基層政府預算績效管理審計監督標準化研究*
——以南京市鼓樓區政府審計實踐為例

歐陽華生 楊超 王玉婷

一、研究背景及現實意義

審計監督是黨和國家監督體系的重要組成部分，對政府預算實施審計監督是法律規定的各級審計機關重要職責，并由合規性監督拓展到績效監督。2021 年10月通過的新修訂的《中華人民共和國審計法》把對預算執行及其績效的審計情況作為各級政府每年向本級人民代表大會常務委員會提交的審計工作報告的重點內容之一；2014 年修訂的《中華人民共和國預算法》明確各級預算應當講求績效；《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕34 號）（以下簡稱《意見》）提出，全面實施預算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求，是深化財稅體制改革、建立現代財政制度的重要內容，是優化財政資源配置、提升公共服務質量的關鍵舉措。為解決當前預算績效管理存在的突出問題，《意見》提出了加快建成“全方位”“全過程”“全覆蓋”（以下簡稱“三全”）的預算績效管理體系的目標任務（溫來成和陳青云，2019；肖友華和王磊，2018），并要求審計機關依法對預算績效管理情況開展審計監督，發現違紀違法問題線索，應當及時移送紀檢監察機關。與此同時，2023 年全國審計工作會議明確提出“盯緊看好寶貴的財政資金，推動在有效支持高質量發展中保障財政可持續和地方政府債務風險可控”，促進強化預算資金“勤儉節約和提質增效”績效管理（侯凱，2023）。

因此，預算績效管理審計是審計機關依法依規對本級政府及部門預算實施績效管理情況進行的監督行為，是黨和國家在新時期對審計監督提出的新要求。但在實踐中，各級審計機關開展資金與項目績效審計探索較多，而預算績效管理審計監督探索較少，基層（本文指區、縣、縣級市一級，下同）審計機關尤其如此。

近年來，南京市鼓樓區審計局大膽創新，在預算績效管理審計監督方面進行了積極探索，取得一些成效，為其他基層審計機關提供了實踐參考。對預算績效管理審計監督實施標準化管理， 正是其創新預算審計監督工作機制的重要舉措。鑒于《意見》中對全面實施預算績效管理做出的具體要求，江蘇省、南京市和鼓樓區相繼出臺了實施意見、行動計劃和方案，明確了目標任務、內容和時間要求，為鼓樓區審計局探索預算績效管理審計監督標準化創造了條件，具有較強的現實意義和應用價值。

一是為基層審計機關加強預算監督，保障本級政府有效貫徹落實《意見》決策部署提供新路徑。全面實施預算績效管理是緩解財政收支矛盾的重要舉措，是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求，《意見》和《國務院關于加強和規范事中事后監管的指導意見》（國發〔2019〕18 號）對此均提出了具體要求和全面部署，并要求各級政府貫徹落實，同時強調審計要加強監督，確保各項政策貫徹落實（印厚慈和潘冬軍，2019）。鼓樓區政府在區委領導下，按照《意見》和江蘇省、南京市政府出臺的實施意見要求，積極推進全面實施預算績效管理工作。如何發揮鼓樓區審計局的監督作用，保障區政府全面實施預算績效管理改革落地見效，需要研究預算績效管理審計監督評價體系、工作機制和相關制度，本文為此進行了路徑探索。

二是為基層審計機關規范審計監督，以標準化推動本級預算績效管理提質增效提供實踐指導。如何開展預算績效管理審計監督，是一個探索性的實踐問題，既要邊實踐邊探索，還要不斷進行總結，進行標準化設計?！叭鳖A算績效管理體系的建立和完善是一個漸進的過程，財政部門主導的全面實施預算績效管理改革與審計監督相輔相成、互相促進。鼓樓區審計局以標準化的預算績效管理審計監督模式，通過確定審計監督重點、建立健全工作機制以及設計配套制度，指導區審計局預算績效管理審計監督實踐工作，確保該項審計工作規范有序地開展，進一步推動鼓樓區預算績效管理的科學化和規范化。

三是為基層審計機關創新審計工作機制，增強預算績效管理審計監督能力提供借鑒經驗。江蘇省作為東部經濟發達省份，政府預算管理水平一直處于全國前列，預算執行審計查處的合法、合規性問題越來越少，主要是一些管理不規范問題。如何促進預算管理不斷規范，需要創新預算審計監督工作機制。鼓樓區基于本區實際情況和需求，在區政府全面實施預算績效管理進程中，深入推進預算績效管理審計監督，并探索標準化流程，實現了預算審計監督工作機制創新發展，為國內基層審計機關創新審計工作機制，更好發揮審計監督功能，助推全面實施預算績效管理改革提供借鑒經驗。

