習近平總書記關于深化黨和國家機構改革重要論述探析

張 克

(中共中央黨?！磭倚姓W院〉 公共管理教研部,北京 100089;中共新疆維吾爾自治區委員會黨?！葱陆姓W院〉 公共管理教研部,新疆 烏魯木齊 830000)

黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央以巨大的政治勇氣全面深化改革,先后在黨的十八屆二中全會、十九屆三中全會、二十屆二中全會三次專題研究深化黨和國家機構改革重大問題,對黨和國家組織結構和管理體制進行系統性、整體性重構。習近平總書記明確指出,“黨政機構屬于上層建筑,必須適應經濟基礎的要求。經濟不斷發展,社會不斷進步,人民生活不斷改善,上層建筑就要適應新的要求不斷進行改革。這是人類社會發展的一條普遍規律。黨和國家機構改革是一個過程,不會一蹴而就,也不會一勞永逸?！盵1]P129全面梳理剖析習近平總書記關于深化黨和國家機構改革重要論述的時代背景、核心要義和原創性理論貢獻,對于深刻理解把握新時代機構改革的歷史性成就、歷史性變革,在新征程上繼續深化黨和國家機構改革具有重大意義。

一、習近平總書記關于深化黨和國家機構改革重要論述的時代背景

(一)改革開放以來我國建立起與社會主義市場經濟相適應的機構職能體系

改革開放以來,適應黨和國家工作中心轉移、社會主義市場經濟發展的需要,黨和國家機構改革不斷推進。從1981年到2013年,黨中央部門于1982年、1988年、1993年、1999年集中進行了4次改革,國務院機構于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年集中進行了7次改革。因沿用并發展了20世紀50年代后期的管理體制和機構設置,到1981年,國務院工作部門增加到100個,達到新中國成立后的最高峰,臃腫的管理機構不能適應改革開放和經濟社會發展需要。1982年機構改革較大幅度撤并了經濟管理部門,并將其中一些改為經濟組織,國務院工作部門從100個減為61個。黨中央部門也進行了機構改革,主要是解決各級黨的機構和人員編制快速膨脹、各級領導班子人員過多、年齡老化的問題。1988年機構改革首次提出了“轉變政府職能是機構改革的關鍵”這一命題,國務院組成部門、直屬機構及非常設機構數量進一步減少。黨中央部門實施黨政職能分開,理順黨的工作部門和行政部門、黨的工作機構和政府機構、黨的群團組織和黨務工作部門之間的關系,精簡機構和人員編制。1993年機構改革的任務是建立適應社會主義市場經濟體制的行政管理體制,撤銷了能源部、機械電子工業部、航空航天工業部、輕工業部、紡織工業部、商業部、物資部等7個部。1998年國務院機構改革政府職能轉變取得重大進展,撤銷了幾乎所有的工業專業經濟部門,國務院組成部門由原有的40個減少到29個。2003年國務院機構改革深化國有資產管理體制改革,完善宏觀調控體系,健全金融監管體制,繼續推進流通體制改革,加強食品安全和安全生產監管體制建設。2008年國務院機構改革圍繞轉變政府職能和理順部門職責關系,探索實行職能有機統一的大部門體制,合理配置宏觀調控部門職能,加強能源環境管理機構,整合完善工業和信息化、交通運輸行業管理體制,以改善民生為重點加強與整合社會管理和公共服務部門。2013年國務院機構改革以職能轉變為核心,穩步推進大部門制改革,實行鐵路政企分開,整合加強衛生和計劃生育、食品藥品、新聞出版和廣播電影電視、海洋、能源管理機構。

通過改革開放以來歷次機構改革,我國實現了從計劃經濟條件下的機構職能體系向社會主義市場經濟條件下的機構職能體系的重大轉變,為堅持和發展中國特色社會主義提供了重要體制機制保障。習近平總書記指出,“改革開放以來,歷次機構改革都順應當時的需要,解決了一些突出問題,取得了積極成效。歷次改革的形式不同、任務不同、重點不同,都是根據當時的形勢任務作出的適當調整,有些部門機構也有過‘反復’,但并不是簡單的‘翻燒餅’,而是一種螺旋式上升?！盵1]P129

