淺談海南《使用林地可行性報告》編制的發展歷程

謝美書，陳松田

1.海南省林業科學研究院（海南省紅樹林研究院），海南 ?？?571100；

2.?？跔I林工程監理咨詢有限公司，海南 ?？?571100

森林是地球陸地生態系統中最重要生態系統。黨的十八大以來，黨在理念、政策、體制和組織等方面強化對生態文明建設的全過程領導，黨內法規制度涉及到生態環境領域的得到不斷完善，為促進國家層面決策及部署的貫徹落實提供了充分的制度保障。海南堅持生態立省，在2022 年，海南省森林覆蓋率達到62.1%。海南自貿港也在高標準、高質量地建設中。在森林覆蓋高于60%的前提下，各類建設項目的建設不可避免的會占用到林地。為了保住海南的綠水青山，同時建設金山銀山，歷年來海南省一直在嚴格規范、完善各類征占用林地的管理辦法和審批程序?！妒褂昧值乜尚行詧蟾妗纷鳛檎髡加昧值貙徟掷m中必不可少的重要材料之一，對項目建設具有決定性意義，其編制方式也在隨著政策、法律法規以及時代的變化在不斷的改進和完善。

1 海南《使用林地可行性報告》編制的歷史沿革

1.1 起源階段

1984 年，國內首次頒布實施《森林法》，要求“進行勘查、開采礦藏和各種建設工程，應當不占或者少占林地；必須占用或者征用林地的，經縣級以上人民政府林業主管部門審核同意后，依照有關土地管理的法律、行政法規辦理建設用地審批手續”，但是當時用于審批著重要求四步走，即用地單位或個人提出申請、審批機關審核同意、繳納森林植被恢復費、領取批文[1]。明確征收占用林地需要辦理相關手續的需要提交《使用林地可行性報告》政策，初見于原國家林業局2001 年1 月4 日頒布的《占用征用林地審核審批管理辦法》（國家林業局令第2 號）中的第四條：“用地單位申請占用、征用林地或者臨時占用林地，應當填寫《使用林地申請表》[2]。此后，任何涉及到林地的建設項目都需要編制《使用林地可行性報告》。

但是此階段存在兩個比較突出的問題：一是政策未明確“有資質的設計單位”應該具有的是哪一種資質，故此當時“有資質的設計單位”持有的資質五花八門，既有各省、市林業廳（局）出具的資質，也有各省、市發展和改革委員會等部門出具的各種資質；二是沒有規范的《使用林地可行性報告》編制格式，海南各種不同單位出具的《報告》，各自自成一體，編制方式不一，閱讀困難。

故此，原國家林業局于2002 年10 月11 日印發了《國家林業局關于印發<使用林地可行性報告編寫規范>的通知》（林資發〔2002〕237 號）。其中，第一明確了：“凡是承擔使用林地可行性報告的編寫單位必須具有國務院林業主管部門或省級林業主管部門認證的林業調查規劃設計資質”[3]，規范了資質爭議的問題；第二，文件內容基本闡明了“報告組成”和“正文內容”。至此，海南各單位編制《使用林地可行性報告》所需具有的資質和編制格式基本統一，大大增強了海南占用征收林地審核和審批的便利與效率。

1.2 完善階段

經過原國家林業局連續出臺相關文件，《使用林地可行性報告》的編制得到了相當程度的規范和完善，但仍有一些比較突出的問題亟待完善。

其問題一是“認證林業調查規劃設計資質”的審核、審批規范。以海南為例，海南省林業局經過調查審核，核發了三家林業規劃調查設計單位（均為國營單位）的資質證書，因為沒有相關的審核、審批規范，海南省林業局對于民營企業資質的核發采取了謹慎的態度[4]。這種情況具有比較明顯的缺點，一是不利于市場競爭，二是與中央“消除‘紅頂中介’讓市場發展更順暢”的精神不符。

針對于此，國家林業局于2012 年2 月3 日印發《國家林業局關于印發《林業調查規劃設計單位資格認證管理辦法》的通知》（林資發〔2012〕19 號）文件[5]，由國家林業局下設中國林業建設工程協會面向全國受理審核林業規劃調查設計資質，中國林業建設工程協會同時印發了《林業調查規劃設計單位資格認證管理規定》，明確了申請和審批林業調查規劃設計資質的資格與條件。至此，海南省具有林業調查規劃設計資質的的民營企業如雨后春筍般的涌現，截止到2022 年底，海南全省具有資質的民營企業由零增至20 余家。

其問題二是，其時《使用林地可行性報告》的編制沒有相關的收費標準。當時海南各家《報告》編制單位借鑒其他行業《可行性報告》編制的收費標準進行收費，高低不均，定價紛亂。

鑒于此，中國林業建設工程協會于2014 年6 月23 日印發《林業調查規劃設計收費指導意見》（試行）（林建協〔2014〕17 號）[6]，并于2018 年5 月10 日印發《關于印發<林業調查規劃設計收費指導意見>的通知》（林建協〔2018〕15 號）[7]，其中第五章明確制定了使用林地可行性報告編制的收費標準。自此，海南各家《使用林地可行性報告》編制單位的費用收取，得到了基本統一。