二、基層政府預算績效管理審計監督

（一）國內預算績效管理審計監督實踐探索

國內各級審計機關預算績效管理審計實踐探索始于資金與項目的績效審計。目前，審計監督主要以促進《意見》落實為主，且主要集中在市級及以上審計機關，基層審計機關尚未涉及預算績效管理審計監督相關內容。以江蘇省為例，早期各級審計機關主要圍繞績效審計開展實踐探索，預算績效管理審計監督尚未開展。2008 年，江蘇省審計廳根據《審計署2008 至2012 年審計工作發展規劃》（審辦發〔2008〕72 號），出臺了《關于大力推進績效審計工作的指導意見》（蘇審發〔2008〕81 號），確定2009 年為“績效審計推進年”、2010 年為“績效審計普及年”、2011 年為“績效審計提高年”。隨后，2011 年制定頒布的《江蘇省審計條例》第四條明確規定“審計機關應當加強績效審計，對被審計單位配置、使用、利用財政資金和公共資源的經濟性、效率性和效果性進行審計評價”，這是江蘇省首次將“績效審計”寫入地方性法規之中，在全國也處于前列。2020 年新修訂的《江蘇省審計條例》繼續保留了績效審計的相關內容。2011 年，時任江蘇省審計廳廳長、黨組書記趙耿毅主編出版《績效審計指南》一書，該書涵蓋了《江蘇省審計機關績效審計通用操作指南》等8 個績效審計操作指南，績效審計的思想逐步融入審計工作之中。在預算績效管理審計監督方面，2018 年《意見》發布實施后，江蘇省各級審計機關開始探索，具體工作逐步展開。

（二）南京市鼓樓區預算績效管理審計監督實踐探索

2019 年，區審計局開始探索在預算審計監督中融入績效審計元素，在配合完成全市高新園區高質量發展“一條鞭”審計項目的基礎上，探索實施了“鼓樓區高新園區創新政策和資金落實情況”績效審計，在對“高企培育”這一圍繞創新名城建設制定的政策措施落實的審計過程中，充分調研政策背景和實施現狀，并結合區域特色設計出涵蓋高企認定、延續性維護、發展活力度、創新能力等8 個方面、33 個指標的綜合評價體系；在對園區內10 家新研機構和28 家科創載體進行延伸審計的過程中，參考運用了行業內設置的績效評價目標，并據此發表審計建議，為以揭示合規性問題為主的傳統審計注入了“績效”的新元素。自此，區審計局在專項資金審計調查、重大政策落實審計項目中全部融入“績效”的理念，不僅關注預算資金的直接產出和效果，更關注政策目標的實現程度，旨在優化財政資源配置、推動財政資金聚力增效。

2021 年，區審計局在預算執行審計項目中，首次將“三全”“五有”①即指《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕34 號）提出的“五有”，具體包括“決策有評估、編制有目標、執行有監控、完成有評價、結果有應用”。的預算績效管理體系建成情況納入審計重點。一是立足鼓樓區“三全”預算績效管理實踐，對其實施進度與質效的整體情況開展全面績效審計。同時，以“快檢室運營”“公租房貨幣化補貼”兩個項目資金為重點案例，開展專項績效審計，點面結合地全面評估鼓樓區“三全”預算績效管理工作的推進狀態、質量成效以及難點堵點；二是對標中央、省、市和鼓樓區關于預算績效管理工作的政策要求，從量、質兩個維度，對鼓樓區已開展預算績效管理的部門、政策和項目，逐一審計其在績效評估、績效目標管理、績效運行監控、績效評價與結果應用等各個預算績效管理鏈條的實施情況、質量成效以及存在問題，旨在通過審計監督推動鼓樓區全面實施預算績效管理的工作進程，全面提升部門和單位預算績效管理質效。

（三）南京市鼓樓區預算績效管理審計監督面臨的問題與挑戰

1.預算績效管理審計監督工作統籌力度尚需加強

《意見》要求審計機關依法對預算績效管理情況開展審計監督，至于如何開展，由審計機關按《意見》內容自行決定。區審計局從2021 年開始預算績效管理審計監督實踐，從實際來看，主要是在同級審中關注部門、政策和項目預算績效管理實施情況、質量及存在的問題，以及是否在審計局內部建立推進此項工作的組織機構或領導小組。事實上，預算績效管理涉及面廣、環節多，不僅僅在同級審中需要關注，其他如政府投資、政府采購、政府購買服務、政府債務項目等同樣需要關注，需要在區審計局內部建立推進此項工作的組織機構或領導小組并加以統籌，全面推進此項工作。

