論全過程人民民主的統一戰線制度設計與實踐形態

王 艷 宣文堯

2019 年“全過程的民主”的概念首次被提出，2021 年中央人大工作會議又對此作出重大部署、提出重要要求，2022 年將其納入地方各級人民代表大會和各級人民政府組織法總則。全過程人民民主的突出特色部分就是統一戰線，《中國的民主》白皮書中“制度安排”和“民主實踐”包含了大量的統一戰線制度與實踐。近幾年，全過程人民民主成為宏觀視野下的理論研究熱點，但是關于統一戰線是全過程人民民主的制度載體及其運行機制等實踐形態研究較少，本文將從此入手進行實踐研究，以期以新的角度啟發統一戰線的全過程人民民主效能提升。

一、統一戰線與全過程人民民主的邏輯機理：團結與民主的辯證存在

統一戰線是馬克思主義“全世界無產者聯合起來”理念與中國具體實際、中華優秀傳統文化結合而形成的強大法寶，由聯合理念發展為爭取勝利的手段再發展為策略戰略，是全過程人民民主理論與實踐研究的重要議題。起源于古希臘民主實踐的民主是當今任何政體都努力達到的“人民的統治或權力”[1]，是統一戰線的源起與初心。在我國政治實踐中，統一戰線團結聯合人民群眾的過程就是人民群眾當家作主的民主過程。統一戰線的團結面、團結深度與全過程人民民主的民主面、民主深度關聯性強，二者具有緊密的實踐關聯性、內容關聯性、制度關聯性和歷史文化關聯性。

實踐關聯上，二者的實踐主體和實踐過程密切相關。馬克思、恩格斯說過：“全部問題在于確定民主的真正意義?！盵2]全過程人民民主來自人民、服務人民、注重人民參與，人民無論屬于哪個民族、信仰何種宗教、處于怎樣的經濟社會地位、接受了怎樣的教育，都能夠直接或間接參與民主協商、民主決策和民主監督等中去。統一戰線聚同存異、化異為同，凡是致力于中華民族偉大復興的海內外中華兒女都可以直接或間接參與到政協協商、政黨協商等民主實踐中。在具體運行中，全過程人民民主注重全體人民政治、經濟、社會、文化和生態文明等領域的實踐參與，因為統一戰線工作對象來自社會多個領域，實際上具有全域性；全過程人民民主注重全體人民在選舉、協商、決策、監督、管理等全過程參與；統一戰線注重與統戰人士協商，統戰人士可以通過議政建言影響決策，并對其監督。因此，二者具有實踐關聯性。內容關聯上，二者的工作對象和工作內容密切相關。黨在革命時期犯過右傾機會主義錯誤和“左傾”關門主義錯誤，統一戰線范圍也隨之被刻意擴大或縮小，或者把敵人當作了朋友，或者是把部分人民群眾排斥在外，與民主理念背道而馳。后來，黨建立了聯合工農兵學商各被壓迫階級、各人民團體、各民主黨派、各少數民族、各地華僑和其他愛國分子組成的人民民主統一戰線，為我國民主的廣泛性奠定了基礎。新中國成立后，有的同志認為“統戰路線，地主路線；民主觀點，糊涂觀點”[3]，毛澤東同志告誡大家：“如果我們不善于依靠人民群眾，不善于同黨外的人員合作，那就無法把工作做好?！盵4]改革開放和社會主義現代化建設新時期、中國特色社會主義新時代，我國民主向縱深發展，已經發展為最廣泛、最真實、最有用的民主，我國統一戰線也擴大了范圍，形成了最廣泛的愛國統一戰線。制度關聯上，二者的制度設計上有交叉。我國《憲法》賦予民主以憲制地位，民主就理所當然地貫穿在社會主義政治過程中，民主集中制成為中國式民主的根本方法。我國國家機構以此原則為基礎建立，形成了以人民代表大會制度為核心，國家行政機關、審判機關、檢察機關受人大監督、對人大負責的權力配置模式[5]。全過程人民民主的實踐體系是一個具有系列制度設計和法律規定的運行體系，包含了統一戰線相關制度設計和工作慣例：中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度，重大立法、決策、項目等的民主協商會，統一戰線黨委領導機制、協調機制、各部門參與機制、重點工作機制以及有關的保障機制。歷史文化關聯上，二者具有共同的歷史文化根基。歷史上，統一戰線是以主動團結合作來合理配置多種資源、多元力量的戰略，我國歷史上炎帝部落、黃帝部落聯合抗擊蚩尤部落也可以說是聯合、團結的原始萌芽，不過這種古代的政治軍事聯盟與今天的統一戰線的性質完全不同。中華傳統文化中的和合理念、變易思想等與我國統一戰線思想一脈相承[6]。而“民主”是舶來詞，我國的民主理念似乎僅僅發端于民主革命時期，但是民主理念與傳統民本理念密切相關，二者都是以民眾為中心，只不過前者側重主權在民，后者側重重民愛民，“尚和去同”“和而不同”是中國式民主的文化根基[7]?？梢?，二者都扎根于中華優秀傳統文化的核心理念——“和合”上。

