勞工標準實施“條件”模式的發展
——基于對美式經貿條約中第三代勞工條款的分析

賈海龍

在國際勞工組織（ILO）的推動下，截至20 世紀末，國際勞工標準已經形成了較為完善的體系，但其實施卻不盡如人意。恰自20 世紀末始，發展中國家為降低生產成本，在勞工標準方面進行“逐底競爭”，不僅產生了一些人道主義問題，而且對發達國家形成了經濟競爭壓力。為扭轉該局面，發達國家開始重視國際勞工標準的實施。在此過程中，美國和歐盟等發達經濟體在其主導的區域/雙邊經貿條約中納入勞工條款，成為國際社會推動勞工標準實施的主要路徑之一。其中美式經貿條約較為重視勞工條款的可強制執行性，其勞動爭端解決程序的司法化和爭端解決結果執行的強制化傾向越來越明顯。由于爭端結果強制執行的最終手段多為條約承諾的經貿利益的撤銷，因而美國推動國際勞工標準實施的模式被稱為“條件（conditional）”模式，即對方如不履行經貿條約中的勞工條款，則美國會撤銷條約給予對方的經貿利益。但司法化和強制化的美國模式卻飽受批評，特別是其實效遭到質疑，美國僅在一起涉及勞動問題的爭議中啟動了經貿條約中的爭端解決程序，但卻以失敗而告終。①Phillip Paiement, “Leveraging Trade Agreements for Labor Law Enforcement: Drawing Lessons from the US-Guatemala CAFTA Dispute”, Georgetown Journal of International Law, vol.49, no.2, 2017.那么在美式經貿條約的新發展中，美國還在堅持其特有的模式嗎？本文通過分析美式經貿條約中的最新一代勞工條款，揭示其新發展，并回答上述問題。

經貿條約中的勞工條款主要包括實體條款和程序條款，顯然本文關注焦點在于后者。首先，本文梳理美式經貿條約勞工條款中的程序性條款，包括勞工條款的爭端解決程序和強制執行機制，以展示美國模式的逐漸形成。其次，對美式經貿條約中第三代勞工條款的程序條款進行分析，探討其是否延續勞工標準實施的“條件”模式。再次，分析第三代實體勞工條款和其他類型的條款，但重在揭示其中有助于勞工標準實施的內容。最后，進行總結，并簡要討論我國應在國際經貿活動中采取的勞工策略。

一、美式經貿條約中納入勞工條款的歷史發展

美式區域/雙邊經貿協定（包括普惠貿易協定）中納入勞工條款，逐漸由寬松到嚴格。與歐盟經貿條約相比，其程序性勞工條款的司法性與強制性越來越明顯，顯示了美國對勞工標準實施的重視。

北美自由貿易協定簽訂前，美國國內政策就開始考慮在其主導的國際經貿條約中納入勞工條款，1974 年貿易法案、1979 年貿易法案、1984 年貿易與關稅法案以及1988 年綜合貿易與競爭法案都規定了在美國簽署的經貿條約中需要納入勞工條款，不過并不強制。1994 年，美國成功地將勞工條款納入北美自由貿易協定，而該協定也成為第一代包含勞工條款的美式經貿條約代表。

北美自由貿易協定中的勞工條款表現為附屬協定，并非正文，內容也比較保守。首先，沒有強制規定締約國必須遵守國際勞工標準，也沒有直接指引適用ILO 公約勞工標準，締約國真正承擔的義務是“保證其【國內】勞動法律法規提供勞動保護的高標準”，但具體標準事實上由締約國自行確定。其次，締約國在實施本國勞動法時，不得持續通過主動或被動的方式不予執行；而偶然違法行為，不算是違反締約國在執法上的義務。且締約國僅在技術性勞工標準上承擔執行本國勞動法的義務，只有在這些領域的違法行為才能提交爭端解決程序裁決，而且如果認定締約國違反執行本國勞動法的義務，違法行為須具有貿易影響而且違反了締約國共同承認的勞工標準。

