做好基層單位政府購買服務項目經費管理的思考

李 鋒

（中國農業科學院農業信息研究所，北京 100081）

自2013 年9 月《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發〔2013〕96號）印發以來，政府機構組織的政府購買服務行為從無到有，并快速發展。例如2018 年江蘇省財政廳在年初明確的購買服務重點項目達到37 個、18.15 億元[1]；2018 年北京市政府購買服務7 433個、143億元[2]。

在基層農業科研單位，憑借獨特的農業領域和科研領域的支撐能力承接了部分政府購買服務項目。做好這方面的項目經費管理并持續改進相關管理，是基層農業科研單位財務管理的一項長期工作。

1 政府購買服務項目的政策規定

根據《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發〔2013〕96 號）以及后續出臺的《政府購買服務管理辦法》（財政部令2020 年第102 號）等配套制度，政府購買服務有如下政策要求。

1.1 承接主體有特定的范圍

依法成立的企業、社會組織（不含由財政撥款保障的群團組織），公益二類和從事生產經營活動的事業單位，農村集體經濟組織，基層群眾性自治組織，以及具備條件的個人可以作為政府購買服務的承接主體?；鶎愚r業科研機構，一般具有公益二類事業單位的身份，具備承接主體的條件。

1.2 購買機制公開、公平、公正的原則

政府購買主體應當及時、如實地向社會公布購買的服務項目、內容以及對承接主體的要求和績效評價標準等信息，建立健全項目申報、預算編報、組織采購、項目監管、績效評價的規范化流程。要求按照政府采購法的規定，采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源、詢價等方式確定承接主體。公開的機制促進了公眾參與，也有助于提高政府購買服務的有效性[3]?！肮_競爭”這一點對于基層農業科研事業單位來說，既有利于其及時獲得項目信息，又在無形中為其日常管理提供了一項公開監督的壓力。

1.3 資金納入預算安排，執行合同管理

政府購買服務的資金要求按照預算管理方式列入財政預算，加強績效管理，引入第三方機構進行綜合性評估[4-6]；中央本級和地方政府也在持續完善政府購買服務項目的預算管理以及績效評價管理機制[7,8]。政府機構按照合同管理要求，與承接主體簽訂合同，明確所購買服務的范圍、標的、數量、質量要求，以及服務期限、資金支付方式、權利義務和違約責任等，按照合同要求支付資金，并加強對服務提供全過程的跟蹤監管和對服務成果的檢查驗收。這樣的安排機制下，基層農業科研單位不再僅僅是資金撥款的接收單位，而是作為合同的“乙方”，與政府機構形成了圍繞項目任務的契約關系。

2 政府購買服務項目的政策優勢

在現有的政府購買服務管理機制框架下，基層農業科研單位承擔政府購買服務的專項任務，具有如下優點。

2.1 增加了基層農業科研單位參與的機會

相對于過去的直接通過財政資金撥款的方式，政府購買服務方式更加公開、透明。一方面，政府購買服務通過《中央本級政府購買服務指導性目錄》（財綜〔2020〕57 號）等方式，明確了購買目錄，具備相關提供服務能力的單位，可以提前“對號入座”而做好準備；另一方面，政府購買服務按照政府采購方式，采取公開招標、邀請招標等方式，為基層農業科研單位等提供了更多的參與機會。

2.2 解決了財政資金管理的關鍵難題

在采取政府購買服務方式之前，基層農業科研單位從上級財政部門取得的專項任務性的工作經費都是國庫零余額賬戶管理的資金。按照中央財政部門預算管理要求，國庫零余額賬戶管理的項目經費，不允許列支在職在編人員工資，可以用于項目任務直接成本相關的差旅、會議、材料等費用。也就是說，以前取得的是財政國庫項目經費，“只能干活，不能養人”。

現在調整了資金支持方式，通過政府購買方式，上級財政部門將委托的專項任務經費匯款至基層單位自有資金賬戶，根據政府購買服務政策，基層單位對這部分經費具備了列支在職在編人員工資的條件。也就是說，現在取得的政府購買服務項目經費，“既能干活，又能養人”。

這種方式的調整，緩解了基層農業科研單位科研人員“一邊要完成上級布置的任務，一邊還要想辦法賺錢養活自己”難題，使得政府購買服務項目經費成為科研人員工資渠道之一，按照人事工資制度予以管理。