(二)新時代新征程新任務對優化機構職能體系提出新要求

黨的十八大以來,中國特色社會主義進入新時代。全面建成小康社會、全面建成社會主義現代化強國、以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興,是中國共產黨在新時代提出的戰略目標。圍繞黨的中心任務,黨的十九大報告明確部署深化機構和行政體制改革,黨的二十大報告明確部署優化機構編制資源配置。新時代優化黨和國家機構職能體系的根本任務,就是為全面建成小康社會、全面建成社會主義現代化強國、實現中華民族偉大復興中國夢提供更為有力的機構職能保障。深化黨和國家機構改革,既要立足于階段性戰略目標,揚優勢、補短板、防風險、化危機,從黨和國家機構職能上為實現“兩個一百年”奮斗目標提供支撐保障;又要解決一系列事關長遠、影響廣泛的體制機制問題,推動形成更加完備、更加先進的中國特色社會主義制度和國家治理體系,為實現中華民族偉大復興創造有利條件。當前,世界進入動蕩變革期,我國發展進入戰略機遇和風險挑戰并存、不確定難預料因素明顯增多的時期。面對外部勢力的打壓遏制封鎖,要統籌發展和安全,有效應對外部戰略環境變化帶來的風險挑戰,為科學應對重大突發事件和高效管理常規應急處突任務提供更加有力的機構職能支撐。此外,要充分把握第四次科技革命歷史機遇為科技自立自強提供體制機制保障。黨的二十大報告明確提出統籌教育科技人才工作,實施科教興國戰略,強化現代化建設人才支撐。完善科技創新體系,深化科技體制改革,健全關鍵核心技術新型舉國體制等重點任務都需要推進機構職能體系層面的改革。隨著數字經濟大潮風起云涌,數字經濟、數字社會發展對國家治理提出了新要求,也為推進國家治理現代化提供了技術賦能。黨和國家機構要順應數字時代的新特點,從管理對象、管理體制、管理流程、管理方式等方面推動公共部門數字化轉型,不斷提升國家治理效能。

(三)“不完全適應”:黨和國家機構職能運行存在的主要問題

黨的十九屆三中全會明確提出,黨和國家機構設置和職能配置同統籌推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰略布局的要求還不完全適應,同實現國家治理體系和治理能力現代化的要求還不完全適應?！吨泄仓醒腙P于深化黨和國家機構改革的決定》中列舉存在的主要問題包括九個方面:一些領域黨的機構設置和職能配置還不夠健全有力,保障黨的全面領導、推進全面從嚴治黨的體制機制有待完善;一些領域黨政機構重疊、職責交叉、權責脫節問題比較突出;一些政府機構設置和職責劃分不夠科學,職責缺位和效能不高問題凸顯,政府職能轉變還不到位;一些領域中央和地方機構職能上下一般粗,權責劃分不盡合理;基層機構設置和權力配置有待完善,組織群眾、服務群眾能力需要進一步提高;軍民融合發展水平有待提高;群團組織政治性、先進性、群眾性需要增強;事業單位定位不準、職能不清、效率不高等問題依然存在;一些領域權力運行制約和監督機制不夠完善,濫用職權、以權謀私等問題仍然存在;機構編制科學化、規范化、法定化相對滯后,機構編制管理方式有待改進。黨的二十屆二中全會明確提出,面對新時代新征程提出的新任務,黨和國家機構設置和職能配置同全面建設社會主義現代化國家、全面推進中華民族偉大復興的要求還不完全適應,同實現國家治理體系和治理能力現代化的要求還不完全適應,同構建高水平社會主義市場經濟體制的要求還不完全適應。

二、習近平總書記關于深化黨和國家機構改革重要論述的核心要義

馬克思主義國家理論認為,巴黎公社形成了一種新的國家政權組織形式,國家的職能由階級統治轉變為社會公共管理。[2]列寧分析了蘇維埃國家機關運行存在的機構臃腫、人浮于事、效率低下等問題,提出精簡機關數量和改善機構職能的主張。[3]P368毛澤東將精兵簡政視作“一個極其重要的政策”,要求黨、政、軍各級組織機構精簡機關、提高效能,節約人力物力。[4]P881鄧小平提出黨和國家領導制度改革的重要思想,明確指出“精簡機構是一場革命”[5]P397,要解決黨和國家機構臃腫重疊、職責不清的問題。黨的十八大以來,習近平總書記圍繞機構改革發表了一系列重要論述,深刻回答了建設什么樣的適應中國特色社會主義新時代要求的黨和國家機構職能體系和怎樣建設黨和國家機構職能體系這一重大時代課題,豐富和發展了馬克思主義國家理論。全面梳理總結習近平總書記相關重要論述,可以從主題主線、基本目標、價值導向、科學方法和系統觀念等五個方面把握核心要義,為深化黨和國家機構改革提供行動指南。

(一)主題主線:堅持和加強黨的全面領導

習近平總書記明確指出,“堅持和加強黨的全面領導,是深化黨和國家機構改革的內在要求,是深化黨和國家機構改革的重要任務,是貫穿改革全過程的政治主題?！盵6]P228黨的全面領導是深化黨和國家機構改革的根本保證,要把加強黨對一切工作的領導貫穿機構改革方案設計、組織實施、總結評估全過程,完善保證黨的全面領導的制度安排,改進黨的領導方式和執政方式,提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力。

