組合五顯示，輿論壓力變量與事故類型、責任類型和權力類型的聯合作用也能夠對突發事件提級問責結果產生同效作用，也就是說外部輿論助推型提級問責模式受到了輿論壓力的影響。任何政府都會在一定程度上重視民意，公眾注意力是其解決社會公共問題時不能忽視的重要因素。[36](p50)在官僚組織外部，社會力量參與是突發事件提級問責的觸發因素，輿論壓力表征著公眾的注意力分配情況，在對官員失責懲戒中發揮的作用越來越明顯，這種社會問責發揮威力的機制在于輿論壓力傳導到政治權威，以政治問責回應社會問責壓力。[28](p123)如果某一突發事件吸引了新聞媒體和社會公眾廣泛關注，造成了較大的社會影響，即便是造成的損失較小，政府也會因急于回應社會輿論而加重對“一把手”或相關責任人的處罰。隨著自媒體的崛起，社會公眾對事故調查的關注更加便捷，關于事故發生原因的評論充斥在網絡和新聞報端，其中不乏論及事故發生中的官員失職瀆職問題。這些網絡討論與新聞報道形成輿情問責，觸發并推動著政府自上而下的問責。官員問責作為一種回應性反饋，除了表明問責的政治合法性外，其本身也具有一種情緒宣泄的功能，尤其是在影響較大事故災害中的作用更加突出。[28](p123)可見，官僚組織內外各問責主體的注意力分配是突發事件提級問責的主要動力，深刻影響著提級問責結果。

綜上，突發事件提級問責結果是以事故類型和事故嚴重程度為核心變量，結合被問責官員的權力、責任要素和上級領導批示以及外部輿論共同作用下產生的綜合效果，形成了外部輿論助推型、內部壓力主導型和內外聯合驅動型三種模式。

五、結論與討論

本文以2014—2022 年間29 起非特大安全生產事故案例為研究對象，基于“事件屬性—權責結構—注意力分配”的分析框架，運用模糊集定性比較分析方法分析突發事件提級問責結果的影響因素及其組合樣態。研究發現，事故類型是影響突發事件提級問責結果的必要條件，事故嚴重程度是影響突發事件提級問責結果的充分條件；權力類型、責任類型、領導批示和輿論壓力是影響突發事件提級問責結果的重要因素；在組態上存在著外部輿論助推型、內部壓力主導型和內外聯合驅動型三種模式。在影響程度上，事故類型和事故嚴重程度是突發事件提級問責的核心要素，被問責官員的權力類型和責任類型是影響突發事件提級問責結果的結構化因素，上級領導和公眾的注意力分配是影響突發事件提級問責結果的主要力量。研究結論為加強公共安全治理、有效應對突發事件應急管理工作提供了參考。

在風險社會中，突發性的緊急事件和社會熱點問題不斷出現，領導批示作為公共治理的一種有效形式，往往能夠及時有效地作出反應，協調各部門解決好問題。從實施效果上看，領導批示已經發揮了巨大的作用，并日漸成為一種難以替代的職權行使方式。然而，批示的作出并非機械化和純粹理性化的，會受個人情感、社會環境、突發事件等多種因素的影響。因此，在突發事件提級問責中應規范批示程序和效力，要以客觀事實為依據，不能簡單地按領導意志、公眾情緒和媒體輿論而進行問責。一方面，應高度重視具有公權力性質的領導批示，不可忽視批示在正反兩面的巨大影響力，應當積極對領導批示制度進行完善，進一步以法律形式對批示權力作出恰當的規制，這樣才符合建設法治政府和回應性政府的目標。另一方面，突發事件提級問責的基礎是完善的法律法規體系，提級問責的過程要基于法治，必須把握好依靠群眾和依法有序兩個原則之間的關系，應不斷完善法律法規體系，建立提級問責制度，形成程序規范的提級問責機制。