體現第一代勞工條款特點的還有《美國—約旦自由貿易協定》，其勞工條款與北美自由貿易協定相似，但屬于條約正文。學者因而認為其屬于美式經貿條約的第二代勞工條款，①Sabina Dewan and Lucas Ronconi, “U.S. Free Trade Agreements and Enforcement of Labor Law in Latin America”,Industrial Relations: A Journal of Economy and Society, vol.57, no.1, 2018.但其內容沒有實質性發展，本文仍認為其為第一代勞工條款。美式貿易協定中的第一代勞工條款在實體規則上比較軟弱，但都在程序上引入了司法性的爭端解決程序和以撤銷貿易待遇為后盾的強制執行機制。

美國貿易政策在2000 年左右有所變化，集中體現在2002 年貿易促進授權法案中，第一次明確美國對外締結經貿條約必須納入ILO1998 年宣言所承認的4 項核心勞工標準，以此為指導簽署的美式經貿條約，其勞工條款有了實質性發展，納入第二代勞工條款的美式經貿條約包括《美國—新加坡自由貿易協定》《美國—智利自由貿易協定》《美國—澳大利亞自由貿易協定》《美國—摩洛哥自由貿易協定》《美國—巴林自由貿易協定》《美國—多美尼加及中美洲自由貿易協定》以及《美國—阿曼自由貿易協定》等。第二代勞工條款最顯著的特點是明確援引了ILO1998 年宣言，特別是其中承認的核心勞工標準。不過，締約國僅需“努力確?！痹趪鴥确ㄖ屑{入國際勞工標準，但這并非法律義務。同時，締約國也不需要與ILO 公約中規定的核心勞工標準的具體規范內容對標。

美式經貿條約中的第二代勞工條款在程序義務方面也有加強。首先，在技術性勞工標準的事項之外，所有領域的勞動爭議都被納入管轄范圍。其次，執行方面引入了罰款機制，如果締約國被認定違反勞工條款，則需要交納一定金額的罰款。

2007 年美國國會達成了兩黨貿易協定，要求政府在今后的經貿條約談判中高度重視勞工保護問題，且明確要求經貿條約要包括遵守4 項基本勞工標準的義務。之后簽署的《美國—秘魯自由貿易協定》《美國—韓國貿易協定》《美國—巴拿馬貿易協定》和《美國—哥倫比亞貿易協定》在勞工條款制定上都遵守了2007 年兩黨貿易協定，美式經貿條約中的勞工條款進化至第三代。2015 年，新的貿易促進授權法案誕生，取代了2002 年法案，2007 年兩黨貿易協定中關于勞工條款的要求正式成為法律。

第三代勞工條款的代表主要為跨太平洋伙伴關系協定（TPP）和美墨加協定（USMCA），其中TPP協定中的勞工條款是迄今為止美式經貿條約中最為復雜、最為嚴格的勞工條款。雖然特朗普扼殺了TPP協定，但其仍能代表著美式貿易條約中勞工條款的最新發展。第一，實體勞工條款為締約國明確規定了國內勞動法的立法最低標準，特別是要求各國必須立法保護ILO 承認的核心勞工標準，不過依然沒有要求締約國對標ILO 核心勞工公約中的具體規范內容。第二，在程序方面，新一代勞工條款保持了爭端解決司法性和執行的強制性，甚至賦予美國單方面的裁判權。第三，新一代勞工條款為發展中國家締約國規定了非常明確的執行細則，對其制定和實施本國勞動法提出了非常詳盡的要求。該類條款重在輔助實體勞工條款的實施，在功能上與程序性條款非常接近。

二、爭端解決司法化與執行機制強制化的新發展

早期的美式自由貿易協定已經開始通過司法化的爭端解決和貿易制裁來強制實施國際勞工規則。美式經貿條約的第三代勞工條款中，TPP 協定和美墨加協定的勞工章對爭端解決機制和強制執行機制有詳盡的規定，疊加適用于整個條約的爭端解決章的內容，與早期美式經貿條約相比，新一代美式經貿條約在涉勞工爭議的程序方面，規定更加細致，操作性更強。其中TPP 協定還賦予美國單邊審查某些締約國履約情況的權力，體現出美國在推動勞工標準實施方面的單邊主義傾向。