2.預算績效管理審計監督缺乏相應的制度與指南

《意見》印發實施以來，各級財政部門不斷出臺和完善預算績效管理相關制度深入推進此項工作。部分地方審計機關相繼制訂出臺了實施意見，如北京市審計局印發了《北京市審計局關于進一步加強對財政支出預算和政策及預算績效管理審計監督的實施意見》（京審綜發〔2019〕179 號），浙江省審計廳印發了《進一步加強對財政支出預算、支出政策和預算績效管理審計監督的實施意見》（浙審財〔2019〕5 號），但相關審計指南尚未出臺。從目前情況來看，江蘇省各級審計機關暫未出臺相關制度和指南用于指導和規范實際工作，無錫市審計局雖然印發了《關于在審計項目中全面推行績效審計的實施辦法（試行）》（錫審發〔2020〕84 號），但主要是用于指導和規范項目績效審計。缺乏相應制度和指南，直接影響這項審計監督工作的順利開展及實際成效。

3.審計機關開展預算績效管理的審計監督能力尚需增強

預算績效管理審計監督需要綜合運用社會科學、政策分析等相關領域知識，對涵蓋經濟效益、社會效益、可持續發展及生態效益等方面的績效目標實現程度進行評價，深入分析問題產生的原因，提出意見建議，涉及面廣且專業性強，對審計人員的要求更高。因此，對照上述要求，鼓樓區審計局現有審計人員需要進一步加強學習與經驗積累，創新理念和機制，增強持續開展預算績效管理審計監督能力，為鼓樓區高質量落實《意見》要求提供重要保障。

三、南京市鼓樓區預算績效管理審計監督標準化體系構建

（一）鼓樓區預算績效管理審計監督標準化體系構建思路

區審計局承擔預算審計監督重要職責，按照《意見》要求及其他相關規定，依法對全區預算績效管理情況開展審計監督。為了更好地開展預算績效管理審計監督，本文從“監督重點”“工作機制”“配套制度”三個模塊構建預算績效管理審計監督標準化體系，為審計實踐提供參考，具體構建思路如圖1 所示。

圖1：鼓樓區預算績效管理審計監督標準化體系構建思路

（二）鼓樓區預算績效管理審計監督評價重點內容確定

當前我國預算績效管理工作正在深入推進，從實踐來看，全面實施預算績效管理面臨許多問題和挑戰，鼓樓區也是如此。為此，當前和今后一段時期內，區審計局預算績效管理審計監督應以問題為導向，通過推動相關制度不斷完善，促進區政府貫徹落實全面實施預算績效管理并提升水平。評價指標體系構建需要根據審計監督對象類別和特點加以區分，本文以政府預算、部門和單位預算、政策和項目預算績效管理為審計監督對象，圍繞制度安排和機制保障落實情況、“五有”總體要求落實情況、績效指標與目標設定情況、績效運行監控情況、績效評價工作開展情況和績效評價結果應用情況等六個方面確定了鼓樓區預算績效管理工作整體審計監督重點內容（詳見表1），實現對鼓樓區政府實施預算績效管理情況全面審計監督。與此同時，為了更好地對鼓樓區財政部門開展績效評價工作全過程全環節的審計監督，本文還從組織管理、前評估管理、績效目標管理、績效運行監控、績效評價、績效評價結果應用六方面明確了鼓樓區績效評價工作質量審計監督重點內容（詳見表2）。

表1 鼓樓區預算績效管理工作整體審計監督重點內容

表2 鼓樓區績效評價工作質量審計監督重點內容

（三）鼓樓區預算績效管理審計監督工作機制設計

1.預算績效管理審計計劃與統籌機制

鑒于預算績效審計監督是一項長期工作，區審計局應加強此項工作的計劃性，確定工作組織架構，工作初期可以在內部組建領導小組，將預算績效管理審計內容納入年度審計計劃，以政策與項目預算績效管理審計為突破口，重點對區委區政府出臺的重大政策、重大投資項目、重點民生項目、專項債項目等績效管理情況實施監督。在確定審計計劃和內容時，應與財政部門進行深入溝通，充分征求區人大財經委（常委會預算工委）意見，避免不必要的交叉重復，強化聯動效應。在具體組織方式上，區審計局應加強預算績效管理審計與其他審計項目的統籌，將其融入財政審計、領導干部經濟責任審計、政策跟蹤審計等審計項目工作中統籌開展，還可以與項目績效審計統籌開展，除非必要，一般不單獨立項實施；同時，應加強與區人大財經委（常委會預算工委）以及上級審計機關信息共享和工作聯動，統籌推進預算績效管理監督一體化。