加強黨對各領域各方面工作領導,是深化黨和國家機構改革的首要任務。習近平總書記指出,要“著力從制度安排上發揮黨的領導這個最大的體制優勢,統籌考慮黨和國家各類機構設置,協調好并發揮出各類機構職能作用,完善科學領導和決策、有效管理和執行的體制機制,確保黨長期執政和國家長治久安”[7]P431。黨的十九屆三中全會圍繞完善堅持黨的全面領導制度體系,明確部署健全黨對重大工作的領導體制機制,優化黨中央決策議事協調機構,強化黨的組織在同級組織中的領導地位,更好發揮黨的職能部門作用,統籌設置黨政機構,推進黨的紀律檢查體制和國家監察體制改革等一系列重點改革任務。黨的二十屆二中全會以加強黨中央集中統一領導為統領,設立新的黨中央決策議事協調機構中央金融委員會、中央科技委員會,組建新的黨中央職能部門中央社會工作部和新的黨中央辦事機構中央港澳工作辦公室,在重要領域設立新的黨中央派出機關中央金融工作委員會,進一步優化了黨的領導機構職能體系。

正確處理好黨政關系是黨和國家機構改革的重大理論和實踐問題。習近平總書記明確指出,“改革開放以后,我們曾經討論過黨政分開問題,目的是解決效率不高、機構臃腫、人浮于事、作風拖拉等問題。應該說,在這個問題上,當時我們的理論認識和實踐經驗都不夠,對如何解決好我們面臨的國家治理體系和治理能力問題是探索性的?！盵8]P167處理好黨政關系,首先要堅持黨的領導,在這個大前提下才是各有分工,而且無論怎么分工,出發點和落腳點都是堅持和完善黨的領導。黨的集中統一領導權力是不可分割的。不能簡單講黨政分開或黨政合一,[8]P168而是要適應不同領域特點和基礎條件,不斷改進和完善黨的領導方式和執政方式。2018年深化黨和國家機構改革統籌黨政機構設置,對一些設置過細、職責交叉重疊的黨政機構進行整合,將一些黨中央決策議事協調機構的辦事機構設在政府部門,打破所謂黨政界限,更好貫通決策執行鏈條。習近平總書記指出,這是黨中央總結以往正反兩方面經驗作出的重大決策。[8]P168

(二)基本目標:構建黨和國家機構職能體系

習近平總書記指出,“黨和國家機構職能體系是中國特色社會主義制度的重要組成部分,是由黨和國家管理活動各個環節、各個層面、各個領域的相互關系和內在聯系構成的有機整體,既有機構層面的,也有職能層面的?！盵8]P169深化黨和國家機構改革,目標是構建系統完備、科學規范、運行高效的黨和國家機構職能體系。所謂系統完備,就是要求機構職能體系實現機構健全、職能匹配。完善黨對一切工作領導的體制機制,理順國家治理體系中黨政軍群各類機構的職能關系,努力實現各類機構設置健全、職能匹配、機制互補。所謂科學規范,就是要求機構職能體系實現設置合理、于法有據。機構改革要注重頂層設計與基層探索相結合,聚焦發展所需、基層所盼、民心所向,合理設置機構、科學配置職能,確保整個改革方案符合實際需要、符合客觀規律。深刻理解改革與法治的辯證關系,堅持改革和法治相統一、相促進,在改革中既要依法依規完善黨和國家機構職能,做到重大改革于法有據,又要通過改革完善和加強法治工作。所謂運行高效,就是要求機構職能體系實現協同行動、高效運轉。通過改革機構設置和優化職能配置,深化轉職能、轉方式、轉作風,提高效率效能,構建起適應新時代新任務要求的黨和國家機構職能體系基本框架。

《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》明確提出了新時代國家治理體系“4+X”組織結構基本形態,在國家治理組織結構中,總攬全局、協調各方的黨的領導體系是居于統領地位的,是全覆蓋、全貫穿的。[8]P169中國共產黨是中國國家治理的核心領導力量,要通過機構職能改革不斷增強黨的領導力。其次是職責明確、依法行政的政府治理體系。政府是現代公共事務治理的執行主體,承擔著按照黨和國家決策部署推動經濟社會發展、管理社會事務、服務人民群眾的重大職責,履行經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、環境保護等職能,要不斷提升政府執行力。第三是中國特色、世界一流的武裝力量體系。武裝力量是國家強制力的根本保障,要增強人民軍隊戰斗力。第四是聯系廣泛、服務群眾的群團工作體系。要通過體制機制改革,激發群團組織和社會組織活力,更好發揮群團組織作為黨和政府聯系人民群眾的橋梁和紐帶作用。X是指在中國共產黨統一領導下,人大、政府、政協、監察機關、審判機關、檢察機關、人民團體、企事業單位、社會組織等各類組織共同構成的有機銜接、相互協調的協同治理體系。政府治理體系、武裝力量體系、群團工作體系等在黨的統一領導下各司其職、各盡其職、有序協同,確保黨中央令行禁止、各類治理主體充滿活力。