（一）專門勞工爭端解決程序與強制執行機制

第三代勞工條款規定了專門的勞工爭端解決程序。首先，提供一個特別的勞工合作對話機制，以解決締約國之間的爭議。另外，TPP 勞工章特別提供了專門的勞工爭議磋商程序。前述對話機制不影響磋商程序，從理論上講，兩者可以同時運行。不過，磋商是TPP 成員訴諸正式爭端解決程序之前的一個必經程序。TPP 明確規定，磋商應當保密。磋商程序的啟動規則包括：申請方須提供書面請求；請求書應當包括勞工章要求的對問題的說明意見及法律依據；申請方需要將請求傳達給應訴方。應訴方有7 天的時間來回復。磋商程序應在應訴方收到請求30 天后開始。爭端雙方酌情決定進行協商的方式。

其次，針對結社自由和集體協商權利的爭端，美墨加協定允許相關爭議可以通過一般爭端解決程序解決，也可根據快速響應勞工機制解決。如果美國或加拿大認為墨西哥企業侵犯了工人的結社自由和集體談判權利，可以審核墨西哥政府提供的材料來間接裁判，也可以現場核查。如果認定違法情況存在，則美加可暫停給予墨西哥的優惠待遇，不過優惠暫停一般針對存在違法行為的企業。

（二）一般爭端解決程序與強制執行機制

第三代勞工條款涉及的爭議，還可以借助經貿條約一般爭議解決程序和強制執行機制來解決。一般爭端解決程序規定在經貿條約的爭端解決章中，為條約涵蓋的所有爭端提供爭端解決服務。

一般爭端解決程序的第一步也是磋商程序，是成立專家組前的必要步驟。不過，由于TPP 勞工章已經專門規定了勞工問題專門磋商程序，凡涉勞工爭端，一般爭端解決程序中的磋商被勞工章中規定的特殊磋商程序所替代。

一般爭端解決程序的第二步是設立專家組。專家成立的條件類似WTO 爭端解決專家組成立的條件。專家組的設立是自動的，一旦締約國根據設立條件提出請求，專家組就應當設立。這與WTO 不同。在WTO 中，當成員請求成立專家組時，在理論上存在請求被拒絕的可能性。專家組由三名專家組成。起訴方和應訴方各選一名專家，他們共同選擇第三名專家組成員作為首席專家。專家組工作的程序與WTO 爭端解決專家組工作程序高度相似，不過，不同于WTO，美式經貿條約一般沒有設置上訴程序，最終報告的生效也不需要任何政治機關的批準，其專家組最終報告的結論、決定和建議對于爭端當事締約國直接具有法律上的約束力。

一般爭端解決程序的第三步是爭端解決最終報告執行。如果起訴方在專家組程序中勝訴，那么其獲得的首選救濟是應訴方取消其實施的任何非法措施。如果應訴方不執行，雙方應就補償進行協商。一般情況下，可以由應訴方對起訴方實行關稅減讓，以此作為賠償，從而施壓敗訴方履行勞工條款。

如果違法行為依然存在，起訴方可以針對應訴方暫停執行其在的經貿條約下做出的減讓，即勝訴方實施經濟制裁作為報復。制裁應該限定于同一領域報復。如果有必要，起訴方可以實行“交叉報復”。世界貿易組織解決機制曾被稱為“WTO 皇冠上的明珠”，一個重要的原因是它把交叉報復規定為一種救濟手段。

（三）補充協定中的特殊組織、監督和強制執行機制

美國在TPP 框架下，針對文萊、馬拉西亞和越南分別制定了涉勞工問題的雙邊補充協定?？傮w而言，因附加協定而引起的爭端和一般TPP 下的勞工爭端一樣，需根據TPP 勞工章和爭端解決章的規定予以解決，但也存在下述例外。

