川陜革命老區縣級財政高質量發展研究

◆劉 波 唐 琳 黃 友

川陜革命老區是中國共產黨領導的紅四方面軍在川陜邊界建立的革命根據地，為中國革命勝利作出了重要貢獻和巨大犧牲。當前，川陜革命老區肩負著全面建設社會主義現代化和深入實施“四化同步、城鄉融合、五區共興”戰略部署的新時代使命。但受歷史、自然等因素影響，川陜革命老區經濟社會發展相對滯后，財政實力比較薄弱，公共服務水平不高，成為扎實推動共同富裕的薄弱環節。貫徹落實黨中央、國務院和省委、省政府關于新時代支持革命老區振興發展決策部署，推進川陜革命老區開啟社會主義現代化建設新征程和人民逐步過上更加富裕幸福生活，特別是全面實施鄉村振興、發展特色產業體系、補齊公共服務短板、提高社會治理水平等，迫切需要強化縣級財政的治理基礎和重要支柱作用。堅定不移貫徹新發展理念，推進縣級財政高質量發展，是川陜革命老區振興發展的重要基礎和有力支撐。

一、 川陜革命老區縣級財政高質量發展的重要性

川陜革命老區涵蓋川陜渝三?。ㄊ校?8 個縣（市、區），四川涉及巴中、廣元、達州、南充、綿陽5 個市所轄37 個縣（市、區），其中，29 個縣（市、區）為核心區域、8 個縣（區）為輻射帶動區域。本文所稱川陜革命老區，指四川省境內的川陜革命老區。進入新時代，川陜革命老區振興發展是全面建設社會主義現代化的重要組成，推進縣級財政高質量發展是川陜革命老區振興發展的重要基礎，極具戰略意義和現實價值。

一是完成重要政治任務的關鍵舉措。習近平總書記2019 年9 月在河南考察時指出：“我們絕不能忘記革命先烈，絕不能忘記老區人民，要把革命老區建設得更好，讓老區人民過上更好生活?！?023 年10 月在江西考察時再次強調：“確保老區人民共享改革發展成果，過上幸福生活”?！皟蓚€更好”重要指示提供了新時期革命老區振興發展的根本遵循?！秶鴦赵宏P于新時代支持革命老區振興發展的意見》明確支持川陜等革命老區振興發展，要求相關省將革命老區振興發展列為本地區重點工作。落實“兩個更好”重要指示和新時代支持革命老區振興發展決策部署，推進縣級財政高質量發展，強化縣級財政的保障和支撐作用，加速川陜革命老區現代化進程，讓川陜革命老區人民過上更加富裕幸福的生活，是習近平總書記和黨中央交給四川的重要政治任務，也是必須扛起的政治責任。

二是完善支持政策體系的重要內容。早在2016 年國務院印發《川陜革命老區振興發展規劃》，明確要加大中央財政一般性轉移支付力度、逐步增加老區轉移支付資金規模、中央財政專項資金分配向貧困老區傾斜等財政政策。近年來，黨中央、國務院和省委、省政府對川陜革命老區振興發展作出了系列部署，明確要加大財政支持力度。但是，由于革命老區地域空間很大程度上與貧困地區、邊遠山區、生態功能區等交叉重疊，其他特殊類型區的政策可以覆蓋革命老區，導致沒有針對革命老區特別是川陜革命老區振興發展出臺扶持政策。事實上對川陜革命老區的扶持政策都是普惠性的，支持力度不夠，且缺乏精準性有效性。推進縣級財政高質量發展，制定專門財政政策，既是完善支持川陜革命老區振興發展政策體系的重要組成，又是推進決策部署落實見效的重要保障。

三是實現川陜革命老區振興發展的現實需要。當前，全省以成渝地區雙城經濟圈建設為總牽引推進四川現代化建設，深入實施“四化同步、城鄉融合、五區共興”戰略部署，特別是深入推進新型工業化加快建設現代化產業體系，以縣域為重要切入點推進城鄉融合發展，提供了川陜革命老區振興發展重大戰略機遇。但川陜革命老區工業化、城鎮化嚴重滯后于全省，多數縣域第一產業占比高于20%，仍處于工業化初期向中期轉型期，部分縣常住人口城鎮化率略高于30%，剛邁入城鎮化快速推進期。補短板、強弱項、揚優勢任務較重，完善基礎設施體系與強化公共服務供給都迫切需要更好發揮財政的重要支撐和引導作用。2022 年6 月出臺的《國務院辦公廳關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》明確將直接面向基層的社會治安、市政交通、城鄉建設、農村公路等基本公共服務確定為市縣級財政事權，加之應對自然災害、維護社會穩定等，都會導致縣級財政剛性支出異常增長，提出縣級財政增收更高要求。