(三)價值導向:使市場在資源配置中起決定性作用、更好發揮政府作用,堅持以人民為中心的發展思想

改革開放以來歷次機構改革都圍繞健全社會主義市場經濟體制推進政府職能轉變,有力推動了經濟社會發展。習近平總書記指出,“使市場在資源配置中起決定性作用,不是說政府就無所作為,而是必須有所為、有所不為?！盵8]P172有所不為,是指要通過機構職能改革減少政府部門的微觀管理事務和具體審批事項,最大限度減少政府對市場資源的直接配置、對市場活動的直接干預,為市場主體減負松綁,推動資源配置效益最大化和效率最優化。有所為,是指政府要在市場管不了或者管不好的領域積極發揮作用,加強經濟調節和發展戰略規劃,健全經濟政策協調機制,提升市場監管效能,提供優質政務服務,降低制度性交易成本。在堅持社會主義市場經濟改革方向的價值導向下,組建國家市場監督管理總局、國家金融監督管理總局,調整國家知識產權局隸屬關系,整合反壟斷監管執法職能等機構改革舉措,為推動經濟高質量發展提供了制度保障。

堅持以人民為中心是深化黨和國家機構改革的基本原則。習近平總書記指出,“深化黨和國家機構改革必須順應人民群眾對美好生活的期待,踐行以人民為中心的發展思想?！盵8]P173黨和國家機構改革著力加強政府公共服務和社會管理職能,在教育、文化、醫療保障、退役軍人服務保障、生態環保、應急管理等領域組建了一批新機構、調整優化了現有機構職責,體現了黨全心全意為人民服務的根本宗旨。為人民群眾直接提供服務的基層管理體制應當簡約高效,機構改革明確要求地方整合基層審批服務執法等力量,歸并相關職能設置綜合性機構,確?；鶎拥氖掠腥宿k、能辦好,努力實現群眾辦事“只進一扇門”“最多跑一次”,更多事項做到“網上辦”“指尖辦”。行政執法不規范、不文明、不作為等問題長期存在,人民群眾反映強烈。深化黨和國家機構改革將建立權責統一、權威高效的行政執法體制作為專項任務,部署在市場監管、生態環境、文化市場、交通運輸、農業等領域整合組建執法隊伍,解決多頭執法、重復執法問題,嚴格規范執法程序和裁量標準。

(四)科學方法:堅持優化協同高效的機構改革理論原則

習近平總書記在黨的十九屆三中全會上所作的《關于深化黨和國家機構改革決定稿和方案稿的說明》中深刻闡釋了“優化協同高效”理論原則的基本內涵?！八^優化就是機構職能要科學合理、權責一致,協同就是要有統有分、有主有次,高效就是要履職到位、流程通暢?！盵7]P432優化協同高效理論原則堅持問題導向和目標導向,對新時代黨和國家機構改革提出了新的實踐要求。第一,必須從體制機制上對全面加強黨的領導作出制度安排。正確理解和落實黨政職責分工,加強黨政機構統籌設置力度,黨的機構可以與職能相近、聯系緊密的其他機構合署辦公或合并設立,減少機構重疊、職能重復、工作重合。第二,堅持問題導向優化機構設置和職能配置,針對一些領域黨政機構重疊、職能交叉、權責脫節等突出問題,創造性提出“堅持一類事項原則上由一個部門統籌,一件事情原則上由一個部門負責”的改革思路,理順宏觀管理職責和具體管理職責關系,避免政出多門、責任不明、推諉扯皮。第三,更好發揮中央與地方兩個積極性,在確保黨中央集中統一領導前提下賦予地方機構改革更多自主權。允許地方在權限范圍內因地制宜結合實際設置機構和配置職能,構建符合基層事務特點的簡約高效基層管理體制,進一步規范垂直管理體制和地方分級管理體制。