2.3 提高了基層單位的項目管理的動力

從預算執行管理的角度來說，過去的財政撥款方式下，基層農業科研單位等作為財政項目的承擔單位，需要完成任務的同時，確保在年度內把財政專項資金支付完成，即符合預算執行進度的要求。在現在的政府購買服務方式下，資金在承接單位的自有資金賬戶進行核算，且中央級科學事業單位科研經費管理更加規范[9]，除了專項檢查以外，在日常工作中不對政府購買服務項目資金的執行進度做硬性要求，項目承接單位可以更加專注于完成合同任務。

在合同管理模式下，合同明確的任務目標是甲乙雙方關注的重點。在合同目標與績效目標匹配的情況下，合同的完成，則意味著財政資金的績效目標的完成?；鶎訂挝粚⒕劢购贤蝿栈蚩冃繕说耐瓿傻那闆r下，努力提高項目管理水平，提高工作效率、節約項目成本，從而有助于為基層單位項目管理注入動力。

3 政府購買服務項目存在的問題

政府購買服務項目的規范管理，有助于政府機構資金效益和管理效率的提高，也有助于基層農業科研單位的有序發展。但是，受財政資金管理慣性等因素的影響，在當前的基層農業科研單位政府購買服務項目資金管理也有一些難題，值得關注。

3.1 基層農業科研人員需要統籌前期經費

對于承擔長期服務于上級部門工作任務的基層科研單位，各年度的工作任務具有明顯的延續性，例如某些農業生產預報數據、農產品市場監測數據和報告。這些工作任務一般是按照月度、季度提供工作成果。但是，政府購買服務的委托任務，一般是在預算批復并履行審批手續后，按年度與承擔單位簽署任務書。在年度任務書簽署并撥付資金前，基層農業科研單位的科研人員只能想辦法統籌工作經費，保障年末至下年初的任務成果的連續性。

通常在經費實際撥付前的年初若干月份里，資金籌措的難度非常大。

3.2 經費到賬晚，經費執行進度要求高

近幾年各類財會監督的力度逐步增強，基層農業科研單位要接受上級財政部門的檢查、日常審計安排的預算執行審計檢查、內部巡視財務檢查、紀檢監察部門的審計檢查等，預算執行進度情況則是這些檢查的重要內容之一。問題的關鍵是，審計檢查不僅關注國庫管理的財政資金預算執行進度，還關注在自有資金賬戶管理的政府購買服務資金的執行進度。

政府購買服務任務，通常是在部門預算批復后、履行內部審批手續后，簽訂任務書、撥付資金。部門預算批復一般在4月底，政府購買服務任務最早在5 月份簽訂任務書，撥付資金通常在6 月份?？紤]到前期統籌資金安排了一些投入，部分政府購買服務項目資金承擔的研究部門通常會在完成當年工作任務的同時，在當年末預留部分資金，用于兼顧次年初期的資金支出需求。

審計檢查部門的觀點是，如果按照任務書約定的工作完成了，則相關的資金也應該執行完畢，否則認為是政府購買服務資金與任務不匹配，如果資金沒有執行完畢，則認為資金預算大于實際需要。這種情況下，往往引出的審計建議是：壓縮政府購買任務的資金。

這種審計檢查及其衍生的結論，沒有考慮到相關任務的延續性、前期的資金投入、經費到賬晚等這些實際情況，只是機械地按照序時進度提出預算執行進度要求。

3.3 經費支出審計檢查監督要求嚴，欠缺靈活性

對照預算申報的內容，用于檢查經費支出的實際情況，這往往是專項審計檢查的工作之一。而且，找出預算與執行的差異并寫入報告，則成為審計檢查的工作成果的一部分。這樣的審計工作，經常要求經辦的科研人員解釋經費支出為什么與預算申報內容存在差異。審計工作過程以及審計成果，引導著科學家們必須對照預算申報的科目和金額去執行，否則在后續的審計中會很麻煩。

事實上關于中央財政科研經費的“放管服”文件，已經多次強調“簡化預算編制”“賦予科學家預算調整權”。例如，《國務院辦公廳關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意見》（國辦發〔2021〕32 號）第二條“下放預算調劑權”，將設備購置預算調整權賦予項目所屬單位，其他科目預算調整權賦予項目負責人。