在美國文萊補充協定中，設立了一個雙邊審查機制——共同委員會，來評估文萊對補充協定執行的情況。美國馬來西亞補充協定和美越補充協定也有類似的機制，美越補充協定中的審查機制更復雜，首先由一個雙邊委員會審查越南執行補充協定的狀況；其次，要求在TPP 協議生效后的第三、第五、第十年進行部長級別的審查；再次，規定了審查機制的輔助機制，其中最值重要的是，設立一個獨立的勞工專家委員會（LEC），每兩年發布一次對越南遵守TPP 協議情況的審查報告。有ILO 專家認為上述機制多為組織機制與監督機制，不屬于爭端解決程序和強制執行機制，①Marva Corley-Coulibaly, Ira Postolachi and Netsanet Tesfay, “A Multi-faceted Typology of Labour Provisions in Trade Agreements: Overview, Methodology and Trends”, available at https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---inst/documents/genericdocument/wcms_829644.pdf, 2023 年12 月15 日。但由于這類機制在美式經貿條約中不甚發達，因此沒有進行單獨討論，而由于其也重在保障締約國對勞工條款的實施，故與爭端解決程序和強制執行機制一并討論。

美越補充協定還授予美國單方審查權，專門保障越南工人的結社權。在自由結社權的各種權能中，獨立工會能夠自由聯合是抗衡越南勞工總聯合會的一種有效手段，被美國重視。因此，為了確保越南遵守關于保護勞工結社權的承諾，美越補充協定規定了一個非常特殊的執行機制，即給予美國單方面審查權。如果美國單方面認為越南政府沒有有效保護越南獨立工會自由聯合的權利，美國可以憑借自己的判斷認定越南違法，并進行制裁，無需事前訴諸TPP 下的爭端解決程序。

三、勞工標準國內立法與實施義務的新發展

美式經貿條約中的第三代實體勞工條款與前兩代相比，除了明確要求締約國將4 項核心勞工標準規定在國內法中，其另一重要特點是要發展中締約國承諾詳細的行動計劃以確保國內實施。與歐盟經貿條約相比，在實體勞工條款方面，新一代美式經貿條約的特色在于其針對發展中締約國要求的行動計劃。因其重在輔助傳統實體勞工條款的實施，與程序性條款的功能一致，進一步體現了美式經貿條約中的勞工條款對實施的重視。

（一）勞工權利保護的詳細立法改革計劃

美國與TPP 締約國文萊、馬來西亞和越南締結的關于勞工條款的雙邊行動計劃，涉及立法及相應的體制改革，頗為細致。行動計劃不增加實質性的勞工保護義務，但卻體現相關條款的嚴肅性，進一步保障了實體勞工條款的實施。美國與這3 個TPP 締約國的附加協定結構上非常類似，但美國對不同國家關注的重點問題不同，在協定細節上存在差異。

對于越南，美國針對結社自由和集體談判權的改革提出了詳細要求，特別要求越南允許組建獨立工會，包括獨立行業或區域聯合工會。美越附加協定對工會的自主性還有著非常具體的要求，如要求越南允許工會自我管理，允許工人選舉工會領導，并允許有限罷工權。此外，美越附加協議為工人代表提供保護，同時還反對雇主干預工會活動。在強迫勞動方面，越南需要解決“債務”勞工問題。越南還需要修改其刑法使強迫勞動入刑。同時，越南還保證強制戒毒所不能強迫戒毒者勞動。在消除就業歧視方面，美國越南附加協定同樣強調消除某些職業對婦女就業的限制。此外，越南被要求禁止基于膚色、種族和民族的歧視?？傮w而言，工會的獨立性是行動計劃關注的重點問題。