2.預算績效管理審計分析與評價機制

預算績效管理審計監督目的是促進鼓樓區政府落實《意見》要求，構建“三全”預算績效管理體系。為此，區審計局應重點對鼓樓區政府部門和單位落實中央、省、市預算績效管理制度和要求進行分析和評價，在實際工作中，應以問題為導向，以整改為抓手，圍繞制度安排和機制保障落實情況、“五有”總體要求落實情況、績效指標與目標設定情況、績效運行監控情況、績效評價工作開展情況和績效評價結果應用情況六個方面對區預算績效管理工作開展情況進行分析和評價。同時，要加強對績效評價工作的監督，尤其是對評價指標和績效評價報告等的質量審查，通過監督助力鼓樓區政府建立健全制度和提升預算績效管理水平。

此外，區審計局應強化與區財政局、區人大財經委（常委會預算工委）的聯動，充分利用預算績效管理系統和人大聯網監督系統，以信息技術為依托，實現預算績效管理審計數字化，增強預算績效管理審計分析與評價能力。

3.預算績效管理審計報告與整改機制

預算績效管理審計通常與其他審計項目統籌開展，因此，一般不單獨出具審計報告，而是根據實際情況，在報告中充分反映審計結果，并通過政府網站、報刊等途徑，及時向社會公布。如在同級審報告中，應在“總體評價”“審計發現問題”“審計建議”中分別單獨反映，在向區委審計委員會提交審議的年度預算執行和其他財政支出情況審計報告，以及受區政府委托，向區人大常委會所作的上年預算執行和其他財政支出情況審計工作報告中，都應充分反映預算績效管理審計結果。區審計局應及時對預算績效管理審計監督結果的利用情況進行跟蹤督查，重點關注績效意見和建議是否被積極采納落實，是否取得增收節支、挽回損失、建章立制等效果。

同時，須要建立健全審計發現問題整改機制，明確整改責任主體和責任范圍，區審計局應建立健全問題整改跟蹤機制，加強對區財政、其他政府部門和單位在預算績效管理審計發現問題整改的監督力度，對預算績效管理中出現的重大問題應嚴肅問責，必要時區人大常委會可以采用聽取專門匯報、專題詢問或滿意度票評等方式促進整改。此外，財審聯動也是共同督促責任單位抓好整改落實、提升整改效果的重要方式。

（四）鼓樓區預算績效管理審計監督配套制度建設

目前，審計署和江蘇省沒有相關法規制度對預算績效管理審計監督的內容、方法和程序進行明確規定。為促進全面實施預算績效管理，鼓樓區可根據本區工作需要制訂相關制度，以制度促建設，適時制訂出臺《鼓樓區審計局關于在審計項目中全面推行績效審計的實施辦法（試行）》，用于指導和規范鼓樓區預算績效審計工作，推動鼓樓區審計局貫徹落實中央、省、市全面實施預算績效管理文件精神；適時制訂出臺《鼓樓區審計局績效審計操作指南》用于指導審計實踐，對審計計劃、審計實施、審計報告等內容進行標準化和規范化管理，強化審計能力。

四、政策建議

上述立足南京市鼓樓區政府審計實踐，從監督重點、工作機制與配套制度三個方面構建的預算績效管理審計監督標準化體系，為基層審計機關開展預算績效審計監督提供了重要參考，為提高實際工作成效，本文提出如下建議：

1.建立健全領導機制，強化基層政府預算績效管理審計監督力度。要充分發揮審計監督在預算績效管理中的作用，必須建立健全領導機制。一是要堅持黨對預算績效管理審計監督工作的領導，充分發揮縣（區）委審計委員會作用。一方面有利于拓寬審計監督的廣度，可以對本級政府重大政策措施執行過程中績效管理情況實施跟蹤審計，對政策執行效果進行反饋（厲國威和葛鵬輝，2020），促進問題整改和強化問責；另一方面，有利于拓展審計監督的深度，深入挖掘預算執行過程中的風險和隱患，提出有效且具體的建議，促進預算績效管理水平提升。二是成立縣（區）委領導下的基層政府預算績效管理工作領導小組，下設審計監督組。由基層審計機關主要領導擔任組長，分管副局長為副組長，各科室主要負責人為預算績效管理審計監督組成員，全面規劃、組織、協調預算績效管理審計監督工作。建立健全上述領導機制，可以強化基層績效審計理念的樹立，將績效審計理念融入基層審計機關開展的所有審計項目中，為基層政府預算績效管理提質增效提供審計保障。

