論自動化行政過程的公眾參與

姜懿容，蘇 宇

（中國人民公安大學，北京 100038）

一、問題的提出

2017 年，國務院發布的《新一代人工智能發展規劃》（國發〔2017〕35 號，以下簡稱《規劃》），將“推進社會治理智能化”作為重點任務，提出要開發適于政府服務與決策的人工智能平臺?！兑巹潯返某雠_標志著人工智能已成為我國發展的戰略支撐，如何將人工智能融入法治政府建設是黨和國家決策者面臨的重大課題。國務院辦公廳于2018 年印發了《關于全面推行行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大執法決定法制審核制度的指導意見》（國辦發〔2018〕118 號），強調全面推進行政執法信息化建設，積極推進人工智能技術在行政執法實踐中的運用。黨的十九屆四中全會明確指出要加強和深化人工智能技術在行政法律制度中的運用。2023 年，中共中央、國務院印發《數字中國建設整體布局規劃》，提出“發展高效協同的數字政務”的要求。隨著計算機、人工智能、大數據等現代技術與行政活動不斷融合，行政機關借助自動化設備實施行政行為或輔助行政決策的趨勢日益明顯。例如，在行政處罰領域，“海燕系統”可通過大數據實現對車內駕駛人員以及乘客行為的自動分析，從而精準識別交通違法行為；在行政許可領域，北京市海淀區依托“一網通辦”平臺，通過技術創新和流程再造，實現“實時比對核驗、自動開展審批、即時出具結果”的“秒批”服務，推動審批模式由人辦到系統辦的轉變。這些事例有力表明了自動化技術有助于行政效率的提升，但也帶來了自動化行政過程中權益保障是否充分、公平性和準確性如何保證等疑問。盡管已有較多學者對自動化行政的法治問題進行了深入研究，但學界對自動化行政法治化的探討主要聚焦于類型分級、適用范圍及法律風險分析等問題，相對忽略了公眾參與在自動化行政中的重要意義，自動化行政中的公眾參與法理、制度與程序亟待進一步探討。

自動化行政的運作原理是將大量相同或相似的行政活動類型化，并將行政活動所基于的事實要件、所適用的法律以及二者之間的結果對應關系編寫成可識別的程序語言并事先設定、植入自動化行政設備，由自動化行政設備通過自行獲取或人工輸入的具體數據以自動控制的方式來批量處理行政事務。[1]自動化行政依托標準化、客觀化、專業化的數據分析和處理顯著提高行政行為的便捷程度，如虛擬人工智能警務網絡只需通電即可對社會隱患、違法犯罪行為等24 小時進行運算和預警，全程不需要人工干預。[2]然而，自動化系統的應用使自動化行政過程較傳統行政過程而言存在程序性權利缺失等問題。例如，在“杜寶良事件”中，杜寶良因105 次交通違法行為被處以10500 元的巨額罰款，而這105 次違法行為均屬同一違法情節、發生在同一地點且持續時間較長，交通管理部門利用“電子眼”對違法行為拍攝后就自動生成了處罰結果，卻沒有及時提醒或警告違法司機，使同一違法行為長期、持續且反復發生。[3]既有研究更多致力于強化相對人自身的程序權利保障，但我們也需要注意到，公眾參與是縮小行政機關與公眾之間的信息鴻溝、保障公眾知情權與監督權的一項重要制度設計?，F階段，公眾參與自動化行政過程存在立法缺失、公眾參與渠道有限、參與能力不足、參與效果欠佳等困境，需要在數字法治政府建設的過程中加以充分考量。