二、全過程人民民主在統一戰線領域的制度設計：制度優勢與制度效能

（一）統一戰線制度是全過程人民民主制度體系的組成部分

我國社會主義國家的性質決定了社會主義制度體系是人民性的，這個制度體系不斷完善的過程也是民主更廣泛、更真實、更有效地運用于實踐的過程。全過程人民民主制度體系體現在人民當家作主的宏觀制度設計上，體現在黨治國理政的政策措施中，體現在各級黨委政府的具體工作中。統一戰線具備一整套獨立完善的制度體系，也包含著其他一些國家制度。這些制度體系不但包含著統戰領導小組、統戰部門自身的制度體系，還包含了其他統戰相關部門制度，這些制度相互支撐、相互配合，在統戰工作的原則之下，不但實現了政治優勢的發揮，而且促進了人民民主的發展[8]。民主不應該僅僅表現為選舉國家或地方領導人上，更應該體現在關系人民群眾切身利益的重大公共決策上。在全過程人民民主整體性政治制度設計中，統一戰線中的政治協商制度、多黨合作制度、民族區域自治制度等較成熟的制度包含在內，關于宗教界人士、民營經濟人士、新的社會階層人士、港澳臺僑等政治參與機制、聯系溝通機制等半制度化內容也包含其中。政治協商制度具有人民政協這一專門的協商平臺，通過人民政協會議、常務委員會、協商會等形式調動一切積極因素、團結一切可以團結的力量；多黨合作制度是具有中國特色的政治制度，包含政黨協商制度、民主監督制度以及其他團結合作和建言獻策等具體制度，民主黨派及無黨派人士通過合作、參與、協商等方式進行政治參與、利益表達、社會整合、權力監督、維護穩定等；民族區域自治制度是在黨的領導下施行的各少數民族自治方式，充分保障少數民族群眾的民主權。