2.突出審計監督重點，促進政策與項目預算績效管理落地見效?！秶鴦赵宏P于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發〔2021〕5 號）提出要圍繞預算績效管理重點，推動預算績效管理提質增效?；鶎訉徲嫏C關在今后預算績效管理審計工作中也要適應這一要求，突出審計監督重點。從實際情況看，以政策與項目預算績效管理為審計重點，工作容易開展且針對性強、見效快，將有利于更大限度發揮審計作用，應重點關注重大政策和項目預算績效管理情況及實施效果，并將涉及一般公共預算等財政資金的政府投資基金、主權財富基金、政府采購、政府購買服務、政府債務項目績效管理情況納入預算績效管理審計監督范圍（溫來成和陳青云，2019）。同時，強化對政府重大投資項目績效管理審計監督力度，我國《政府投資條例》（國令第712 號）規定，政府投資應當遵循科學決策、規范管理、注重績效、公開透明的原則，并實行績效管理（鄭雅方，2020）。政府重大投資項目資金規模大、周期長、風險大、社會關注度高，不容出現任何差錯。投資項目從投資決策開始，到項目實施，再到項目運營，需要進行全過程預算績效管理，進行全過程審計監督，監督內容既包括合規性也包括績效，從而確保政府投資項目效益提高，投資風險降低。

3.加強與基層財政、人大財經委聯動，聚力共促預算績效管理提質增效。要充分發揮審計監督在促進預算績效管理中的作用，需要得到基層黨委政府對預算績效管理審計監督工作的重視和支持，強化基層審計機關與財政、人大財經委（常委會預算工委）的聯動，形成監督合力，聚力共促基層政府全面實施預算績效管理提質增效。一是建立健全財政審計聯動機制。充分發揮審計監督專業性強的特征，加強與基層財政局的溝通，逐步建立績效指標共商機制，針對專項資金和部門整體支出績效目標、績效評價指標及預算績效管理審計監督指標互相征求對方意見；建立信息共享機制，合理確定年度重點績效評價項目和重點審計項目，互為補充、避免重復；實現成果共用機制，將績效結果及審計成果運用到財政管理工作績效考核與激勵中；落實整改共抓機制，聯合督促問題整改，確保財政資金安全高效。二是建立健全基層審計與人大財經委（常委會預算工委）的聯動機制，完善聯動工作機制和信息共享機制，充分發揮審計監督覆蓋面廣、力度大的優勢，與本級人大財經委（常委會預算工委）重點監督相互配合。強化本級人大對預算績效管理審計發現問題整改的監督，每年選擇部門整改不力、屢審屢犯等突出問題作為重要督辦選題，必要時開展專題詢問和滿意度票評，形成監督合力，共同促進基層政府預算績效管理提質增效。

4.引入智庫和內部培養相結合，全面提升預算績效管理審計能力。預算績效管理審計監督專業性強、涉及面廣，對審計機關和審計人員帶來新的挑戰?；鶎訉徲嫏C關可以采取引入第三方機構或專家與審計局內部培養相結合方式，以應對和解決預算績效管理審計監督工作中不斷出現的各種難題。必要時可以建立一個由研究機構、高校及經濟主管部門專家學者構成的專家庫，提供專業技術支持、專家指導和論證、專業咨詢和專業鑒定，或從社會中介機構和其他專業機構聘請具有專業特長和技能的人員或在某個領域具有一定權威的外部專家參與預算績效管理審計監督工作。通過與外部專家的協作，不斷提升審計人員的能力。同時，基層審計機關還可以向社會購買審計服務，自行建立或利用基層財政局建立的第三方機構庫，委托其開展相關評價工作。此外，基層審計機關應通過在線學習、專題培訓、工作交流等方式，強化對審計干部的培養，促進全員牢固樹立績效審計理念，優化審計人員知識結構，為審計機關全過程全方位開展預算績效管理審計工作提供專業理念和知識保障。