二、公眾參與自動化行政的理論認知和既有實踐

（一）公眾參與自動化行政的理論認知

對于公眾參與公權力機關的活動這一重要議題，20 世紀末，雷迪什和馬歇爾明確指出，參與是正當程序應當維護的持久價值之一，參與的機會對個人而言在心理上有作出貢獻的滿足感，對社會而言可以消解公職人員的秘密行事，促使他們同不被其行為所影響的人進行交流。①Martin H.Redish&Lawrence C.Marshall,Adjudicatory Independence and the Values of Procedural Due Process,95 YALE L.J.455(1986).隨著自動化技術的出現，公眾參與同技術交織的趨勢日益凸顯。希特倫和帕斯奎爾同樣認為參與性是正當程序的基本價值，應當被應用于對自動預測系統的監督。②Danielle Keats Citron&Frank Pasquale,The Scored Society:Due Process for Automated Predictions,89 Wash.L.REV.1(2014).希特倫還認為，計算機程序員在構建自動化系統代碼時，不可避免地要參與規則制定，而這種規則制定缺乏行政程序法（the Administrative Procedure Act）、信息自由法（the Freedom of Information Act）以及其他類似的州立法的程序規制和保障，構成了一種令人不安的立法權下放。③Danielle Keats Citron,Technological Due Process,85 Wash.U.L.REV.1249(2008).克勞福德和舒爾茨指出，大數據在決策時通常排除一切用戶的參與，但參與、披露和隱私保護有助于優化大數據在公共決策中的作用，中立的數據裁量者的參與對于確保有實質意義的聽證尤為重要。④Kate Crawford&Jason Schultz,Big Data and Due Process:Toward a Framework to Redress Predictive Privacy Harms,55 B.C.L.REV.93(2014).

國內學界對公眾參與自動化行政的理論研究方興未艾。張凌寒認為算法自動化決策嵌入行政活動加劇了行政機關與相對人之間的信息不對稱，應堅持和發展適應算法治理時代的正當程序制度，尤其是行政公開原則、公眾參與原則與說明理由制度。[4]張濤將與行政程序法有關的程序要素的規定歸納為透明化、參與化、論辯化三大取向。[5]馬長山提出，通過拓展公民數字參與的深度和廣度、提升數字公民能力、強化數字監督能力等途徑保障數字公民參與權利，以良性充分的民主參與為數字法治政府建設提供內驅動力和根本支撐。[6]馬顏昕指出人工智能在過程和結果上往往超出人類的理解，自動化決策面臨結果失控、算法偏見與算法黑箱的挑戰，同時也加深公眾對于自動化決策的不安。[7]潘靖分析了自動化裁量系統應用帶來的主體能動性喪失、個案正義喪失、程序價值缺失等風險。[8]李晴將自動化行政處罰系統分為發現系統、輔助系統和替代系統，在裁量型替代系統中存在算法代替人決策消解個案正義的風險。[9]劉星提出從行政主體的深度嵌入機制、第三方審計機制、裁量偏差預警與人工介入機制三個方面構建數字化裁量的內部人機協同機制。[10]王賓將自動化行政中的算法分為轉譯型算法和自我學習型算法，針對自我學習型算法，應當在“民主—科學”的合法性框架下，圍繞保障公眾主體地位和算法科學性對算法進行控制。[11]蘇宇對技術性正當程序的既有實踐和理論主張進行了專門的梳理，以社會公眾全過程、全方位地賦能為核心旨趣，從全程參與、原理公開、充分告知、有效交流、留存記錄、人工審查六方面構建技術性正當程序的理想化模型。[12]趙宏提出法律對算法的規制必須以人的主體性為核心和基礎，要借由算法影響評估來化解傳統法治對于公共機構適用算法決策的治理難題，應在技術性和安全性之外，更多考慮公眾參與的保障和問責機制的納入。[13]

總而言之，國內外早期的理論研究都是在正當程序的價值框架內探討公眾參與問題，強調公眾參與之于正當程序價值實現的重要作用。相比國外，國內開展自動化領域的公眾參與研究稍晚，二者在研究側重點上也略有不同。前者強調公權力機關的告知和解釋說明義務，以及對公眾聽證權利的保障，后者強調人的主觀能動性，呈現出重視公眾賦能的局面。這些研究為大數據時代公眾參與自動化行政的制度實踐提供了理論基礎。然而，現有理論研究未能與技術日新月異的發展速度相匹配，且缺少切實可行的具體制度，在實踐運用中難以落地生根。

（二）公眾參與自動化行政的既有實踐

近年來，規范自動化行政過程的公眾參與的制度舉措不斷涌現，集中體現在道路交通和污染監測等領域。盡管相關制度主要存在于地方立法層面，亦未形成完備的法律體系，但足以為公眾參與自動化行政的實踐發展指明方向。