（二）全過程人民民主的統一戰線制度效能

民主的概念具有實踐屬性和意識形態屬性[9]，全過程人民民主在統一戰線領域的總體特征可以從意識形態作用和實踐作用兩個方面來看。在意識形態上，統一戰線及其制度打破西方所謂的民主是人類“普世價值”的桎梏，并一度引起了美西世界的關注和污名化指責，可以從側面看出統一戰線以其特有的民主形態引起了美西國家的恐慌，具有一定的國際關注度。在實踐作用上，統一戰線及其制度效能主要體現在推動政治的民主程度、促進經濟社會的發展、提高人民群眾的生活水平和保障社會的公平正義上。統一戰線制度效能表現為全過程人民民主的實施效果，是由人民感受、評價和回饋的，具體而言，可以從評價國家政治制度民主效度的八個標準①一是國家領導層能否依法有序更替，二是全體人民能否依法管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業，三是人民群眾能否暢通表達利益要求，四是各方面人才能否有效參與國家政治生活，五是國家決策能否實現科學化、民主化，六是各方面人才能否通過公平競爭進入國家領導和管理體系，七是執政黨能否依照憲法法律規定實現對國家事務的領導，八是權力運用是否得到有效制約和監督。（習近平，《習近平談治國理政》第三卷，外文出版社，2021 年版，第122 頁。）來看統一戰線制度的民主效能：一是人民政協作為我國新型政黨制度的組成部分，吸納各民主黨派、無黨派人士、人民團體、少數民族人士和各界愛國人士參與國家領導人選的協商，在國家領導層依法有序更替中發揮積極作用；二是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度等統一戰線制度，保障人民群眾廣泛有序參與國家治理和社會治理，在管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業中發揮積極作用；三是統一戰線制度框架下的統戰工作聯系著社會各階層、各團體和各界人士，把其要求和呼聲傳達到國家權力機關以及行政、司法機關等中，在推動人民群眾暢通表達利益訴求上發揮積極作用；四是統一戰線制度要求統戰工作發現、培養、使用、管理黨外代表人士，推動各方面人才在有效參與國家政治生活中發揮積極作用；五是統一戰線制度中各界人士考察調研所提出的好的意見建議轉化為國家決策，助力推動國家決策的科學化、民主化；六是統一戰線制度政治安排中，黨外人士參與人大、政府、政協、司法機關和國有企事業單位的崗位中，進入國家領導和管理體系；七是統一戰線中的政黨協商制度、民主黨派民主監督制度等，要求中共與各民主黨派在重要法律制定和修改上進行制度化協商，在中共依照憲法法律實現對國家事務的管理中發揮積極作用；八是統一戰線制度框架下的民主監督傳統，加大了權力運行的被制約和被監督力度。

三、全過程人民民主的統一戰線實踐形態：實踐方式與運行機制

（一）統一戰線是推動全過程人民民主的重要實踐方式

全過程人民民主中的“人民”在理論上是一個抽象的集體概念，在實踐上指的是現實生活中具有正當利益訴求的具體人。統一戰線工作是黨的“人民”工作的延伸，是通過具有代表性的具體的人實現黨外人民群眾當家作主的獨特方式，并隨著其在協調黨與人民關系中地位、作用的凸顯，由“重要法寶”發展為“強大法寶”，是社會主義民主實踐方式。

民主既是政治理念，也是執政形式，采取哪種民主形式執政取決于統治目的和階級狀況。我國人民當家作主的執政目的和工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的階級狀況決定了全過程人民民主的執政形式，這種民主是整體性的民主，是由全體人民共享并實踐的民主。全過程人民民主運用到實踐中來，首要的前提就是對人民進行塑造?！半A級是人民的構成要求，從社會生產關系的角度對中國民眾進行階級劃分，是人民得以形成的第一步”，“政治整合是人民得以形成的第二步”[10]。政治整合就需要黨在工農聯盟基礎上整合其他力量，特別是整合社會生產關系變化下出現的新生力量。統一戰線就是中國共產黨整合其他社會力量的實踐方式，特別是政治整合公有制經濟之外的多種所有制經濟領域人員、經濟結構變革背景下產生的新業態從業人員，構成了全過程人民民主不可缺少的一環。同時，統一戰線的整合是精細整合，如將新業態從業人員概括為“新的社會階層人士”，并將其分為民營企業和外商投資企業管理技術人員、中介組織和社會組織從業人員、自由職業人員、新媒體從業人員等，并隨著經濟社會發展而不斷調整新的社會階層的外延。統一戰線通過政治制度和組織體系將新的社會階層人士熔鑄成為社會主義事業的建設者，使之自覺成為經濟社會生活的主人，擴大全過程人民民主的實踐主體涵蓋面。