二、川陜革命老區振興發展面臨困難與挑戰

川陜革命老區振興發展的首要任務是高質量發展，縣域經濟高質量發展是振興發展的重要切入點和核心支撐?？h域經濟發展質量影響著縣級財政質量，而縣級財政質量又是縣域經濟高質量發展和人民逐步過上更加富裕幸福生活的重要基礎。準確認識川陜革命老區振興發展的基礎條件和存在問題，結合當前經濟形勢分析縣級財政高質量發展面臨挑戰，是推進縣級高質量發展、增強革命老區振興發展支撐能力的前提基礎。

（一）川陜革命老區振興發展基礎良好

自國家實施《川陜革命老區振興發展規劃》以來，川陜革命老區聚焦基礎設施、特色產業、扶貧脫貧等重點領域，加大重大項目建設和政策支持力度，經濟社會發展面貌深刻變化，奠定了振興發展的堅實基礎。

一是經濟實力不斷增強。川陜革命老區堅持發展優先，充分利用政策優勢、資源優勢，加快培育特色優勢產業，成功創建蒼溪獼猴桃、通江銀耳等中國特色農產品優勢區，新能源、新材料等新興產業加快培育，紅色旅游、生態旅游蓬勃發展，江油和宣漢入選全國百強縣，為革命老區經濟發展注入了強勁的活力，進一步夯實了財源基礎，綜合經濟實力不斷增強。

二是城鄉融合發展加快。精準扶貧取得決定性勝利，28 個貧困縣（市、區）全部摘帽，徹底斬斷“窮根”，城鄉居民收入與全省平均水平差距不斷縮小。鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，集體經濟基礎不斷夯實，重點鎮、特色鎮和產業新村、旅游新村等快速發展，城市建設加速，引領帶動作用增強，縣域經濟布局不斷優化，呈現城鄉融合發展新格局。

三是基礎設施更加完善。城鄉基礎設施補短板強弱項行動有序推進，蘭渝鐵路、西成客專、達萬高速、達州金埡機場、巴中恩陽機場等建成投運，大幅改善川陜革命老區交通區位劣勢。水庫及灌區等重點水利設施建設加快，天然氣管道等能源保障設施持續加強，5G 網絡、工業互聯網等新型基礎設施前瞻性布局，提供了川陜革命老區振興發展和縣域經濟高質量發展的重要保障條件。

四是民生福祉持續改善。川陜革命老區堅持以人民為中心，加大優質公共服務資源供給，穩步提升教育、醫療衛生、就業等公共服務水平，義務教育均衡發展全部達標，綿陽、廣元、巴中獲評國家衛生城市。加大紅色資源保護與開發，紅色文化品牌進一步擦亮。開展秦巴山區生物多樣性保護，生態環境優勢更加凸顯，提供了川陜革命老區振興發展良好環境條件。

（二）川陜革命老區振興發展存在問題

長期以來，受歷史、自然、交通等諸多因素影響，川陜革命老區經濟社會發展相對滯后。盡管各級財政持續加大支持力度，川陜革命老區經濟社會發展取得長足的進步，但對照“兩個更好”重要指示精神，川陜革命老區振興發展還存在一些問題。

一是發展不充分。川陜革命老區擁有全省16%的土地面積，集聚著24.8%的常住人口，但2022 年經濟規模僅占18.9%，巴中人均地區生產總值為全省唯一低于3 萬元的市，資源優勢和生態優勢尚未有效轉化為發展優勢，現代產業體系構建相對滯后，產業綜合實力不強，開放合作程度不深，缺乏具有帶動性、影響力的產業或企業，區域品牌競爭力亟待提升，鄉村振興發展仍較緩慢，川陜革命老區中欠發達地區占70%。

二是發展不平衡。川陜革命老區區域、城鄉等發展不平衡問題突出，既有中國科技城、省域副中心綿陽，又有全省經濟實力最弱的巴中，2022 年巴中人均地區生產總值僅為綿陽的40%，既有新晉全國百強縣江油、宣漢，又有大量欠發達縣，省委省政府確定的39 個欠發達縣，11 個非“三州”縣域中有10 個均位于川陜革命老區。因此，支持川陜革命老區不能一概而論，普惠性扶持政策難以解決區域差異性特殊性問題。