在道路交通安全領域，部門規章和地方立法均針對以電子技術監控設備記錄作為主要證據的情形提出了向社會公布的要求。例如，《公安部關于貫徹實施行政處罰法的通知》（2021）提到：“利用電子技術監控設備收集、固定違法事實的，要事前經過法制和技術審核，確保電子技術監控設備符合標準、設置合理、標志明顯，并向社會公布設置地點?！薄短K州市道路交通安全條例》(2022）第四十四條規定：“公安機關交通管理部門應當加強對交通技術監控設備的管理，公布設置固定式交通技術監控設備的地點?！钡胤搅⒎ㄖ幸泊嬖诼犎『筒杉{公眾意見的要求。例如，《南京市道路交通安全條例》（2019）第三十一條規定：“公安機關交通管理部門、交通運輸行政主管部門應當依據職責分工，保持各項交通設施功能完好。根據道路通行情況和公眾意見，及時增設、調整、更新交通信號燈、交通標志、交通標線和交通技術監控設備、防撞護欄等交通設施。相關單位應當給予協助和配合?！薄顿裰菔谐鞘械缆方煌ㄖ刃蚬芾項l例》（2022）第二十五條第二款規定：“公安機關交通管理等相關部門應當及時研究社會公眾意見，合理的予以采納?！?/p>

有關接受公眾監督的規定，在污染防治領域的法規中較為常見。例如，《河北省港口污染防治條例》（2022）第二十二條規定：“納入重點揚塵污染源責任單位的港口經營人應當按照規定安裝、使用揚塵污染物在線監測設備及其配套設施，與生態環境主管部門的監控設備聯網，并保持正常運行，依法向社會如實公開監測數據等有關環境信息，接受公眾監督。不得破壞、損毀或者擅自拆除、閑置，不得篡改、偽造監測數據?！薄逗颖笔∪嗣翊泶髸瘴瘑T會關于加強揚塵污染防治的決定》（2018）第二十三條第二款規定：“被確定為重點揚塵污染源的企業事業單位和其他生產經營者，應當按照規定安裝、使用揚塵污染物排放自動監測設備及其配套設施，并與環境保護主管部門的監控設備聯網，保證監測設備正常運行，依法向社會如實公開自動監測數據等有關環境信息，接受公眾監督。不得破壞、損毀或者擅自拆除、閑置揚塵污染物排放自動監測設備，不得篡改、偽造監測數據?！?/p>

當前，電子技術監控設備是捕捉道路交通違法行為的重要手段，存在涉及范圍廣、權益影響大的特點。以立法形式在向社會公布設備設置地點、聽取和采納公眾意見等方面吸納公眾參與，可有效避免自動化設備在行政處罰過程中形成程序性權利缺失的風險。在揚塵污染治理中強調公眾監督，其正當性在于空氣是人類賴以生存的資源，揚塵污染的治理效果直接影響人類的生存質量和公眾的健康權益。保障公眾的監督權不僅對揚塵污染治理效果具有促進作用，也是對公眾健康權益的必要保障機制?，F有立法是自動化行政過程中公眾參與制度完善的良好基礎，但相關規定目前仍不多見，僅涉及道路交通和污染治理等少數領域，公眾參與亦缺乏明確的程序性機制，規制的現實作用和范圍均屬有限。

三、公眾參與自動化行政的意義與挑戰

公眾參與已成為現代公共行政發展的世界性趨勢，[14]其深度和廣度體現一國公共行政民主化和有效性的程度。健全自動化行政過程的公眾參與制度，保障公眾參與權利，對于助推數字法治政府建設以及防范算法權力濫用具有不可估量的作用，是建設共建共治共享社會治理格局的題中應有之義。然而，法律依據缺乏、參與渠道有限、參與能力不足、參與效果欠佳等問題對自動化行政過程中的公眾參與提出了挑戰。

（一）自動化行政過程中公眾參與的意義

1.公眾參與自動化行政過程助推數字法治政府建設

2021 年，中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要（2021-2025 年）》明確提出“全面建設數字法治政府”的目標。黨的二十大報告強調要扎實推進依法行政，提高行政效率和公信力。數字法治政府建設與公眾參與之間具有雙向效應，信息時代的到來化解公眾參與成本高、渠道少等困境，公眾參與自動化行政過程助推數字法治政府建設。