社會制度直接影響民主制度，資本主義制度自身帶有的階級對立性使其實質上成為少數人的民主，社會主義制度要彌補少數人的民主這一短板，讓更多的人具有話語權、決策權、管理權和監督權。讓更多的人獲得政治權力，就不能忽視現實中的個體人因偏私而形成的利益派別，就不能忽略民主“體型”過大而帶來的效率低下的問題，“人的現實存在所具有的雙重性，決定了民主要能在制度上協調好人與國家的關系，其平衡點顯然必須同時考慮到人的個體性存在和集合性存在，任何的偏頗都可能直接影響這種協調和平衡”[11]。統一戰線實際上就是將個體的、多方面的力量組織成政治力量、經濟力量、社會力量的共同體的過程，是處理個體與共同體的關系、完成個體與共同體結合的過程，將具有多重屬性的現實的人集合成共同體，并通過制度化的政治平臺組織他們進入國家層面，從而一定程度上實現了“個體—集體—國家”的跨越性問題，也是一個由個體利益形成集體利益再形成共同體利益的過程，而制度的嚴肅性必然會不斷剔除不適應時代的狹隘的利益訴求。

（二）統一戰線領域的全過程人民民主運行機制

民主是一種價值，也是一種手段，是目的價值與手段工具有機結合并高度統一。在我國，“人民民主具體地、生動地體現在人民當家作主的全過程各環節”[12]，人民當家作主就是價值層次的，而全過程人民民主則屬于操作層次的。從結構功能主義的分析范式來看，功能的發揮必定是建立在既定的結構之上的。全過程人民民主實現人民當家作主的價值功能，是以全過程人民民主操作機制為支撐的，這就需要厘清民主運轉的結構性要素。下文以統一戰線的流程性要素——黨外人士的民意代表、民主參與、民主協商、民主監督等，探討全過程人民民主在統一戰線領域的實踐形態。

統一戰線能代表黨外民意，提高全過程人民民主的民意整合力度。在我國政治架構中，統一戰線代表黨外群體利益訴求。黨外代表人士政治地位相對超脫，聯系面較廣、代表性較強、知識層次較高、參政能力較強，在代表社會各階層利益表達方面發揮著執政黨難以替代的作用。統戰各領域代表所聯系界別群體的利益。以民主黨派為例，民主黨派一般包括科學技術、文化教育、醫藥衛生、人口資源、生態環境等傳統行業，也吸納部分新業態從業者，所涉行業的廣泛性直接影響了其代表的利益訴求從民生問題、法律糾紛到政治權力、環境保護等方方面面，能代表社會的多元復雜性，統戰各領域也部分代表著人民利益。一般認為，他們僅僅代表各自界別群體的利益，但是這種觀點隨著理論研究的深入而有所修正，有學者認為民主黨派不僅代表本黨派成員、各自界別的具體利益，也參與其他群體及社會公共利益的表達，能協助代表人民利益[13]，認為能協助中共維護社會公共利益[14]。統一戰線一定程度上能幫助下崗職工、失地農民、城鄉貧困人口等弱勢群體爭奪話語權、進行利益表達。我國基尼系數連續高于國際警戒線，存在極大的社會張力，其矛盾反映為極端事件，統戰個別群體能預警特殊群體特殊利益訴求。新業態從業人員、網絡人士等統戰特殊群體具有職業敏感性，一定程度上把握利益相對受損群體、社會底層群體的利益訴求[15]，有利于擴大黨外民主參與，提高全過程人民民主的民眾吸納廣度。全過程人民民主意味著政治參與的廣泛性，凡是屬于社會主義勞動者、社會主義事業的建設者和擁護社會主義的愛國者、擁護祖國統一和致力于中華民族偉大復興的愛國者，都可以通過統一戰線走上政治參與的法治化軌道。統戰工作范圍涵蓋了政治、經濟、文化、社會諸領域，以及城市、鄉村、政府、社區、公有制單位、非公有制單位等區域，能夠將多元化、多層次參與主體納入體制內，并為黨外人士及其聯系的人民群眾提供相應的機制制度保障和多種政治參與渠道，確保他們政治參與的有序性，民主的價值和目標通過這種有序政治參與得以實現[16]。統一戰線還是一個開放的體系，根據社會結構的變動及時把新階層、新業態人員列入統戰工作范圍，不斷擴大人民群眾在“面”上的政治參與度。統一戰線史中，統一戰線的聯系面是不斷擴大的，它不但包容性很大，而且憲法、法律法規及黨內文件又賦予其極高的地位，使其具有很高的民間聲望，政治吸引力強，可以吸引社會各界力量廣泛參與平等協商。同時，其代表性人士植根社會之中，并具有開展調研的責任和義務，他們深入人民群眾、聽取民眾心聲、借鑒民眾智慧的過程，擴大了全過程人民民主的廣度，是“黨的群眾路線在政治領域的重要體現”[17]。