實現黨和國家機構職能優化協同高效,要處理好幾對關系。一是統和分的關系?！敖y”就是要使各部門有序運轉,避免各自為政,提高國家治理體系整體效能;“分”就是要激發國家治理體系各子系統的主動性、積極性、創造性,依法依規依章程履行好職責。機構改革健全黨對重大工作領導體制機制,通過優化黨中央決策議事協調機構加強統的層次和力度。習近平總書記指出,黨對重大工作的領導是總攬,而不是事無巨細都抓在手上。[8]P170二是局部和全局、當前和長遠的關系。機構改革既要考慮解決當前最突出的問題,也要順應形勢發展需要為一些戰略目標預置措施。[8]P171三是大和小的關系。機構改革堅持大部門制改革方向,但不是所有職能部門都要大,要區分綜合部門和專業部門,機構宜大則大、宜小則小,關鍵看怎樣擺布符合實際、科學合理、更有效率。[8]P171四是優化和協同的關系。機構改革涉及黨政軍群各方面各領域,改革的內在關聯性和互動性很強。各項改革舉措需要協同推進、配合聯動,實現相互促進、相得益彰。

(五)系統觀念:統籌黨政軍群各類機構、統籌中央和地方機構改革

在中國國家治理體系中,公共部門涵蓋黨政軍群各類機構,黨和國家機構是一個有機整體。習近平總書記明確指出,“推進國家治理體系和治理能力現代化,必須統籌考慮黨和國家機構設置,科學配置黨政機構職責,理順同群團、事業單位的關系,協調并發揮各類機構職能作用,形成適應新時代發展要求的黨政群、事業單位機構新格局?！盵7]P4332018年黨和國家機構改革統籌部署黨政機構、人大、政協和司法機構改革,就深化群團組織改革、社會組織改革、事業單位改革和跨軍地改革一并作出安排。2023年黨和國家機構改革同步部署黨政機構和全國人大、全國政協機構改革,還對從中央到省、市精減機關人員編制提出明確要求,統籌優化機構編制資源配置。

習近平總書記指出,“深化黨和國家機構改革,要統籌推進脖子以上機構改革和脖子以下機構改革,充分發揮中央和地方兩個積極性,構建從中央到地方各級機構政令統一、運行順暢、充滿活力的工作體系?！盵7]P433我國是單一制國家,中央和地方機構設置首先要確保集中統一領導,省、市、縣各級涉及黨中央集中統一領導和國家法制統一、政令統一、市場統一的機構職能要基本對應。2018年機構改革中央統一部署省市縣三級政府組建應急管理局、退役軍人事務局、醫療保障局,2023年機構改革方案中明確要求省市縣三級統一設置黨委社會工作部門,完成整合農業農村和鄉村振興部門等“規定動作”。與此同時,中央明確提出賦予省級及以下機構更多自主權,允許地方根據社會管理和公共服務需要因地制宜設置機構和配置職能,允許把因地制宜設置的機構并入同上級機關對口的機構,在規定限額內確定機構數量、名稱、排序。既允許“一對多”,由一個基層機構承接多個上級機構的任務,也允許“多對一”,由基層不同機構向同一個上級機構請示匯報。鼓勵地方和基層積極探索機構改革新舉措,運用先行試點、漸次推進等方法蹄疾步穩推進改革,及時總結經驗向更大范圍復制推廣。為了防止一些“條條”部門以項目、資金、考核等方式干預地方機構設置,習近平總書記明確宣布,“除黨中央授權的部門外,今后任何部門不得以任何形式干預地方機構設置”[8]P175。

三、習近平總書記關于深化黨和國家機構改革重要論述的原創性理論貢獻

習近平總書記關于深化黨和國家機構改革重要論述作為習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分,明確提出了一系列具有重大原創性、時代性和指導性的理論觀點,是推進黨和國家機構職能體系建設必須長期堅持并不斷豐富發展的指導思想。相關重要論述的原創性理論貢獻,可以歸納總結為領導體制、改革對象、理論原則、改革經驗和人員編制等方面,每一個方面都實現了具有開拓性意義的理論創造,提出了獨創性的新概念新命題新觀點。