第一，公眾參與提高行政行為的合法性。以“契約”方式組建的國家結束了無秩序的混亂局面，消解了人對人的反抗與傷害。[15]人民賦予國家權力，國家以維護人民利益為目的而存在，公眾參與自動化行政過程恰是行政機關了解民意、順應民情、維護人民利益的重要途徑。行政機關吸納公眾參與信息獲取、信息處理、結果輸出三階段，實現自動化行政的全過程公眾參與，在權力的擁有者與權力的行使者之間建立有效通道，遏制行政機關在自動化行政過程中的權力濫用，避免出現權力異化的情形。第二，公眾參與提高行政行為的合理性。人類自身認識能力的有限性體現為行政機關無法獲取近乎無限的知識以規劃構造完美的行政行為，并且依其目前的認知能力所做的決策很有可能在將來看來是缺乏理性的。[16]行政機關僅憑自身力量無法獲得實施自動化行政行為所需的全部信息，在自動化行政過程中聽取公眾的意見可為其行為提供支撐。

2.公眾參與自動化行政過程防范算法權力濫用

傳統自動化行政主要是機械性地按照人類預設的條件執行指令，機器學習技術的加入使自動化行政有了新的內涵。依托于機器學習技術的大部分算法具有不透明性，使得公眾對算法如何形成決策的認識如同置于黑箱之中，這種情形亦被稱為“算法黑箱”。算法的黑箱性使算法權力存在濫用的風險。一方面，算法決策體現設計者的傾向。算法參與的自動化行政過程雖然脫離了行政機關工作人員個人情感和價值觀的干預，但因算法本身產生于人為設計，不可避免地融入了設計者的主觀傾向。[17]設計者將帶有不符合法律目的的主觀考量編入算法中，或者編入自身對法律法規和政策理解偏差的傾向，則存在影響決策公正性的風險。[18]另一方面，算法權力滲透行政權力。算法的運行包括經私主體研發投入網絡平臺使用和在公權力運行的平臺上實施兩種，即算法權力的主體為公權力機關或技術公司，其背后是算法的設計者或實際控制人，不排除其中可能有人會故意或過失操縱算法，進而加強對行政權的控制，使得算法取代公權力機關成為真正決策者，[19]而算法深度介入行政規制領域，可能導致算法規則凌駕于法律之上，削弱現代法治政府的根基。[20]《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）在修訂時吸納了交警非現場執法的核心要素，要求非現場執法應及時告知當事人違法事實，并采用多種手段為當事人聽證和申辯提供方便。[21]自動化行政的應用要求行政機關對算法決策過程進行解釋說明，公眾有權知曉行政行為的決策邏輯，掌握自己的哪些信息被收集，這些信息將被如何應用等。公眾角色從結果的被動接受者到決策影響者的轉變，使算法過程趨于透明，實現行政行為與公眾信任之間的平衡。

（二）自動化行政過程中公眾參與的挑戰

1.缺乏法律依據

目前，我國對自動化行政的規制以政策文件引導為主，與公眾參與相關的法律較少且規定分散。2021 年新修訂的《行政處罰法》第41 條規定了行政機關應當向社會公布收集、固定違法事實的電子技術監控設備的地點，切實保障當事人的陳述權和申辯權。作為首部對自動化行政進行回應的法律，《行政處罰法》表明了我國立法對自動化行政逐漸重視的趨勢，但僅有一條規定尚不足以規范自動化行政處罰，亦無法為公眾參與自動化行政提供合法性依據。應當看到，我國尚未制定專門規范自動化行政的法律法規，對自動化行政的定義、適用范圍、責任主體、監督救濟等缺乏明確界定，在公眾參與制度建設方面更是留有大量空白，亟須通過法律明確公眾參與的主要制度和程序，加強對公眾參與的規范與保障。