統一戰線能進行黨外民主協商，提高全過程人民民主的利民價值。在我國全過程人民民主中，以人民代表大會為制度載體的選舉民主與以統一戰線為主要平臺的協商民主是相輔相成的。協商民主注重求同存異，在考慮大多數的同時也照顧少數利益，彌補了選舉民主非此即彼的不足。因此，我國非常重視協商民主，在布局全過程人民民主發展的過程中必須提到社會主義協商民主。統一戰線作為協商民主的內生性因素，是實現協商民主的重要方式，《中國共產黨統一戰線工作條例》即要求“支持民主黨派和無黨派人士參與人大協商、政府協商、政協協商以及其他方面的協商”。在統一戰線多種平臺上，社會各界人士以平等的身份共同參與，各種意見、建議、愿望、訴求得以充分合理表達，相互尊重、平等協商而不強加于人，遵循規則、有序協商而不各說各話，體諒包容、真誠協商而不偏激偏執，這種廣泛協商的過程就是發揚民主、集思廣益的過程，就是統一思想、凝聚共識的過程，就是科學決策、民主決策的過程，就是全過程人民民主的過程。在這一過程中，統一戰線通過民主協商推動民主決策，聚集各方面智庫力量通過協商機制，在決策前、決策制定中、決策實施中進行充分協商，推動科學決策。在這一過程中，統一戰線將民主機制與治理機制結合起來，充分調動統一戰線各方面力量參與治理的積極性、主動性，參與國家治理的過程就是踐行全過程人民民主的過程，也是做好統戰工作的過程，實現了發揚民主與增進團結的統一。

統一戰線能實施黨外民主監督，保障全過程人民民主的實際效益。統戰領域的黨外民主監督是一種政治體制內的特色民主監督形式，是全過程人民民主自我完善環節中的重要組成部分，與其他形式的民主監督共同組成了全過程人民民主的最后“鏈條”。這一過程中，統戰領域多數代表性人士不在體制內，政治上相對超脫，也不受黨委政府職務的局限，認識問題的視角與黨內不同，能起到“旁觀者清”的作用，有利于形成更有效的民主監督，全過程人民民主因此也更富有實效。為此，習近平總書記強調把黨內專責監督與包括黨外民主監督在內的其他監督形式結合起來?！吨袊伯a黨黨內監督條例》中也要求“重視民主黨派和無黨派人士提出的意見、批評、建議，完善知情、溝通、反饋、落實等機制”，《中國共產黨統一戰線工作條例》中明確了民主黨派民主監督的幾種形式?？梢娙^程人民民主的最后環節不是隨隨便便的形式上的民主監督，而是實實在在的嚴肅的民主監督，全過程人民民主是有理性的、有溫度的、關注弱小的民主。統一戰線民主監督這種軟監督形式是與行政監督、權力監督等硬監督形式相補充的，把提意見、建議、批評，提議案、提案、檢查等協商式監督與強制手段的監督結合起來，全過程人民民主又是有溫度的民主；監督不僅覆蓋法律制定實施、經濟發展規劃等宏觀方面，也小到老百姓大大小小的民生瑣事多個問題，全過程人民民主也是關注弱小的民主。

可見，全過程人民民主是黨對人民民主實踐操作層次的形態與機制的實踐創新與理論提煉，是民主價值與制度框架在操作層面的具體運用，囊括并滲透在統一戰線的價值體系、制度設計和運行機制上。統一戰線通過黨外人士及其聯系的群眾的利益表達、積極參與、理性協商、監督糾錯等鏈式互動，把更多元的需求、更廣泛的參與、更充分的協商、更有效的監督統一起來，實現了黨內外人民群眾民主運行與民主質量的有機結合，是黨外人士及其聯系的群眾依法、主動、有效參與國家事務和社會事務的制度形態與機制體系。