(一)領導體制方面,明確提出“黨管機構編制”原則,加強黨對機構編制工作的集中統一領導

習近平總書記在黨的十九屆三中全會上所作的《關于深化黨和國家機構改革決定稿和方案稿的說明》中指出,“為更好落實黨管干部、管機構編制原則,加強黨對公務員隊伍和機構編制的集中統一領導,更好統籌干部、機構編制資源,由中央組織部統一管理公務員工作,統一管理中央編辦?！边@是習近平總書記第一次明確提出“黨管機構編制”原則[9]P28,2019年8月這一原則正式寫入《中國共產黨機構編制工作條例》。與此同時,為落實黨對機構編制工作的集中統一領導,理順干部管理和機構編制管理的體制機制,黨中央對中央機構編制委員會的領導體制進行調整優化,明確其作為黨中央決策議事協調機構,統籌負責黨和國家機構職能編制工作。新中國成立以來,機構編制部門長期設置在政府機構序列。1950年3月政務院決定成立全國編制委員會,后更名為國務院編制委員會、國家編制委員會。1988年,國務院設立國家機構編制委員會,由國務院總理兼任主任。1991年,黨中央、國務院決定成立中央機構編制委員會,作為黨中央議事協調機構,仍由國務院總理兼任主任。[9]P53中央機構編制委員會常設辦事機構中央編辦既是黨中央的機構,也是國務院的機構。黨的十九屆三中全會深化黨和國家機構改革,對中央編委領導體制作出調整優化,中央編委在中央政治局及其常務委員會領導下開展工作,更加突出中央編委作為黨中央決策議事協調機構的頂層設計和統籌協調職能。地方機構改革實施過程中,同步優化調整地方機構編制委員會領導體制,明確地方編委作為黨委議事協調機構,由黨委書記兼任主任。[9]P53明確提出“黨管機構編制”原則是堅持黨對一切工作領導、完善黨的領導體制機制的重大理論和實踐創新,進一步強化了機構編制資源是重要政治資源和黨的執政資源的理念認識,對黨和國家機構職能體系建設、鞏固黨治國理政的組織基礎具有深遠意義。

(二)改革對象方面,明確提出深化黨和國家機構改革,拓展了集中性機構改革的實施范圍

習近平總書記指出,黨和國家機構職能“還有一些問題,由于以往主要是調整政府機構,受改革范圍限制還沒有涉及”[7]P425。改革開放以來,為適應社會主義市場經濟體制發展需要,周期性機構改革的重點始終是政府機構。黨中央部門先后于1982年、1988年、1993年和1999年開展機構改革,1999年之后黨中央部門沒有再集中進行機構改革,但根據工作需要對個別機構設置和職能配置作出調整。黨的十九屆三中全會作出重大理論創新,明確提出深化黨和國家機構改革,統籌黨政軍群各類機構優化機構職能體系,大大拓展了集中性機構改革的實施范圍。深化黨和國家機構改革將黨的領導體系、政府治理體系、武裝力量體系、群團組織體系、事業單位體系等國家治理主體視為一個整體,超越了過去機構改革“黨是黨、政是政、軍是軍”的碎片化改革模式,彰顯了全面深化改革的系統性、整體性和協同性,有力推動機構改革形成總體效應、取得總體效果?！包h和國家機構”這一重要概念深刻詮釋了中國公共部門的內涵和外延,黨委、政府、人大、政協、軍隊、監察機關、審判機關、檢察機關、群團組織和事業單位等所有行使公權力或受公權力委托履行職能的機構都屬于中國國家治理語境中的公共部門。統籌黨政軍群各類機構實施改革,有利于加強改革的系統集成和組織協同,促進各類國家治理主體在黨統一領導下合理分工、明確責任、協調運轉。這也是中國特色機構改革不同于其他國家機構改革的本質特征,為構建具有普遍解釋力的公共組織變革理論提供了中國方案、中國智慧。

(三)理論原則方面,明確提出“優化協同高效”原則,為黨和國家機構改革制定了新的操作指南和評價標準

“優化協同高效”理論原則符合組織設計基本原理[10],是對新時代中國特色機構改革理論原則的全新概括,繼承并超越了改革開放以來形成的機構改革“精簡統一效能”原則,為機構改革方案設計和組織實施提供了操作指南。早在延安時期,毛澤東同志就提出機構要“精兵簡政”。新中國成立后“精簡統一效能”始終是機構改革遵循的理論原則,特別是改革開放以來對政府機構實施了大規模撤并整合,但依然存在機構數量“精簡—膨脹”循環怪圈現象。習近平總書記創造性地提出,“這次改革要堅持優化協同高效。只要這個目標達到了,該精簡的就精簡,該加強的就加強,而不是為了精簡而精簡?！盵7]P432優化協同高效理論原則突破了改革開放以來形成的機構數量越少越好的迷思,實事求是地對“精簡統一效能”原則作出調整優化,理論內涵更加系統全面,路徑方法更加科學合理。這一理論原則的開拓性貢獻可以從三個層面理解把握:首先,優化是指統籌優化機構設置和職能配置,統籌橫向和縱向各層級優化改革;其次,協同是指理順黨的領導體系與其他各類組織體系的領導指揮關系,完善國家治理組織體系布局,明確各類機構職責定位,加強機構之間的配合聯動;第三,高效是指黨和國家體制機制運行效率效能提升,通過統籌干部和機構編制資源、扁平化管理、流程再造等路徑方法確保黨的決策部署落地見效。