2.參與渠道有限

行政機關在大力推進自動化行政的過程中，應當保證公眾參與渠道的多樣與暢通，保障公眾可以表達個人意見，積極行使個人權利，保護個人合法利益。[22]從公眾參與自動化行政的既有實踐來看，主要的參與渠道是線下陳述和申辯，行政機關未充分利用技術優勢推進線上聽證會、在線陳述申辯等線上方式來保障公眾的參與權利。相較傳統行政行為，行政程序的自動化減少了行政機關與相對人之間面對面的溝通，其中的陳述申辯往往發生于相對人對自動化決策產生懷疑或自身權益受到損害后。參與方式的傳統和單一將自動化行政過程中實質參與的主體限定為行政相對人，普遍意義上的公眾面臨參與無門的困境。

3.參與能力不足

在早期的自動化行政過程中，公眾已經出現參與能力不足的問題，這一問題在人工智能因素加入的自動化行政中更為突出。在人工智能系統面前，參與能力不足的進一步突出與算法透明度的缺失有關。算法不透明可分為為保護商業秘密的“刻意不透明”、因專業知識不通造成的“文盲不透明”、由算法本身的難以解釋特性導致的“固有不透明”三種類型。[23]算法作為自動化行政的技術支撐，無論是在運行原理還是決策程序上都不為社會大眾所熟知，具有高度的隱蔽性和復雜性，非經技術公司披露和專業人士分析很難被公眾理解。在傳統的行政過程中，行政機關工作人員通過與相對人面對面說理的方式，使其對行政決定的做出過程產生直觀認識和理解。自動化行政依靠算法內在的自主分析而快速做出決策，算法的黑箱性使公眾很難對決策的考量過程和處理邏輯產生直觀感受和形成準確的理解。公眾參與自動化行政應以決策過程可視化為基礎，否則無法規避盲目參與的風險，算法透明度的缺失又使自動化行政過程的可視化面臨障礙。

4.參與效果欠佳

公眾參與原則的核心理念即為聽取公民意見，自動化行政過程中的公眾參與應當以參與者的意見受到行政機關的實質考慮和有效回應為目的，未經信息接收方進行深入考慮并作出反饋的意見表達不具備實質意義，存在架空公眾參與原則的風險。公眾提出意見后有時無法獲取行政機關的有效反饋，長此以往會削弱公眾對行政機關的信任，導致公眾參與的效果不盡如人意。不僅如此，作為自動化行政過程一方的相對人進行陳述和申辯后，行政機關往往僅針對該特定的自動化決策進行解釋和說明，缺乏有效的機制促使行政機關對相關共性問題進行及時歸納和總結，推進對自動化行政過程中可改進之處的深入思考。

四、公眾參與自動化行政的解題之道：技術性正當程序理論的延伸

公眾參與的要求在傳統正當程序理論中是有所表達的。然而，面對行政領域的數字化、自動化、智能化趨勢，傳統正當程序理論的解釋力和指導力有所欠缺。在自動化行政飛速發展的當下，“人”的缺席是導致傳統正當程序理論陷入危機的根源所在，[24]公眾參與的缺位也是“人”之缺席的重要體現。自動化行政過程中的公眾參與需要新的行政程序法治理念與原則提供支持，而技術性正當程序已具備此種潛力。我們有必要從法律和技術的雙重視角出發，以既有的正當程序理論為參照，通過發展及應用技術性正當程序理論，填補傳統正當程序理論的不足，進而破解自動化行政過程中的公眾參與難題。

（一）技術性正當程序理論為何能化解挑戰

技術性正當程序理論主張以向相對人、利害關系人和公眾賦能的方式，使他們有機會和能力知悉、理解乃至挑戰自動化系統的決定。①Danielle Keats Citron&Frank Pasquale,The Scored Society:Due Process for Automated Predictions,89 Wash.L.REV.1(2014).技術性正當程序的相關理論主張發軔于美國系列判決對正當程序適用情境的考量，本文所論述的技術性正當程序已抽離了美國行政法的特殊語境。雖然傳統的正當程序理論與技術性正當程序理論的適用場景不盡相同，但二者同處于正當程序的框架內，對于維護程序公平、保障人性尊嚴等價值理念的追求具有超越時空的特性，在自動化行政領域中也不會過時。因為人工智能技術的服務對象是人，只要人的主體性保持恒定，對人性尊嚴的尊重之要求亦不會改變。用計算機科學的術語來講，正當程序的價值理念具有“魯棒性”（robustness），即在受到持續擾動時仍保持原有的性能。[25]正因如此，必須將充分參與等保障人性尊嚴的標準作為數字技術運用的基本目標以滿足技術性程序正義的基本要求。