三是生態保護任務重。川陜革命老區有8 個國家級自然保護區、20 個國家森林公園，8 個縣被納入國家重點生態功能區，是全省除“三州”外國家重點生態功能區最集中區域。由于川陜革命老區生態產品價值實現機制單一，對財政增收作用有限。重點生態功能區轉移支付較快增長，但生態補償作用仍不足，對國家重點生態功能區縣每年到位轉移支付不足以彌補生態保護的機會成本，部分縣內石墨烯、水電等資源豐富，但相關產業發展受到嚴格限制。

四是政策支持不夠。盡管黨中央、國務院和省委、省政府密集部署支持川陜革命老區振興發展，但普惠性政策多，差異化、針對性的精準扶持政策少，各種扶持政策對縣級財政到位轉移支付和革命老區補助資金影響不大。相比原中央蘇區和陜甘寧等革命老區，政策支持力度存在較大差距，川陜革命老區仍是全國革命老區中的“困難戶”。多數縣實際到位革命老區轉移支付甚至不足以覆蓋紅色資源保護利用等經費需要，更不能提供振興發展的有力支持。

五是觀念意識制約。部分縣域對區情實際認識不深，對發展形勢把握不準，解放思想不到位，存在違背客觀規律推進高質量發展的現象，過度依賴傳統發展路徑和上級政策扶持，導致財政負擔越發加重；部分縣弘揚和踐行革命老區精神不到位，沒能將老區精神有效轉化為克服發展制約、應對經濟下行、推動振興發展的內生動力，“等靠要”思想還不同程度存在，尚未形成依靠思想之新、改革之勇、創新之力引領發展之變的態勢。

（三）縣級財政高質量發展面臨挑戰

解決川陜革命老區振興存在問題，必須在強化財政政策支撐作用上做文章、下功夫，使其成為促進和保障振興發展的重要支撐力量。但由于川陜革命老區經濟相對欠發達，縣級財政實力普遍較薄弱，且新形勢下還面臨著不少新挑戰，對振興發展的支撐作用較弱。

一是財政實力與發展部署不匹配。川陜革命老區產業發展基礎較差，地方一般公共預算收入僅占全省市州總和的13.1%，以常住人口計算的人均一般公共預算收入甚至低于川西生態經濟區。大多數縣地方一般公共預算收入不足10 億元，疊加經濟下行、疫情防控和減稅降費政策等因素，財政支出主要依靠上級轉移支付，除江油、游仙、涪城和宣漢外，其余縣財政自給率均低于全省平均水平，半數以上縣財政自給率低于20%，最低通江僅8.5%，與川陜革命老區振興發展、縣域經濟高質量發展的目標要求不相適應。

二是財政收入質量不高且增長乏力。川陜革命老區稅收占財政收入比重普遍較低，大多數縣稅占比均低于全省水平，且近年來呈明顯下滑趨勢，個別縣下降幅度超過10 個百分點。稅收來源結構單一，增值稅、企業所得稅和契稅三大主體稅種占稅收的70%左右，稅收增長主要依靠項目建設、土地交易和耕地占用等一次性稅源。財政收入高度依賴土地出讓，部分縣國有土地使用權出讓收入占地方財政收入比重長期保持較高，隨著經濟下行壓力加大，土地出讓收入和實際可用財力呈現逐年下降趨勢。市場主體規模較小，除個別縣域外，均缺乏億元級稅源企業，重點稅源企業入庫稅款減少明顯，財政收入增長極其乏力。此外，減稅降費還導致財政收入階段性減少。

三是剛性財政支出壓力加大。進入四川現代化建設新征程，川陜革命老區縣域補短板強弱項的任務仍較重，提升產業平臺功能，完善基礎設施體系，強化公共服務供給，促進鄉村振興發展，都不同程度地要求財政投入提供保障。落實法律法規及規章而安排的部分政策性項目，如高標準農田建設等因需縣級配套、實際建設成本高，導致上級補助越多，縣域實際支出存在缺口越大。同時，深化改革會加大財政支出壓力，如養老保險兜底保障支出增速高于財政收入增速，公務員基礎績效獎制度改革后新增可用財力不能覆蓋基礎績效獎，在職人員養老保險和住房公積金基數提高。此外，地方政府債務還本付息高峰出現，以及應對自然災害、維護社會穩定等導致剛性支出異常增長。