優化協同高效不僅是科學合理、簡便易行的理論原則,也是評判機構改革是否取得預期成效的評價標準。黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》從“機構設置更加科學、職能更加優化、權責更加協同、監督監管更加有力、運行更加高效”等五個維度構建了機構改革成效評價標準體系。黨的二十屆二中全會審議通過的《黨和國家機構改革方案》進一步將評價標準提煉為“在機構設置上更加科學、在職能配置上更加優化、在體制機制上更加完善、在運行管理上更加高效”等四個維度。經過黨的十九大以來兩輪機構改革實踐,“機構設置—職能配置—體制機制—運行管理”四位一體評價體系展現出較強的理論解釋力和實踐適配性,有助于科學評估黨和國家機構改革成效。

(四)改革經驗方面,系統總結深化黨和國家機構改革的寶貴經驗

2019年7月5日,在深化黨和國家機構改革總結會議上,習近平總書記發表重要講話,要求認真總結深化黨和國家機構改革取得的重大成效和寶貴經驗,鞏固機構改革成果,繼續完善黨和國家機構職能體系,推進國家治理體系和治理能力現代化。習近平總書記指出,在深化黨和國家機構改革中,我們探索和積累了寶貴經驗,就是“堅持黨對機構改革的全面領導,堅持不立不破、先立后破,堅持推動機構職能優化協同高效,堅持中央和地方一盤棋,堅持改革和法治相統一相協調,堅持把思想政治工作貫穿改革全過程”[8]P106。這六條寶貴經驗從組織領導、實施路徑、科學方法、央地關系、法治思維和思想政治等維度全面系統總結黨的十九屆三中全會以來黨和國家機構改革取得非凡成就的規律性認識,為繼續完善黨和國家機構職能體系奠定了堅實基礎。繼承并運用好機構改革的寶貴經驗,要把握其中的內在邏輯。黨對機構改革的集中統一領導是本質要求,機構職能優化協同高效、中央和地方一盤棋是科學原則,不立不破、先立后破、改革和法治相統一相協調、思想政治工作是路徑方法。深化黨和國家機構改革取得的重大成效和寶貴經驗啟示我們,必須始終堅定中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信、文化自信,堅持守正創新和胸懷天下相統一,立足國情、以我為主,在批判吸收借鑒世界各國機構改革有益經驗的基礎上走出一條中國特色機構改革道路。通過持續推動黨和國家機構職能體系建設,不斷彰顯中國特色社會主義制度優越性,把國家制度優勢更好轉化為國家治理效能。

(五)人員編制方面,加強人員編制統籌調配,不搞斷崖式精簡分流人員,因地制宜優化中央省市各級人員編制

深化黨和國家機構改革明確要求,統籌使用各類編制資源,加大部門間、地區間編制統籌調配力度,建立編制管理動態調整機制。改革開放以來,機構改革往往伴隨著大規模人員編制精簡分流。1982年機構改革,國務院各部門人員編制從5.1萬人減少為3萬人。1988年機構改革,國務院人員編制減少9700多人。1998年機構改革,全國各級黨政群機關共精簡行政編制115萬名。[11]黨的十九屆三中全會深化黨和國家機構改革涉及的中央一級部門超過80個,改革后黨中央機構減少6個,國務院機構減少15個,力度規?？涨?。在人員編制方面,習近平總書記明確指出,“我們不搞斷崖式的精簡人員,要把大家安排好、有工作干,富余的干部和人員在工作實踐中逐步消化”[6]P238。2018年機構改革綜合運用交流輪崗、掛職鍛煉、公務員職務職級并行等政策舉措積極穩妥安排機構改革后的富余人員,在改革過程中保持思想不亂、工作不斷、隊伍不散、干勁不減。黨的二十屆二中全會統籌部署中央省市各級人員編制精減工作,中央和國家機關各部門人員編制統一按照5%的比例進行精減,收回的編制主要用于加強重點領域和重要工作。地方黨政機關人員編制精減工作,由各省(自治區、直轄市)黨委結合實際研究確定,對縣、鄉兩級不作精減要求。值得注意的是,2023年機構改革對人員編制精減并非是對現有人員進行分流,而是優化各部門各層級人員編制結構,主要目的是收回各部門部分富余空編用于加強重點領域工作。對于精減后出現的少數部門超編問題,給予5年過渡期逐步消化。統籌調配人員編制的理念和實踐創新,正確處理了改革發展穩定關系,實現改革力度、發展速度和社會可承受程度的協調匹配,有效保障黨和國家機構改革順利實施。

四、貫徹落實習近平總書記關于深化黨和國家機構改革重要論述的實踐路徑

黨的二十屆二中全會部署黨和國家機構改革,以加強黨中央集中統一領導為統領,以推進國家治理體系和治理能力現代化為導向,在科技創新、金融監管、社會工作、數據管理、港澳工作、“三農”工作和老齡工作等重點領域完善機構設置和職能配置,對于全面建設社會主義現代化國家開好局、起好步具有重大意義。深化黨和國家機構改革要以習近平總書記相關重要論述為指引,推動黨對社會主義現代化建設的領導在機構設置上更加科學、在職能配置上更加優化、在體制機制上更加完善、在運行管理上更加高效,通過機構改革持續推進國家治理體系和治理能力現代化。