首先，推動自動化行政應用的重要目標是提高效率，排除個人情感對行政行為公正性的干擾。但若僅從經濟原則和效率價值出發考慮，則會導致在實踐中行政機關脫離行政程序的嚴格規制，自動化行政過程中的權力可能會通過多種隱蔽途徑被濫用。然而，只有在人的尊嚴和體面得到保障和尊重的前提下，這些次要價值的充分實現才有充分的正當性基礎。[26]其次，行政機關使用自動化設備做出的決策可能存在錯誤，算法的黑箱性有侵犯公民知情權、申訴權的風險。如果相對人不了解行政決定的原因，不理解自身為什么會敗訴，公權力行為的合法性將會遭受質疑。[27]如果行政機關不聽取相對人的陳述和申辯，不在個案裁決中發揮裁量作用，公權力行為的正當性將會受到侵蝕。在人工智能場景中貫徹正當程序理論，更要求行政機關不能全然依賴自動化設備形成判斷，并將這種判斷作為最終作出行政行為的決定性依據。應防止系統對個人進行概括性評價而導致有失公允和精準的局面。最后，作為行政決定產生依據的法律文本并不能完全體現正義。自動化設備的運行原理是預先設定一組事實及對應的法律后果，其對法律規則的應用較為固定和一致，此時行政機關一定程度的自由裁量權可作為法律體系的必要補充部分。[28]然而，隨著行政機關對人工智能的依賴加深，算法將有可能成為實際運行的“法律”，甚至取代行政機關的行政裁量職能。利用技術性正當程序理論保障公眾參與自動化行政過程，不僅有助于捍衛公眾的尊嚴，也能在一定程度上避免行政機關的尊嚴被削弱，淪為“橡皮印章”和“自動售貨機”。[29]

（二）技術性正當程序理論如何化解挑戰

技術性正當程序理論的核心要旨是實現“人”的賦能。[30]實踐中，應當以自動化行政做出決策的步驟為導向，構建公眾的決策參與、過程參與、末端參與制度：完善事前意見收集；明確事中參與主體及方式；構建良性的事后監督和評價機制，對包括行政相對人在內的社會公眾予以全過程、全方位的賦能，[31]確?！叭恕痹谧詣踊姓^程中充分享有正當程序的保障。

建立公眾決策參與制度。在法律體系建設規劃中，我國需建立以規范自動化行政的法律為統領，以公眾參與自動化行政專項立法為著力點，以公眾參與制度各項實施細則為補充的法律體系。生成良善之法的必要條件在于其制定應借助于正當程序，且應當遵循客觀規律，以廣大人民群眾的意志為依歸。[32]公眾對行政行為的認知較為直觀，其感受往往直接代表著社會公共利益。隨著法治國家和服務型政府建設的推進，行政機關更加著眼于公眾的切身利益，并將其置于首位，而公眾自身對其利益實現和權益保障的關注也逐漸增多，二者在最終歸宿上具有一致性。受中國傳統官本位思想的影響，“官”“民”之間、政府與社會之間始終存在著某種心理距離。[33]以立法的方式鼓勵公眾參與決策，破除傳統支配和服從關系根深蒂固的影響，促使行政機關兼顧各方利益主體的正當利益，有助于加深公眾對自動化行政的理性認識，提升政府公信力。

建立公眾過程參與制度。在參與主體上，公民個人、具備算法技術的產業部門及個體企業應被納入其中。公民個人作為自動化行政過程的一方主體，自動化決策的最終結果關乎其直接利益。掌握算法技術的產業部門及個體企業可依其專業知識指出自動化行政中普通公眾所不能發現的問題，使自動化行政過程的公眾參與更具實效性。在參與方式上，應當以聽證會為首要方式，座談會和論證會為保障手段，問卷調查為補充途徑。舉行聽證的過程也是政府部門與公眾代表之間進行利益表達的過程，雙方能夠就現有問題進行充分交流。座談會方式適用于受自動化行政影響的公眾，而論證會形式則適合于人工智能和算法領域的專家等技術人員，他們對自動化行政的相關規則進行充分論證并提出專業化建議。通過問卷的合理設計，行政機關可以有效獲知公眾對于自動化行政規則設計合理與否的普遍看法。這些參與方式應當被合理鑲嵌于自動化行政過程的不同環節，使自動化行政過程的合法性與正當性能夠通過全過程的公眾參與得到系統化的增強。