對于馬來西亞，美國主要擔心工會總干事在注冊和解散工會等事務上擁有過度自由裁量權，因此美國在附加協定中要求馬來西亞限制總干事的自由裁量權。此外，美國還要求馬來西亞允許其工會加入國際工會。美國就工會的自主性也提出了具體要求，包括允許工會自我管理、允許工人選舉工會領導、在不設工會的工作場所保障工人代表權、保護罷工權和集體談判權。關于強迫勞動，馬來西亞的義務包括外國工人的保護，馬來西亞承諾禁止雇主利用代管護照之類的伎倆來要挾外國工人，馬來西亞進一步承諾改革其法律法規中對外國工人招聘方式、勞動合同和招聘費用的管制，為被販賣人口和強迫勞動的受害人提供保護，并確保適當的住房條件和外國工人自由流動。馬來西亞需要公布針對18 歲以下未成年人的危險職業禁止清單。此外，馬來西亞還需要立法以明確13 歲是進行輕微勞動的最低年齡?？傮w而言，行動計劃雖然也關心馬來西亞的工會獨立性，但其特點顯然也體現在對強迫外國人勞動問題的關注上。

文萊屬微型國家，又較富裕，集體勞權問題少，美國在附加協定中主要要求文萊允許本國工會加入國際工會。對于童工問題，文萊需要公布針對18 歲以下未成年人的危險職業禁止清單。關于強迫勞動問題，文萊在附加協定中承諾禁止雇主利用代管護照之類的手段來要挾外國工人。關于就業歧視，文萊被要求取消種族、性別、膚色、宗教、政治觀點等方面的歧視。此外，文萊還需要在法律中設定最低工資標準?？傮w而言，補充協定針對文萊的義務最少。

（二）國內勞動法實施的詳細計劃

與TPP 勞工章中的實施義務相比，3 個附加協定對國內勞動法律法規的實施制定了更有針對性的行動計劃，推動發展中締約國在勞動法實施方面的體制改革和能力建設，以確保TPP 勞工章中的規定能夠落到實處。

所有3 個發展中國家都承諾進行必要的體制改革和能力建設，以便能夠較好地實施勞動法律法規。它們有義務建立新的行政部門，制定新的程序和機制，配合勞動法的執行和實施。它們還需要培訓勞動監察人員，并提供必要的行政或司法資源。在體制改革和能力建設之外，這3 個成員還承諾其勞動法的立法和實施將更加透明。3 個成員都承諾在勞動法立法時的公眾參與，并保證公眾能在互聯網上獲得法律文本，它們還承諾保持與美國的合作。它們進一步承諾進行普法教育。

美國對越南的相關體制改革和能力建設作出特別詳細的要求。越南在附加協定中重申它在TPP 勞工章19.10 條下的義務，即建立一個國家聯絡處并向公眾普及該聯絡處的工作程序，方便民眾反饋意見。越南還應指定專門的政府機構并制定合理的程序來保護核心勞工權利并解決勞動爭議。此外，美國要求越南增加正式勞動監察人員數量。越南有義務加強其對強迫勞動和童工問題的監察和執法。同時，越南必須允許獨立專家對強迫勞動和童工問題進行獨立研究并公開成果。越南須確保戒毒所的運轉合法，以防止強迫勞動。越南承擔了詳細的透明度義務，并每年公布勞工部、殘疾人和社會事務部（MOLISA）的財政預算，越南在加入TPP 前10 年內每6 個月還須公開工會登記記錄、集體談判協議統計、罷工統計、勞工檢查和調查的詳細信息。

（三）前提條件補充協定

作為《美國—哥倫比亞貿易促進協定》的附屬文件，美哥補充協定比較特殊，是美哥貿易促進協定生效前的前提協定。該協定對哥倫比亞勞動法的立法義務和執行義務作出20 項具體要求，其中主要要求哥倫比亞加強對工會權利的保護。更廣為人知的前提協定還有美國柬埔寨紡織品協定，①佘云霞：《自由貿易協議談判中的勞工標準問題——以美國和柬埔寨紡織品服裝貿易協議為例》，《中國勞動關系學院學報》2005 年第3 期。不過對柬埔寨的前提要求并非規定在補充協定中，而是規定在主協定中。不過，這類規定單方前提條件的補充協定或主協定違反對等原則，在國際條約實踐中并不多見。