其問題三是，彼時《使用林地可行性報告》編制的相關法律法規、政策和規范，經過10 余年的發展，開始出現了一系列不夠與時俱進的情況，例如原審核審批管理辦法已經不適于類型越來越多的各類項目；全國性的法律法規和政策相對寬泛，對于海南的一些情況規定不夠細致；原報告編寫規范沒有明確《報告》附圖的標準等等。

應對于此，原國家林業局于2015 年3 月31 日公布了《建設項目使用林地審核審批管理辦法》（國家林業局令第35 號）[8]，并于2016 年9 月22 日公布了《國家林業局關于修改部分部門規章的決定》（國家林業局令第42 號）[9]，進一步完善；海南省人民政府辦公廳于2014 年6 月25 日印發了《海南省人民政府辦公廳關于印發海南省占用征收林地審核審批管理辦法的通知》（瓊府辦〔2014〕79 號）[10]細化了相對于海南，國家法律法規和政策解釋未盡的事項；原國家林業局于2015 年10 月19 日發布，2016年1 月1 日實施了《建設項目使用林地可行性報告編制規范》（LY/T 2492-2015）[11]《規范》中對報告組成、內容、字體、字號、附圖和色號等等都做出了細致的規定。至此海南《使用林地可行性報告》的文本編制得到了進一步規范統一，對于審核、審批單位和評審專家對《報告》的審閱和指正起到了非常大的便利和效率的提高。

2 海南《使用林地可行性報告》編制的現狀

海南《使用林地可行性報告》的編制一直受到國家和省的各類相關法律、法規和政策的影響，一直在進化完善。

國務院于2016 年2 月3 日下發《國務院關于第二批清理規范192 項國務院部門行政審批中介服務事項的決定》（國發〔2016〕11 號）文件，其中第81 項明確勘查、開采礦藏和各項建設工程占用或者征收、征用林地審核所需的建設項目使用林地可行性報告編制，原需具有林業調查規劃設計資質的單位負責編制，現申請人可按要求自行編制建設項目使用林地可行性報告，也可委托有關機構編制，審批部門不得以任何形式要求申請人必須委托特定中介機構提供服務；保留審批部門現有的建設項目使用林地可行性報告技術評估、評審[12]。至此《占用征用林地審核審批管理辦法》（國家林業局令第2 號）中的第四條：“用地單位申請占用、征用林地或者臨時占用林地，應當填寫《使用林地申請表》，同時提供下列材料：（三）有資質的設計單位作出的項目使用林地可行性報告”[2]條款被廢止。

海南省人民政府于2020 年7 月10 日公布《海南省人民政府關于委托實施部分省級用地行政審批事項的決定》（海南省人民政府令第289 號），將原由省級林業主管部門負責的大部分占用征收林地審核審批，事權委托各市縣政府或其有關部門實施[13]。

同時，海南部分市縣的林業主管部門合并到了所在地市縣的自然資源和規劃局管理。

因以上三項政策的實施，海南《使用林地可行性報告》的編制現今出現了新的局面。一是資質放開后，一些無資質的公司加入到編制《使用林地可行性報告》的隊伍中；二是原來負責建設項目前期測繪等工作的單位，發現了新的業務，也參與到《使用林地可行性報告》的編制工作中來。

海南《使用林地可行性報告》的編制出現上述的變化，也產生了一些新的問題，主要如下：一是不具備資質的單位出具的《使用林地可行性報告》，因為缺乏專業技術人員，往往出具的《使用林地可行性報告》出現格式不規范、掌握政策法律和法規不準、林業調查技術操作和森林植被恢復費計算錯誤等一系列問題，經過多次評審專家指導修改才能勉強合格；二是部分不具備資質的公司生存狀況不穩定，在一些已通過專家評審或者主管部門審批的項目，出現永久占用征收林地的項目需要變更，又或臨時占用征收林地的項目需要延期的情況，而原《使用林地可行性報告》編制的公司卻已注銷或者無法聯系了，令項目的業主單位無所適從。

因此類狀況時常出現，引發了一些爭議，亟待完善。

3 結語

近兩年來，海南省林業局又印發了《關于印發<修筑直接為林業生產經營服務的工程設施占用林地審批辦事指南>的通知》（瓊林〔2021〕293 號）。在此之前，雖然《中華人民共和國森林法實施條例》第二章第十八條對于森林經營單位在所經營的林地范圍內修筑直接為林業生產服務的工程設施，需要占用林地的情況有所敘述，但未盡其詳，海南各審批單位對于此類設施的審批一直采取謹慎態度。海南省林業局該文件下發后，對于海南直接為林業生產經營服務的工程設施的辦理和《使用林地可行性報告》編制具有非常大的指導意義。

至此，海南“臨時”“永久”“直接”三類《使用林地可行性報告》的編制，得到了全面性的完善。當然，隨著時代的發展變化，海南《使用林地可行性報告》的編制必然會面臨新的變化和挑戰。政府相關部門必然會適時推出新的法律、法規和政策，調整對《報告》的要求，這就需要海南的林業技術人員不斷學習，不斷提升、充實、完善自身的技術和知識，面對新的挑戰。