建立公眾末端參與制度。公眾參與的回應與參與的機會本身同等重要。一個不必有任何回應的參與，僅是滿足形式上的參與要件，對參與者或開發者而言都無實質的意義。[34]公眾的實時監督能有效應對部分產業利益集團對政府部門施加的影響，保障自動化行政過程的公正性。上級政府可以設立第三方獨立機構以保障公眾監督信息的有效反饋和及時處理，促進行政機關依法行政。公眾的末端參與制度可細分為聽取意見前的參與和聽取意見后的參與兩種：聽取公眾意見前，行政機關應當告知公眾自動化行政應用的背景和初衷，提供決策生成過程的原理，告知參與的方式和途徑等，尋找公眾與行政機關之間的信息平衡點，獲取公眾去情緒化的、理性的意見；聽取公眾意見后，行政機關需要對意見進行整理，區分合理的與不合理的訴求，對收集的意見作出回應，將公眾退出自動化行政過程的時間節點明確為行政機關反饋意見后，而不是公眾表達意見后。必要時，還需要對公眾與政府之間的互動機制作出細節性的規定。合理的后續回應與互動機制能夠更好發揮公眾參與機制的應有機能，促進自動化行政的發展。

五、公眾參與自動化行政的制度建議

對于自動化行政過程中的公眾參與，我國的現有立法未作出明確規定，執法實踐中也缺乏重視和保障，應從公眾參與邊界、原理說明義務和當事人的拒絕權利著手，構建公眾參與的機制。

（一）厘定公眾參與的邊界

如前文所述，公民個人、具備算法技術的產業部門及個體企業都應當作為參與自動化行政的主體。然而，并非所有的主體都適合融入自動化行政過程，也并非自動化行政的所有領域都適合公眾參與，一刀切地參與和不參與都不可取。厘定公眾參與的邊界，以不否定公眾參與自動化行政具有顯著意義為前提，行政機關應當關注公眾參與的必要性和適當性，未來可采取按行政事項分類推進公眾參與的思路，以公眾參與為原則，不參與為例外，設置公眾的分級參與機制。

自動化行政過程中公眾參與的邊界將主要由法律規范中的禁止性規定予以規制，除狹義上的法律規則外，行政法規、規章乃至其他規范性文件等將對此起到關鍵作用。根據處理事項的不同類型，以行政立法的方式將公眾參與分為三級：一是涉及國家秘密的事項，以絕對禁止的方式排除公眾參與，但應避免對涉及國家秘密的事項在處理細節上的粗糙，尤其是應當避免大幅擴展“國家秘密”的范圍，如應通過保密工作部門明確行政機關不得將以內部文件為依據進行自動化決策作為禁止公眾參與答復的依據。二是有關商業秘密和個人隱私的事項，采用相對禁止的方式賦予公眾層次性的參與機會。對于與商業秘密有關的自動化行政，適用損害衡量和公共利益衡量，強化不損害商業秘密的算法解釋等技術輔助機制的運用。而行政相對人及其近親屬、其他與行政決定有利害關系的人可參與自動化行政中涉及個人隱私的事項。三是除國家秘密、商業秘密、個人隱私外的其他事項，應全面保障公眾的參與性權利。

（二）明確原理說明的義務

所有的意見和陳述都存在不恰當地權衡了一些相互矛盾的信息，以及在決策過程中帶有偏見的風險，規制該風險的一種方法是披露決策過程中的一切信息。明確說明什么對決策過程更重要通常比簡單陳述結論更有價值。①Yavar Bathaee,Artificial Intelligence Opinion Liability,35 BERKELEY TECH.L.J.113(2020).例如，司法裁判中不僅闡明法官已經得出的結果，而且還對法官如何作出判決進行解釋。在自動化行政過程中，人類的適用法律活動經技術轉變為代碼和算法操作，但這一轉換過程模糊不清，要求行政機關作出相應說明，從而提高自動化行政技術手段的透明度和可解釋性，便成為可值得嘗試的制度方案。[35]原理說明對自動化行政背景下踐行正當程序原則具有重要意義，有助于實現程序性權利的工具性價值與非工具性價值。