四是政府債務風險不容忽視。粗略統計，川陜革命老區市縣都有相當規模的政府債務，部分經濟實力較強縣和部分發展相對滯后縣的政府債務余額超過百億元，每年支付利息達數億元，面臨較重還本付息支出壓力。園區建設與企業稅收貢獻不匹配，以及債務發行與使用不規范，部分專項債務投入項目無收益或實際收益明顯低于測算預期，進一步加重債務負擔。同時，個別地方防范化解隱性債務任務艱巨、進展緩慢。政府債務已經成為縣級財政平衡年度預算時最棘手的問題，債務還本付息“保征信”壓力事實上大于“三?！敝С鰤毫?，影響川陜革命老區振興發展和財政可持續的信心。

三、促進川陜革命老區縣級財政高質量發展的對策建議

縣級財政高質量發展是一個立足發展階段、適應時代特征和回應現實需要的動態過程，更是治理現代化的充分體現。川陜革命老區縣級財政高質量發展應立足四川現代化、川陜革命老區振興發展的時代背景，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹習近平總書記來川視察重要指示精神，深入貫徹“四化同步、城鄉融合、全域共興”戰略部署，在有效支持高質量發展中保障財政可持續。結合川陜革命老區縣級財政發展實際，建議按照“弘揚精神、爭取支持、穩定增長、強化管理、控制風險”總體思路，要從更高層面、更大范圍、更寬領域和有更多主體、更新舉措來推進縣級財政高質量發展，強化川陜革命老區振興發展的關鍵基礎和重要支撐作用。

（一）大力弘揚革命老區精神，激發川陜革命老區振興發展的磅礴力量

堅定文化自信，深入挖掘川陜革命老區不畏困難、敢于斗爭、無私奉獻等革命精神，賦予革命老區精神新的時代內涵，用革命老區精神砥礪黨員干部牢記初心使命、積極開拓進取，激發老區人民智勇堅定、排難創新、敢為人先的奮進動力，在振興發展道路上書寫新時代老區故事，創造新時代老區精神的生動實踐。賡續紅色血脈，凝聚力量在全面推進鄉村振興、縣域經濟高質量發展、實施創新驅動發展戰略等方面展現擔當，開創川陜革命老區振興發展新格局。立足川陜革命老區實際，充分發揮比較優勢，大膽解放思想，在更高起點、更高層次、更高目標上推進改革創新，加快改革不適應振興發展的體制機制，探索依靠自身突破實現振興發展的新模式。大力弘揚川陜革命老區精神，加強輿論宣傳引導和政策解讀，廣泛凝聚正能量，努力營造全社會支持川陜革命老區振興發展的良好氛圍。

（二）加強政策梳理評估，完善川陜革命老區振興發展的財政政策體系

貫徹落實國務院決策部署，推進盡快建立省部會商和省際協商機制，支持建立省際常態工作協調機制和市縣聯動推進機制，構建川陜革命老區加強對話、凝聚共識、協商事項的組織制度保障。聯合陜、渝兩地，由財政部門牽頭對中央、國務院和三省市支持川陜革命老區的財政政策進行梳理，對重要政策實施情況進行階段性評估，對川陜革命老區振興發展存在的共性、突出問題進行摸底調查。對期滿且不延續執行、不適應需要的政策，應及時廢止；對沒落地實施、執行存在偏差或效果不佳的政策，加強原因分析，加強責任落實與追究，推進政策實施并實現預期目標。研究出臺四川支持川陜革命老區振興發展的意見，支持5 市制定財政支持振興發展的實施方案，細化制定減稅降費、融資擔保、財金互動、政府采購等N 方面財政政策，構建“1+5+N”政策體系。堅持目標導向、問題導向和需求導向，圍繞川陜革命老區鞏固拓展脫貧攻堅成果、全面推進鄉村振興、特色優勢產業發展等需要，研究制定精準有效的差別化政策。

（三）統籌拓展增收渠道，提升川陜革命老區縣級財政收入增長穩定性

主動融入全面建設社會主義現代化國家新征程，立足全國區域協調、全省全域共興大局，謀劃川陜革命老區高質量發展，爭取中央財政支持革命老區延續執行特殊財稅扶持政策，參照贛州、延安等革命老區，爭取國務院出臺支持川陜革命老區振興發展的意見，給予更多政策和資金支持，逐步縮小川陜革命老區與其他地區的財力差距。省級財政整合現有財力性轉移支付，對納入分配范圍的川陜革命老區縣給予傾斜，對重點困難縣予以特殊照顧。將川陜革命根據地博物館等革命歷史紀念設施和遺址保護修繕等納入省級預算內基本建設資金給予重點支持，適度提高欠發達縣重點公益性項目資金支持補助標準或系數。在債務風險總體可控條件下，適當增加川陜革命老區縣政府債務限額，中央下達我省年度政府債券增量更多向川陜革命老區傾斜。加大川陜革命老區重大項目建設支持力度，支持川陜革命老區縣現代優勢產業發展，著力提升縣域實體經濟競爭優勢，培植新的財源增長點，依靠自身高質量發展夯實財政增收基礎。