(一)堅持和加強黨對機構改革的全面領導

新時代的深化黨和國家機構改革力度之大、涉及范圍之廣、觸及利益之深,在改革開放以來是少有的,是對現有利益關系和權力格局深度調整的自我革命。因此,必須堅持和加強黨對機構改革的全面領導,有組織、有步驟、有紀律推進機構改革組織實施工作。習近平總書記指出,機構改革組織實施要“加大統的力度、堅持穩的基調、做好人的工作、執行嚴的紀律、做到于法有據”[12]。推進機構改革要建立領導協調機制,履行好牽頭抓總、統籌協調職責,按照機構改革方案組織實施機構組建轉隸和部門職責調整。各級領導干部要提高政治站位、堅決服從大局,正確看待利益格局調整和個人進退留轉,加強思想政治工作,機構改革實施期間做到思想不亂、工作不斷、隊伍不散、干勁不減。

(二)精心組織實施新一輪地方機構改革

當前,黨的二十屆二中全會部署的中央一級黨和國家機構改革組織實施工作已經基本完成,新一輪地方機構改革即將啟動。組織實施地方機構改革要準確把握深化黨和國家機構改革精神,充分發揮中央和地方兩個積極性,做到省市縣主要機構職能同中央保持基本對應,賦予地方更多機構設置自主權,構建起上下貫通、運行順暢、充滿活力的工作體系。不折不扣完成好機構改革“規定動作”,對于黨中央統一要求的省市縣三級黨委設置社會工作部門,地方政府設立的金融監管機構專司監管職責,不再加掛金融工作局、金融辦公室等牌子,省市縣三級鄉村振興機構職責劃入同級農業農村部門等改革任務,自上而下按時組建轉隸調整到位,不得遲滯拖延、更不得搞變通。因地制宜根據地方經濟社會發展需要完成好機構改革“自選動作”,對黨中央明確要求地方結合實際組建調整的省級黨委政府科技部門、省級政府數據管理機構制定合理改革方案,地方黨政機關人員編制精減由省級黨委結合實際研究確定,縣、鄉兩級不作精減要求。

(三)提高機構編制法定化、規范化、制度化水平

貫徹落實《中國共產黨機構編制工作條例》,完善機構編制管理的黨內法規和國家法律法規體系,依規依法管理各類機構編制事項,加快推進機構、職能、權限、程序、責任的法定化。根據機構改革方案科學制定和嚴格執行部門(單位)職能配置、內設機構和人員編制規定,將“三定”規定作為履行職責、開展工作的基本依據,全面完整準確履行機構承擔的職責使命。強化機構編制管理的剛性約束,堅持“瘦身”與“健身”相結合原則從嚴從緊控制機構編制,進一步加大機構編制違紀違法行為查處力度,維護機構編制管理權威性、嚴肅性。提高機構編制資源使用效能,統籌優化跨部門、跨層級、跨地區編制資源配置,圍繞黨的中心工作和經濟高質量發展、教育科技人才、民生社會保障、國家安全等重點領域加大機構編制保障力度,為黨和國家重大戰略實施提供有力機構職能保障。建立編制內人員和社會化用人相結合的人力資源保障模式,推廣安徽等地建立編制周轉池做法,探索編制“所有權”與“使用權”分離,將閑置編制向重點行業和急需行業定向定量投放,實現各類編制資源統籌使用。

(四)統籌推進職能轉變、事業單位、基層治理等配套改革

深化轉變政府職能改革,通過修訂完善“三定”規定持續推進政府部門權責清單制度建設,規范行政職權運行程序。聚焦實踐遇到的新問題、改革發展穩定存在的深層次問題、人民群眾急難愁盼問題、國際變局中的重大問題、黨的建設面臨的突出問題,從完善黨和國家機構職能體系層面推動體制機制變革。圍繞貫徹新發展理念、構建新發展格局推動有效市場和有為政府更好結合,通過完善機構設置和職能配置營造市場化、法治化、國際化一流營商環境。加快分類推進事業單位改革,根據行政執法型、政務保障型、公益服務型等不同類型分類施策。優化事業單位布局結構,按照功能相似、職責相近的原則對政務保障型事業單位進行綜合設置,依據“政事分開”原則逐步優化規范調整參公管理類事業單位,提高社會公益服務類事業單位運行整體效能。創新基層治理體制機制,進一步整合基層審批執法服務力量,優化精簡執法隊伍,推動治理資源下沉,構建簡約高效的基層治理體系。