具體的制度設計可做如下考量：其一，鑒于技術問題的復雜性，算法原理的說明義務主體應為負責開發算法模型的行政機關，實際開發者負有協助說明義務；其二，在說明內容方面，義務主體應就自動化行政的算法決策過程進行解釋，包括法律依據是什么、如何進行代碼轉譯、裁量因素在個案中何以體現等；其三，由于自動化行政適用場景多元，不同系統的技術復雜程度存在巨大差異，所以在說明方式上難以作出統一的要求，可進行層次化的原理說明。例如，對于部分“白箱型”的自動化決策算法，因其可以實現“自解釋”，只需利用簡單的文字說明或規則可視化表達即可，而針對“黑箱型”的人工智能算法可采用局部代理模型等算法解釋方法進行說明。[36]

（三）設定請求人工干預的權利

過分強調公權力容易導致專斷和濫用權力，而過分強調私權利容易導致行政執法活動的軟弱無力，法律應明確公眾方或行政相對方在特定條件下有權以適當方式對抗行政主體，尋求公權力和私權利的平衡關系。[37]自動化行政過程中，相對人有充分理由認為行政機關僅通過自動化設備作出的決策不足以使其信服的，除少數緊急情況外，應享有請求人工干預和決定的權利。例如，《個人信息保護法》第24 條賦予個人“要求個人信息處理者予以說明，并有權拒絕個人信息處理者僅通過自動化決策的方式作出決定”的權利。這一規定盡管并不完全適用于行政活動，但卻可以為類似的行政程序制度建設提供重要的參考。

然而，自動化行政的專業性較強，對算法專業知識的掌握要求較高，普通公眾可能本身就難以理解其原理，在行政機關或實際開發者進行解釋說明后同樣面臨理解不到位的風險。因此，一方面要保障公眾參與邊界厘定機制和原理說明義務明確機制的落地生根，這將作為人工干預請求權的基礎；另一方面，應在一定程度上限定公眾請求人工干預的范圍，否則將降低行政機關工作效率，造成社會資源的浪費，削弱政府公信力。該機制要首先明確，權利主體只能是自動化行政的當事人或利害關系人，除當事人或利害關系人以外的其他主體概不享有人工干預請求權。其次，人工干預請求權所指向的內容應當是與行政機關事前所作的原理說明明顯不相符的自動化行政行為。例如，應用自動化設備實施的行政審批業務中，行政機關應當事先將審批所依據的因素悉數告知公眾，倘若完全符合條件的相對人提交審批后未通過，即有權選擇拒絕確認并請求人工干預。因為此種情形下無法排除是自動化設備自身故障導致錯誤決策產生的可能性。公眾對自動化行政過程的不了解，使其無法識別設備故障產生的錯誤。在合理界定公眾參與的邊界及明確行政機關的原理說明義務后賦予相對人和利害關系人的人工干預請求權，可及時糾正錯誤決策，增進公眾對自動化決策系統的理解和信任，增強公眾參與的有效性。

結語

科技的進步給行政行為方式的革新帶來了無限可能，對技術性正當程序理論的研究有助于夯實公眾參與自動化行政的理論基礎，突破“算法黑箱”對公民權益保障所造成的障礙，打破自動化技術帶來的“信息鴻溝”。自動化行政過程需要公眾參與，而公眾參與實質作用的發揮，需要在數字法治政府建設中進行更加長遠的行政管理體制改革和國家治理能力現代化建設，還需要從理論到實踐、從立法到執法的多維度引導和規范。在未來，有望以行政立法的形式明確規定技術性正當程序的理念或原則，全面建立公眾參與自動化行政過程的法律制度，使公眾參與權利的保障能夠始終緊密跟隨技術發展的腳步。