基層農業科研機構承擔的政府購買服務項目，通常具有科研工作的屬性。當前相關的審計檢查，與中央財政科研經費管理的精神存在一定的差距。

3.4 預算審核加嚴，實際管理成本考慮不足

在各項審計檢查工作的反饋之后，也在潛在的政府購買服務公眾監督壓力之下，近兩年的政府購買服務的資金安排更加謹慎，直接的一個影響就是預算審核更加嚴格。在嚴格的預算審核情況下，基層農業科研單位參與政府購買服務的項目預算，不得不聚焦于任務工作的直接成本；目前，對于承擔單位的管理成本需求，預算審核人員通常不予認可。

對比中央財政科研經費的管理政策，科研經費預算包括直接成本和間接成本兩個部分，其中間接成本“由項目承擔單位統籌安排使用”；自2015 年以來，近些年的“放管服”政策，持續地提高了間接經費的比例。

與中央財政科研經費的管理政策相比，政府購買服務項目預算缺少與承擔單位管理成本相關的內容。

4 做好政府購買服務項目經費管理的建議

根據上述分析，為做好基層農業科研單位的政府購買服務項目經費管理，提出如下管理建議。

4.1 政府機構提前安排經費，納入年度預算

近些年中央財政預算改革的“滾動預算”“項目庫建設”等系列措施，持續地增強了部門預算的穩定性。在這樣的情況下，政府購買服務的政府機構，可以進一步通過年度預算工作，將政府購買服務任務計劃提前明確經費安排方案，提高政府購買任務的持續性和穩定性。

4.2 簽署購買服務合同，鎖定任務和匹配的經費

根據中央部門預算安排的“二上二下”工作機制，預算“二上”通常在前一年的年底前完成。例如2030 年的預算，其預算“二上”的工作通常會在2029 年的9—12 月期間完成。除非極其特別的情況下，“二下”批復的預算通常與預算“二上”是一致的。在此情況下，政府機構可以在預算“二上”確定后，啟動政府購買服務采購程序；政府購買服務的甲乙雙方提前簽署服務合同或者意向性合同，并據此撥付經費或者部分撥付經費。這樣的調整，對于前述持續性承擔政府購買服務的基層科研單位，有望在年初1—2 月即可取得經費支持，有利于保障任務持續，也有利于按照實際任務進度而執行預算。

4.3 商定預算總額，考慮管理成本及相關稅費

關于基層農業科研單位承擔的政府購買服務預算，建議考慮科研工作的特性，參考中央財政科研經費的間接經費管理精神，充分考慮任務承擔單位的綜合管理成本?？紤]到不同基層科研單位的管理費用提取比例存在差異，可以參考中央財政科研經費間接經費的安排比例，納入預算總額。

此外，政府購買服務采購部門通常要求承擔任務的基層單位開具增值稅發票，在預算成本審核時應按照我國增值稅和相關城建、教育等附加稅費比例，考慮并認可實際的稅費成本。

4.4 根據實際需求合理支出，無須核對預算

參考中央財政科研經費“放管服”中下放預算調劑權的精神，建議賦予承擔政府購買服務任務的科研人員充分的預算調劑權，相信科研人員會合理地、經濟地安排經費；在后續的可能的專項審計中，不要求審計人員對照預算申報情況去核對實際支出。

4.5 重點考察任務完成情況，以績效監督為重點

自2018 年以來，實行“績效預算”是近些年中央財政部門預算改革的一項重要內容。財政預算資金安排，在預算時有績效目標；執行時有績效監督；完成時有績效考核；考核結果反饋應用于預算安排。政府購買服務項目也適用于預算績效管理工作?；鶎愚r業科研單位政府購買服務的績效依據，就是甲乙雙方簽訂的任務書。審計檢查可以依據任務書，重點考察任務完成情況，進而可以從監督經費執行，轉向監督績效目標完成情況，更有利于提升財政資金使用效益。

此外，審計檢查工作可以取消政府購買服務資金執行進度的檢查要求，這樣既有利于基層農業科研單位項目人員保障工作在跨年期間的延續性，又有利于避免“突擊花錢”。

4.6 科研人員做好經費統籌

對于基層農業科研單位承擔政府購買服務的項目負責人來說，作為服務合同的乙方，應該以完成合同任務為核心，做好經費統籌工作。項目負責人不僅擁有政府購買服務的單一工作，可以綜合各類經費任務情況，提高統籌資金的能力，圍繞核心任務和方向，持續地開展工作。