四、結論與討論

十多年來，通過美式經貿條約中的第三代勞工條款，美國推廣了國際勞工標準并試圖加強實施。與歐盟經貿條約相比，美式經貿條約的第三代勞工條款在程序方面更有特色，加強了司法化的爭端解決程序，并提供了以貿易制裁為后盾的強制執行保障?？傮w而言，美國推動國際勞工標準實施的“條件”模式不僅被堅持，還得以加強。

美國雖堅持了“條件”模式，但在過去很長時間內，除了針對危地馬拉外，美國并沒有動用經貿條約中的爭端解決程序和強制執行機制來強迫發展中締約國履行勞工條款，至于最新美式經貿協定的附加勞工保護行動計劃，也鮮見其實施。不過，不能通過過去斷定未來。美國以勞工保護為借口實行反全球化政策的趨勢日漸明顯，美式經貿條約的“條件”模式不僅在新條約制定中會得到強化，而且還存在從嚴執行的可能性，而“條件”模式的威力未來有機會凸顯出來。

對此趨勢，中國應作如下應對。第一，中國深化改革開放需繼續學習外國先進經驗，對接境外高標準制度，但美式經貿條約下的最新勞工制度未必是我們主動對接的對象。美式經貿條約中勞工條款的發展由其國內政治決定，與其經濟利益相關。①郭文杰：《自由貿易協定中的勞工標準：基本模式與發展趨勢》，《山東社會科學》2016 年第6 期。不能因勞工議題占據了道德高地，中國就要全盤接受所謂“先進”的域外制度。且美式經貿條約中的勞工條款嚴重干涉了締約國的主權。因此，中國與美國進行經貿往來，要注意維護在勞工標準制定與實施問題上的利益和主權。

第二，從另一方面看，只要中國還需與以美國為代表的發達國家進行經貿往來，必然受到勞工因素的壓力，因而中國難以無視經貿條約中的勞工條款。中歐于2020 年結束全面投資協定的談判，中國同意在其中納入勞工條款，但爭取到不用改變現有的工會制度，最大限度維護了自身利益與獨立性。中美之間未來的經貿關系如涉勞工問題，中歐全面投資協定可以作為參考。

第三，“一帶一路”倡議是中國對外開放政策的重要組成部分，與中國的資本輸出關系緊密，涉及中國資本如何對待東道國勞工保護問題。中國可以借鑒美國做法，與廣大參與“一帶一路”建設的發展中國家簽訂包含勞工條款的經貿條約，促進勞工標準在發展中東道國的推廣與實施。這樣做不僅能夠保障東道國的勞動者享受“一帶一路”建設的紅利，同時也可以避免一些東道國過度壓低勞動力成本，與中國國內相關產業進行不正當的競爭。

第四，在新時代推進中華民族偉大復興，在國際上要推動構建人類命運共同體，為全球治理提供中國方案。當前，中國在經濟上具有非常顯著的比較優勢，但中國不能僅著眼于推動全球市場的開放，而是要強調更加公正、合理的全球治理體系。從國際社會良性運行和協調發展的角度出發，處理好國際經濟發展與勞工保護問題，不僅是為跨國經濟活動強化道義基礎，更是推動構建人類命運共同體、實現全球善治的必由之路。當然，國際社會的良好運行和協調發展，不僅要處理好經濟系統與屬于社會系統的勞工問題之間的關系，還要處理好經濟系統、政治系統、社會系統、生態系統以及文化系統之間錯綜復雜的關系。根據系統論的觀點，人類社會的幾大系統相互依存、相互影響，共同構成了國內和國際社會的整體。在全球層面上，堅持維護和推動幾大系統的相對協調運行和發展，將是全球治理中國方案有價值的內核。