（四）加強發展需求分析，聚焦重點縣域重點領域關鍵環節精準施策

按照川陜革命老區振興發展的規劃部署，對標論證存在短板弱項，立足解決發展不充分不平衡等問題，聚焦重點縣域重點領域關鍵環節發展實際，分別研究制定政策，加強政策制定的調查論證，提高政策實施范圍、對象和舉措精準性有效性。統籌配置財政資源，重點加大對成渝地區雙城經濟圈和省域經濟副中心等政策覆蓋范圍外的川陜蘇區和欠發達縣域支持力度。省級產業發展投資引導基金優先支持川陜革命老區符合條件的項目，推進省市共同組建川陜革命老區產業發展引導基金，借助市場化模式支持鋰鉀、天然氣資源綜合開發利用等潛力產業發展。支持革命老區補短板揚優勢，鼓勵市縣財政實施企業電力價格補貼，加強與中石油等央企協商，爭取留存更多用氣指標和給予價格優惠。統籌工業發展等專項資金，扎實開展百億主導產業培育行動，實施重點企業精準培育計劃，推進頭部企業納入上市后備企業資源庫。支持川陜革命老區新產業新業態發展，適度增加科技創新資金傾斜力度，鼓勵企業加大技改和關鍵技術攻關投入，支持開展數字化智能化改造，前瞻布局5G 網絡、工業互聯網等新型基礎設施。

（五）推進治理現代化，拓展川陜革命老區縣級財政高質量發展空間

進入新時代，我國財政經濟運行的基礎和環境深刻變化，財政進入持續深化改革提高財政治理現代化的新時期，縣級財政更需要樹立新理念，推進財政治理現代化，優化完善縣級財政運行的體制機制環境。理順政府間關系，深化推進省以下財政管理體制改革，完善省以下事權與支出責任劃分，分領域制定事權劃分實施細則和操作手冊，推動縣級財力穩定增長和支出責任相匹配，加快完善擴權強縣管理體制。持續優化礦業權出讓收益的省市縣分配比例，加大向資源產出地傾斜，適度提高天然氣、鋰鉀等探礦采礦收益留成比例，建立完善省內跨區重大項目利益性分享機制。持續深化稅收征管改革，全面推進稅收征管數字化升級，完善綜合征稅治稅平臺，探索建立適應新產業新業態發展的財稅征管機制，推進財稅征收、執法、服務、監管與大數據應用深度融合。實施政府財力統籌管理，推進建立現代財力管理體系，構建大財政、大預算、大資產管理格局，完善行政事業單位資產盤活機制，最大限度發揮資產使用價值，探索資產集中運營管理。探索建立健全生態產品價值實現機制，鼓勵探索綠化增量、清水增量責任指標交易等方式，推進生態產品價值有效轉化。

（六）加強各方主體協同配合，支持川陜革命老區縣級財政可持續發展

鼓勵川陜革命老區縣與發達地區市縣建立對口合作機制，加大資金幫扶或投資力度，推進實施人才培養、產業發展、勞務轉移、飛地園區等幫扶合作。在10 個已明確欠發達縣域對口幫扶基礎上，推進建立川陜革命老區相對欠發達縣與省內市縣的結對幫扶機制。加強財政政策與金融、投融資等政策協同聯動，完善政府性融資擔保體系，綜合運用激勵獎補、貸款貼息、風險補償等工具引導金融機構創新推出定制版產品，支持川陜革命老區實體經濟發展。強化財政支出統籌管理，將還本付息保信用作為財政支出重點，構建新形勢下“優先保三保、全面保信用、盡力保項目”支出序列，按照輕重緩急組織資金化解債務，堅決守住不發生區域性系統性風險底線。協同加強專項債管理，著力解決投向不精準、效益不高問題，嚴格限制投入公益性項目，防范和避免讓國有企業買地虛增基金收入、尋求上級政府救助等方式增大或轉移風險。加強縣級財政庫款監測，建立最低庫款保障機制，加強省市縣庫款聯動調度，確保財政安全平穩運行。